多中心治理理论下社区教育融入社区治理研究

梁倩梅

(广西师范大学教育学部,广西桂林,541001)

社区教育以提高人们的基本素质,促进社区和谐发展,创造良好的社区文化环境为目标。发展社区教育对于全面提高社区居民的思想道德、身心健康和科学文化水平,提高社区治理水平,促进社会经济发展至关重要。因此,必须大力发展社区教育,将其有效融入社区治理,以达到更好的教育效果。本文基于多中心治理理论,对社区教育融入社区治理进行研究,对于满足人们多层次的教育需求、提升社区居民的素质和能力、增强社区凝聚力、提高社区治理效能具有一定的借鉴意义。

一、相关概念及理论基础

(一)概念界定

1.社区教育

社区教育是一种区域性、综合性的教育活动,其目的是通过利用和开发各种资源,在社区中开展各种教育活动,以满足社区居民教育和培训的需求,提升全体居民的综合素质和生活质量,促进社区的进步和发展。社区教育通常包括健康养生、文化艺术、公民素质教育、社区环境治理和沟通艺术等内容,其参与主体不仅有教育行政部门,还包括社区党组织、社会组织、社区大学、学校以及社区居民等,具有面向全体社区成员和满足社区居民的多样化需求等特点。

2.社区治理

传统社区管理一般指通过科层制的管理模式进行层级控制,政府作为唯一的管理主体,通过行使行政权力、运用行政手段管理社区中的各种事务并为社区提供服务的模式。而社区治理更重视自下而上,更重视居民之间的互动、协调与参与。社区治理强调治理主体的多元化,政府是社区治理的重要主体,但不是唯一主体,除了政府,还有社区居民、社区党组织、社区居委会和企业等多元利益主体。政府在社区治理过程中担任的不是全面控制者角色,而是服务者、引导者角色,多元治理主体在政府的引导下,在相关法律法规、社区行为规范、制度规范等的约束下,能够分工明确、权责统一、相互协调、相互合作地处理社区事务,逐步实现自我管理、自我教育、自我服务和自我约束,从而增强社区居民的凝聚力和对社区的认同感,达到社区自治的目标。

(二)理论基础

本文主要运用多中心治理理论进行研究,多中心治理理论是一种新型治理理论,它是在波兰尼提出“多中心”这一术语之后,经过奥斯特洛姆等人的发展和阐述而得来的。[1]该理论强调治理主体多元化,除了传统的政府和市场两大治理主体之外,引入第三部门共同进行治理。相对于政府和市场,第三部门具有自发性和灵活性的特点,可以使更多居民参与治理,居民能够获得表达意见和建议的渠道,促使公共决策更加科学、民主和公平,实现公共利益最大化,有效弥补了只由政府和市场治理而存在的“政府失灵”或“市场失灵”的局限性,在某种程度上比前两者更具有优势。在社区教育中,多中心治理即由政府部门、学校、企业和社会组织等多个中心通过分级、分层、分段的多样性制度安排,共同参与社区教育政策的制定、实施和监督,不同中心之间虽然相互独立,但是也因共同利益而相互依存、相互协调。在政府引领下,充分发挥社区党组织、社区居委会、学校、企业、志愿者团队以及居民多元主体的智慧和力量,可以更好地了解居民不同的教育需求,从而为社区居民提供多样化的教育活动,统筹各方资源,为社区教育提供有力的保障,促进社区教育的可持续发展,提高居民的综合素质,为社区治理提供具备专业知识和技能的社区工作者。

二、社区教育与社区治理之间的关系

(一)社区教育是社区治理的重要组成部分

社区教育是社区治理不可或缺的组成部分,能够为社区治理提供重要的内容和手段。社区教育以其特殊的服务方式,为社区居民提供教育产品,服务于社区治理,通过开展润物细无声的教育活动,提高社区居民的综合素质和增强居民参与社区治理的意识和主动性,缓解社区居民在工作、生活中的矛盾,丰富居民的精神世界,提高居民的公民意识,从而间接作用于社区治理。社区教育是居民终身教育的平台,既可以提高居民参与社区治理的专业知识水平和技能,以便居民更好地发展维护社区制度、文化和法律法规等,又可以为社区治理提供有关居民的重要数据和信息,帮助社区治理者更好地了解居民需求和社区现状。同时,居民积极参与社区教育还增加了与其他居民沟通的机会,有利于居民间互相了解和增进感情,进而提升居民的凝聚力和归属感,为社区治理营造良好的氛围。[2-3]总体来看,社区教育的发展有助于社区治理呈现出良好效果。

(二)社区治理可以为社区教育提供方向和动力

社区治理的理念和重心会影响社区教育的发展方向和路径。不同时期会出现不同的社会治理内容,这些内容影响着社区教育的整体方向。目前的社区治理更多以政府为主导,社区治理的任务由上级层层传达,具有浓厚的行政色彩。这种社区治理中的行政色彩也会对社区教育产生一定的影响,如社区教育机构的自主权较小、教育资源依赖于基层政府等。随着时代发展,社区治理越来越强调民主性和开放性,这就需要多元主体协同参与进行合作治理。新时代的社区治理可以增进社区群众对社区教育的认识,同时鼓励社区群众一起参与到社区教育的规划、开发、实施与评价等一体化过程中,通过群众共同参与,建立社区教育的长期规划和管理机制,推动社区教育稳定发展,为社区教育的发展方向和改进策略提供动力,创造良好的环境条件。此外,社区治理还可以促进活动场地、师资力量等资源的共享和合作,从而提高社区教育的效率和质量。社区治理只有与社区教育紧密结合,才能依托教育来提升治理成效。

总之,社区教育与社区治理在社会管理和社区工作实践中相互影响、相互促进,并自然而然地相互交融、相得益彰。[4]在治理中,既要分清社区治理与社区教育各自的范围职责和逻辑关系,又要创新社区治理理念,整合社区资源,促进社区教育发展,增强社区教育的影响力,还要将社区教育有效融入社区治理,提升人们的治理观念和治理能力,从而提高社会治理的服务质量。

三、社区教育融入社区治理的困境分析

(一)社会各界对社区教育的重视度不高

首先,政府对社区教育的重视度不够。一直以来,各级政府都对学校教育给予了高度重视,不管是在资金投入、政策制定还是在教育改革上,各级政府都给予了学校教育全方位的关怀。而社区教育作为全民教育中的重要一环,既是学校教育的重要补充,又是提高全民素质的有力保障,却得不到应有的重视。政府对于很多社区教育,无论是在政策制定、师资配备、部门参与方面还是在资金投入方面的重视都明显不足,这些都阻碍了社区教育的顺利开展。

其次,社会力量参与社区教育不够广泛。在经济发展较好的城市,高校、社会组织以及中小学能够广泛参与社区教育,但企业是市场的代名词,其目的是营利,与近乎公益性质的社区教育合作的意向淡薄,对联合开展社区教育的期待值较低。[5]只有少量企业能够参与其中,覆盖面狭窄,不足以充分发挥企业服务社会的功能。各类学校、图书馆、科技馆、文化宫、戒毒所等拥有丰富的教育资源,可以很好地弥补社区教育中学习资源、活动场所及师资力量等的不足,但目前社会力量参与社区教育还很有限,体现在参与程度不够均衡、参与内容比较狭窄、参与积极性不高、参与的体制机制有待突破等方面。[6]

最后,许多居民对社区教育认识不足。当前我国社区教育基本形成了县(区)、乡镇(街道)、村(居)三级办学体系,但区域发展极不平衡。部分东部地区的县级社区学院覆盖率不足50%,西部县级及以下社区教育机构基本空白,农村明显落后于城市。[7]这也导致大部分的社区居民对社区教育并不了解,居民的学习积极性不高。

(二)社区教育参与主体单一

目前社区教育主要由政府部门进行统筹管理,通过购买社会服务,并投入一定的资源来参与社区教育。市场和企业的参与度相对较低,即使一些企事业单位参与了社区教育,一般也是被动参与,企事业单位在观念上将社会教育看作一种“任务”,而不是自身应该承担的责任,使得社会力量在参与社区教育时呈现表面化的特点,出现举办活动形式化,教育活动质量不高、针对性不强等问题,无法满足社区居民的多样化需求。同时,多元主体之间的协作不紧密,社会力量参与社区教育时缺乏制度保障,目前社区教育还主要运用政府居于主导地位、学校依附政府进行教育活动、市场参与无力、社会被边缘化的基本模式。在这个模式中,政府依然是掌舵者的角色定位,采用科层制的管理方式,教育任务层层下达,行政色彩浓厚,过分干预社会力量在社区教育中的活动。另外,现有的法律法规对社会力量参与社区教育的方式、范围、界限、权利义务以及参与程度等没有进行明确规定,导致其他参与主体无法确定自身的角色定位,降低了其他参与主体参与社区教育的积极性。

(三)社区教育工作者专业能力不足

一般而言,社区教育工作者分为专职人员和兼职人员,专职人员指在社区学校、社会办学点以及社区教育的居委或村委教学点专门从事社区教育的专职工作人员,如在编教师、社区教育行政管理人员等。[8]兼职人员指在社区教育里参与各项工作的非专职人员,很多时候这些兼职人员都是临时参与社区教育,如志愿者、社工人员以及兼职教师等。专职人员负责社区教育的管理、策划和统筹等工作。然而,在人工智能时代,社区教育工作者的专业理念落后,没有参与系统、专业、先进的培训,没有意识到社区教育是全民教育、终身教育,会出现对教育本质的认识不够深入、工作动力不足、研究反思能力弱、学习资源开发能力不强等问题。此外,部分兼职人员缺乏专业性,能力有限,在文化宣传、文化课授课、医疗卫生等方面专业性不足,大部分志愿者素质不高、知识水平有限,且缺乏专业系统的培训,无法高效地组织开展社区教育活动。[9]

(四)社区教育的法律制度、政策体系不健全

一方面,社区教育的法律制度不健全。当前国家缺乏针对社区教育的专门立法,《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国家庭教育促进法》都没有明确提及社区教育,国家层面上针对社区教育的制度、经费以及人员的相关规定不够完善和健全。[10-11]缺乏法律强有力的保障,将会降低社区教育的社会影响力,降低各级政府和社会各界对社区教育的重视程度,减少相关部门对社区教育人力、物力、财力等的投入。另外,缺乏国家专门的社区教育立法规定,地方立法则缺乏参照,容易导致各地对于社区教育立法工作的认识没有统一标准,阻碍社区教育融入社区治理。

另一方面,社区教育的政策体系不健全。社区教育政策的制定主体以政府部门为主导,其他相关部门的参与度不高,而社区居民作为政策的目标主体,几乎没有参与政策制定的机会,很多社区居民也不具备专业能力。忽视社区居民的参与,容易导致政策目标无法满足社区居民多样化的需求。此外,各个省份、各级政府有关社区教育的政策体系缺乏整体统筹规划,各政策之间互不相通,未能将社区教育与其他社会教育有机联系在一起。[12]

四、多中心治理理论下社区教育融入社区治理的对策

(一)树立居民终身教育理念,提高居民主体意识

社区居民既是社区教育的受益者,又是社区教育的重要参与者,要将社区教育更好地融入社区治理,必须提高社区居民的主体意识。全员学习、终身教育是社会发展和国家进步的必然要求,必须树立社区教育的居民终身教育理念,社区居民是社区教育的目标群体,居民的主动参与对于分析社区教育具体开展何种教育活动、如何满足居民多样化的需求至关重要。居民不能仅仅处于被动接受管理的位置,社区教育工作者要鼓励居民参与社区教育,可以积极开展广泛的宣传活动,提升居民的主体意识。

一是要培养社区居民的主人翁意识。让社区居民认可社区教育,让居民了解社区教育的目的是促进居民发展,居民不仅是目标对象,还是教育的参与主体,拥有依法维护自身终身教育的权利,只有不断接受良好的社区教育,才能增强社区治理的自治能力。同时,要鼓励社区居民加入社区教育组织,如志愿者委员会、家庭委员会等,鼓励社区居民积极向其他居民宣传和推广社区教育的理念,以加强其他居民对社区教育的理解和支持。此外,社区居民还可以向社区教育者和管理者提供建议与反馈,以协助相关人员改进和完善社区教育方案。

二是要善于利用互联网平台扩大社区教育的宣传面。建立健全社区教育网络化治理平台,保证教育信息公开透明,吸引更多社区居民参与和支持社区教育事业。社区居民既可以在互联网平台参与社区教育管理工作,也可以直接在相关平台进行线上学习,如利用微信、抖音、QQ和微博等,将社区教育活动传播出去,增强社区教育的宣传效果和影响力。

(二)培育社区教育多元主体,加强主体间的合作

多中心治理理论建立在政府单一中心决策制定的基础上,强调各种利益相关方的参与和协调,以达到公共政策制定和实施的最佳结果。培育社区教育多元主体有以下措施:第一,政府要加快职能转变,改变过去对社区教育大包大揽的方式,从管理型政府向服务型政府转变,将属于市场和社会等第三方部门的权力归还给它们,真正实现“社会本位”“民本位”的社区教育,形成政府指导、社会调节和居民参与的社区教育模式。第二,因为国家层面有关社区教育、终身教育的制度没有建立起来,所以想要提高学校、企业、社会组织和志愿者等参与社区教育的重视程度与积极性,需要政府制定相应的政策,鼓励其他主体积极参与,如鼓励学校与社区共同开展文化传承、技能培训、老年教育等教育活动。学校也可以开放教育学堂,派遣教师到社区开展教育教学活动,或者积极组织学生、教师参与社区志愿服务活动,传授教育知识,如幼儿陪护、学习辅导、文化讲座等,以促进社区教育的有效开展。第三,政府部门要建立公开、透明的多元主体参与机制,吸引多元主体参与,并通过各种形式的会议、论坛、培训等方式,促进多元主体间的交流与协作。第四,政府要明确各个主体的权利和责任,厘清主体之间的权责和边界,建立并公开社区教育工作事项清单和教育主体的准入制度。政府不能过分干预,而是需要将时间和精力集中在监督与指导教育活动方面,以此减轻社区教育者的行政负担。

除此之外,政府要加大对社区教育的投入,为社区教育提供各种保障。在人力方面,政府需要引进高素质人才,并加强对他们的系统培训,以提高他们的社区教育教学能力和管理水平。政府可以通过选调生、三支一扶、加强与学校的交流合作等途径招聘高素质的专职或者兼职人员,并且增加教师的编制数量、提高专职人员的工资水平、优化就业环境、提供定时的专业培训,以此来稳定社区教育队伍,促进教育工作者的专业发展。在物力方面,政府要积极寻找拓展社区教育的物资和场地,可以采取项目管理的方法,鼓励企事业单位和社会组织承接社区教育项目,为社区教育提供产品和服务,如可以利用图书馆、银行、文化宫等场地开展教育活动。[13]在财力方面,政府需要加大对社区教育中师资队伍建设、基础设施和场地等的投入,以保障社区教育顺利开展。另外,在开展社区教育过程中,应建立有效的评估机制评估社区教育的实施效果,通过评估结果不断改进和完善社区教育,帮助促进各个主体对社区教育的认可和支持。

(三)从不同层级部门出发,健全法律法规体系

法律是多中心社区教育融入社区治理的重要保障,可以为社区教育营造良好的政治环境。在多中心社区教育融入社区治理的过程中,需要制定与完善相关的法律法规和政策,以明确各个主体的责任和义务,从而规范各个主体的治理行为、促进主体之间的协作与交流。只有社区教育实践与法律有效结合,才能促进社区治理有效实现。

首先,社区教育的相关立法由国家立法机关制定,相关部门要根据相关法律法规,制定与发布社区教育的政策、法规和指导意见,从立法上明确社区教育的概念、目标、地位、任务和作用,规定相关利益主体参与社区教育的责任和义务,以及采取组织与实施、保障与促进的措施等[14],使社区教育的各主体有法可依、有规可循,从“硬法”上保障社区居民的受教育权,发挥国家强制力保障作用。其次,要制定全国范围内通用的制度规范和实施标准,以统一指导全国各地社区的教育工作,使社区教育工作规范化、标准化。同时,允许各地在国家标准的基础上,根据各地的特色和条件,制定符合自己的规范,以适应本地社区教育的发展。最后,各地方政府应当在充分调研本地经济社会发展状况和居民教育需求等的基础上,制定合适的社区教育政策,发挥“软法”的延伸性和辅助性作用,以实现更好更快地对社区教育进行指导。政策比法律更为灵活,能够积极发挥社区组织与居民的创造性、积极性和创新性,可以在短时间内有效地保障工作顺利开展。

(四)整合社会各界力量,搭建全方位学习平台

在互联网高速发展的今天,人们利用智能产品可以十分便捷地从网上获取各种教育信息和资源,而且线上教学可以使社区居民随时随地进行学习,学习到的内容也更加全面和多元。在将社区教育融入社区治理过程中,为了整合社会多元主体力量、提高治理效率,社区需要创新社区教育治理模式,利用大数据、互联网等信息技术手段,搭建全方位的社区教育线上学习平台,科学、创新地建设课程教育资源,及时更新课程内容,注重资源的时效性和针对性,以此吸引社会各界人士参与社区治理。[15]例如,由深圳市教育局主办、深圳开放大学承办的“深i学”全民终身学习平台——“乐学光明”,就是以子平台形式建设的光明板块,服务于光明区100多万居民。针对婴幼儿、青少年、成人、老年人四大类人群,打造婴幼儿教育篇、家庭教育篇、成人教育篇、老年教育篇和通用知识篇五大资源板块,重点围绕“修心、养德、守法、尚智、崇文、健体”六个方面提供学习资源,以提升市民思想、道德、法治、科学、文化、健康素养。更具亮点的是,光明区教育局充分利用辖区人才聚集优势,建立了光明区“乐学光明”社区教育师资库,目前已招募讲师100多人,由“名校长+名班主任+名师+骨干教师”组成,居民可以随时随地跟随名师学习、与名师进行交流。[16]

此外,对于没有智能手机的老年人和更乐意参加线下活动的居民而言,也要积极发挥线下教学的作用,利用社区党群服务中心、社区学校等场地进行教育活动。例如,“乐学光明”家长学校大讲堂举行了“线上直播+线下专场”活动,课程以“如何将家庭教育促进法融入日常家庭教育”为主题,为家长们答疑解惑。家长们听课后纷纷表示以后要“依法带娃”,还要牢固树立家庭教育主体责任意识,为孩子营造良好、和谐、温馨的家庭教育环境。

总之,在多中心治理理论的框架下,社会治理应该是由多个中心共同参与协作完成的过程,其中包括政府、市场、社会组织和公民等各种力量。通过鼓励多元主体的参与,加强主体之间的交流与合作,寻求高效的治理途径,实现社区居民综合素质的提升,达到共同治理社区的目的。[17]具体需要从社区内外部、线上线下、“软法”和“硬法”等不同主体、不同角度出发,促进社区教育更好地融入社区治理,从而提升社区治理效能,推动社会公平和正义的发展。