新发展格局下我国群众体育多元主体治理结构及路径研究

罗曦光

(广东海洋大学 广东湛江 524088)

体育的产生和发展与人类文明发展密切相关，是物质文明和精神文明共同推动的结果。体育作为社会经济发展和人类文明进步的重要标志，其发展水平在较大程度上反映出一个国家综合实力的强弱和对社会文明的重视程度。党的二十大报告明确提出，着力贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展，全面加快建设体育强国，到2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化。群众体育是体育强国的基础。我国群众体育迸发新活力，《全民健身计划（2021—2025 年）》《公共体育场馆基本公共服务规范》《全民健身基本公共服务标准（2021年版）》等文件的印发，推动群众体育政策体系日趋健全，各省份公共体育服务体系不断完善，群众体育活动和赛事蓬勃发展。新时代，人民群众的精神文化需要及对健康的追求日益提高，对体育的需求也随之提高。我国群众体育仍处在发展不平衡不充分的阶段，治理过程中仍存在诸多问题亟待解决。为此，在构建新发展格局背景下，研究群众体育治理的主体结构关系和实现路径，推动我国群众体育治理体系和治理能力的现代化建设具有重要意义。

1 多元主体视角下中国群众体育治理的结构

当前，优化我国群众体育治理结构，激发社会治理力量，是促进群众体育事业健康发展、推动体育强国建设的重要方面。随着群众体育多元化发展，群众体育需求多样化，依靠政府唯一治理主体难以满足群众需求，但面临体育治理主体职能冲突的协调、不同利益主体需求的平衡等问题。只有充分发挥政府职能、提升治理效能，才能构建有效的治理格局，促进群众体育事业发展。治理主体由政府主导向多元主体整合协同治理转变，有利于优化城市、农村体育生活，为群众提供优质体育服务，带动城乡文化发展，推进综合建设，助力全面发展。

目前，群众体育管理组织系统可分成3个层次，即宏观层次、中观层次、微观层次。宏观层次由政府体育管理系统控制，负责群众体育的顶层设计；中观层次由群众体育社会管理，主要负责协调推进；微观层次则由体育活动点、俱乐部等组成，主要负责具体落实。政府专门管理体系主要是国家体育总局群体司、各省体育局群体处，以及地市、区县体育局组成，是群众体育管理的主体，是群众体育治理的核心和关键，贯彻执行自上而下的治理政策和规划。作为群众体育最高职能部门，国家体育总局群体司负责制定群众体育政策法规和发展规划；推行全民健身计划纲要、监督国家体育锻炼标准实施、开展国民体质监测等。地方各级体育行政部门在上级体育行政部门的业务指导下，落实政策法规和发展规划；开展全民健身活动、开展国民体质监测、推动学校体育开展等。

社会体育指导中心、各单项运动协会、行业体育协会和各种人群体育协会是群众体育社会组织。基层群众体育组织包括公益性群众体育组织和营利性群众体育组织。政府在激发多元社会治理力量、形成共治共享的协同治理机制中发挥着主导作用，应履行对群众体育治理的监督职责。

2 多元主体视角下中国群众体育治理的困境

现阶段，我国群众体育仍存在发展不平衡和不充分的问题，同时资源供给、组织架构、管理制度等方面也存在一些问题，主要表现如下。

2.1 治理主体缺位

我国群众体育治理由政府单一行政治理向多元主体整合协同治理转变的过程中，群众体育治理主体缺位，主要原因如下。

第一，治理中群众的缺位。由于资源和信息的不对称，公民在治理过程中没有平等的话语权。目前，治理过程主要由政府主导，采取自上而下的方式，缺乏自下而上的对话平台。我国大部分重要体育决策、公共体育设施建设等主要由上级政府直接决定，如2022年国家发展改革委统筹安排中央预算内投资，将21亿元用于全民健身设施补短板工程［1］。可见，这一过程缺乏平等对话的机会，政府的独立决策取代了老百姓体育的诉求，造成群众体育治理主体缺位，不利于群众体育的发展，难以调动积极性。

第二，独立健全的社会组织缺位。群众体育组织是全民健身发展的重要动力源，在快速市场化的后脱钩时代，缺少市场竞争机制和基础，导致社会组织自身发展动力不足，大量的群众体育和相关社会事业组织陷入了“有增长，无发展”的矛盾之中。

第三，协同政府部门的缺位。群众体育发展离不开政府部门的治理，以体育行政部门为主，需国家发展改革委、教育部、财政部、住房和城乡建设部、人力、社会治安等多部门协同配合，助力群众体育蓬勃发展，仅依靠体育行政部门难以发展。

2.2 治理资源匮乏

资源是一国或一地区内拥有的物力、财力、人力等各种物质的总称，资源是发展的基础。目前，我国无论是城市还是农村，都存在群众体育场地设施不足和城市与农村不均衡发展的问题。

首先，场地资源待升级。随着人们对运动场地、设施、设备、装备的要求日益提高，从满足基本需求逐渐向多样化发展。尽管我国体育场馆设施的质量和数量都有了很大的提高，但仍不能完全满足老百姓健身的需要。目前，我国超5亿人经常参与体育锻炼，2035年经常体育锻炼人数将达6.3亿。2022年《全国体育场地统计调查数据》显示，全国体育场地为422.68 万个，人均体育场地面积为2.62 m2［2］，体育场地已无法满足群众的需求。

其次，城乡群众体育资源待均衡。目前，中国城市体育资源与乡村体育资源处于不对称的状态。一是体育场地设施城乡及区域失衡。《2022年全国体育场地统计调查数据》显示，全国体育场地面积为37.02亿m2，居委会占4.49 亿m2［3］，农村地区缺乏正规体育锻炼场所和基础设施。二是在财政分配上，群众体育属于较靠后的考虑对象，农村体育优先级更靠后。

2.3 治理制度缺项

制度是指通过规则或运作模式来规范个人行为的社会结构。治理是指使用一定的手段和方式来管理、调整或改造特定事物，从而达到有序状态并满足一定要求的活动和过程［4］。制度治理是治理体系的重要组成部分。我国群众体育制度和实施细则的不完善是治理体系的不足之处。

第一，制度建设不完善，缺乏管理、评价、监督和保障制度。《“十四五”体育发展规划》《全民健身计划（2021—2025 年）》《公共体育场馆基本公共服务规范》《关于构建更高水平的全民健身公共服务体系的意见》等政策文件中，对城市社区体育和农村体育制度建设规划和指导不足，对群众体育的治理绩效缺乏评价和有效监督。

第二，制度实施缺少细则，如《关于推进“十四五”农民体育高质量发展的指导意见》仅规划了农村体育长远和宏观上的发展，缺乏对农村体育发展过程中的具体实施细则的规划［5］。

3 新发展格局下我国群众体育多元主体协同治理路径

3.1 构建多层次群众体育治理结构体系

群众体育的发展还需要政府的大力支持，以共治为基础，推动多方主体对群众体育发展进行对话与合作。协同各方行政管理部门，构建自上而下纵向贯彻协同统一的治理体系，是实现我国群众体育治理体系和治理能力现代化的有效路径。宏观层面上，顶层的设计和制度的建设，如健康中国、体育强国、乡村振兴等国家战略，以及《“十四五”体育发展规划》《全民健身计划（2021—2025年）》等政策性文件，离不开政府的高度重视。在中观层面上，地方政府是治理的主体，应贯彻落实规划和政策，通过吸收社会资源和组织等积极参与群众体育事业。微观层面是群众性活动站、点、俱乐部，街道社区体育协会是目前主要的社区体育组织形式，它们是体育活动事务的组织者和落实者，是群众参与体育锻炼的保障［6］。

3.2 构建多维度群众体育治理评价体系

群众体育发展的好与坏，离不开“物质—制度—文化”三维评价体系。首先，物质条件包括场地、器材等体育基础设施，它是群众体育开展的基础。每年应委托第三方组织对群众体育场馆设施建设进行评估，并将评估结果公布，以评估促建设、促提升，改善城乡基础设施。其次，制度建设是群众体育发展的方向、指引和保障，是实现群众体育治理体系和治理能力现代化的重要路径，应以法治为保障，完善相关法律法规，完善群众体育发展的权责机制，做到有法可依，有制可循。最后，文化建设，如加强科学的健身指导，提升全民健身科学化水平，丰富体育赛事，活跃群众社会文化生活，对提高群众的积极性发挥着重要作用。