行政事业单位预算资金管理分析

文/夏祥勇 （六盘水市水城区应急管理局）

新时期政府创新发展背景下，国家行政事业管理体系必须强调预算的有效性，也就是以社会效益和成本效益为基础，强化政府行为的投入和产出比例问题。为此， 行政事业单位必须加强预算资金的成本效益，推动预算资金的预算使用与实际相适应，提高资金使用效率和社会效益。上下齐心，内外同力，建立一个公开、公平、健全的财政资金管理制度，并对其进行成本管控，分析各项财政资金的使用频率和使用效果。同时，作为财务工作人员，必须不断加强自身业务能力和财务素养，为单位提高财务工作效益提供基础保障。

一、行政事业单位加强预算资金管理的必要性

（一）是地方部门预算管理统筹兼顾综合平衡的需要

地方部门预算是由地方政府预算和本级行政事业单位预算组成。近几年，各级预算部门加大了对行政事业单位财政预算经费的管理力度，制定了一系列的政策文件、指导策略和一套完整的预算资金管理制度，并设立了统一的预算资金管理机构，明确预算管理职能，充分发挥预算资金的协调作用，确保预算资金管理的最大效益。但是，目前我国部分事业单位并未设立资金管控部门，在执行预算资金工作中，无法保证预算资金执行效果，在申请、统计、上报等环节，需要借助财务部门共同协调处理，导致执行环节复杂烦琐，预算资金工作效率低，为单位内部财务工作和预算资金工作都带来了一定的制约影响。因此，单位需设立独立的预算资金管控部门，认清资金管理的重要性，也是地方部门预算严格贯彻落实“统筹兼顾、综合平衡”原则的需要。

（二）缓解地方预算收入和支出间的矛盾，合理配置资金的需要

我国经济发展已经从高速增长过渡到持续稳定增长阶段，各级财政预算收支矛盾相对突出，相应的各级行政事业单位的预算收支矛盾也较为突出。为了缓解预算收入和支出间的矛盾，强化预算资金管理，有效控制资金的流向，科学合理的预算资金管理模式，是提高行政事业单位财务活动效益的关键因素。合理的配置资金，可以有效缓解预算收支间的矛盾，有利于提高单位资金使用效益，强化单位社会服务效益。

二、行政事业单位预算资金管理存在的问题

（一）预算管控职能未有效发挥，资金预算编制不够科学

我国事业单位在执行政府职能的过程中容易受到环境等因素的影响，实际项目开展情况往往会受到外部因素干扰，比如临时增加政府任务等，常会打乱预算计划，这也使得预算控制常不够严谨、规范，资金预算往往高于实际情况。究其原因，主要是由于多数行政事业单位预算职能转变不及时，项目建设未充分考虑市场经济环境变化，违背科学发展观，只以上级决策为导向，忽视了实际经济发展现状，供给侧改革流于形式， 项目建设缺少理论与实践支撑，导致项目核心管理流于表面形式，资金预算也未得到有效落实，造成预算资金编制不够科学，进而产生资源浪费问题，最终影响到单位财政拨款资金的使用效益。当然，也有因为预算的不严谨、不科学，导致预算项目经费不足，出现项目停工、烂尾的情况，给当地的经济建设带来了较大的损失。

（二）人员配置及管理机制不够完善，资金被浪费

首先，行政事业单位人员配置管理不规范。传统管理模式下，行政事业单位往往是有什么工作需求，就招募什么专业的人才，由于前期我国政府部门、行政事业单位等多处于发展时期，管理组织架构多是在摸索中建立，难免存在不合理行为。加上多数单位也未有系统性的岗位设置计划，通常是需要什么就设置什么， 岗位职责细化的不够彻底。基于此环境下，单位的人员配置也缺乏科学性，存在人员能力和岗位需求不匹配、岗位人员较多等人力资源浪费等现象。其次，事业单位人员权限不够，在单位执行内部管理活动中，员工绩效考评、专业培训、能力提升等方面的制度较为滞后，不能有效激励人员的积极性。而且由于我国行政事业单位的编制由国家总管，即一般情况行政事业单位无法主动辞退人员，在编人员的薪酬也不由单位制定，行政事业单位常难以利用薪酬激励机制来约束人员行为。一般情况下，为了满足职能需求，单位会采取外聘或第三方委托管理等手段，不仅无法完全发挥出人员作用，而且会带来内部人、物、财方面的浪费。

（三）缺乏健全的资金监督机制，资金使用不够规范

我国资金监管机制在财务预算中起着至关重要的作用。事业单位资金管理工作执行环节较多，执行范围广泛，执行内容烦琐，加上受传统管理思想、模式等的影响，资金监督多为事后监督，对资金使用缺乏动态追踪，监督效果在实践中常存在单位资金使用随意、盲目等情况，在前几年甚至还会有部分单位出现预算资金随意挪用及徇私舞弊等情况；部分单位存在超预算、无预算安排使用资金的现象。

（四）存量资金闲置率较高，财政资金未得到充分利用

我国行政事业单位存量资金产生因素在于：一是要严格执行预算资金管理制度，保障执行原则实施落地，在编制年度预算中，预算资金不能超出往年资金编制数额或年度支出总额，但实际上由于单位项目周期较长，可能会产生跨年度资金等，因此会形成存量资金。二是由于地方政府政策或发展规模的影响，导致了财政资金的投入超过了实际需求，而事后的资金监督管理工作无法有效跟进，进而形成存量资金。三是部分行政事业单位在增加和调整预算资金使用过程中操作不规范，导致预算执行效果不达标，产生存量资金。四是资金管理模式过于宽泛，不细致，影响财务报账等项目报表，存在数据缺失和作假等现象，最终限制预算资金使用，产生存量资金。

三、行政事业单位预算资金管理优化策略

（一）健全预算资金管控体系

1.优化预算编制

预算编制内容主要有分解、批复和敲定、预算执行及执行过程中的责任落实、执行控制调整等内容，要保障预算编制和执行的关联性，确保整个预算编制和预算执行过程相辅相成，实现可持续循环。预算编制是预算执行的基础工作，对预算执行效果具有一定的影响。为进一步优化和整合预算工作，提高预算编制的质量和效益，各行政事业单位需按照上级财政部门的要求，结合单位实际发展情况，由财务部门负责组织编制预算。首先，由财务部门负责编制预算支出类型，各业务部门根据实际需求填写预算报告单，交内控部门审核后再反馈到财务部门，财务部门整合相关预算清单后，形成初步预算，报单位领导集体审核通过，呈报财政部门进行审批，是“一上”。紧接着根据财政部门“一下”下发的预算指标，结合本单位实际情况，组织各部门再修正细化指标，协调业务部门进行调整，再依上述程序进行二次审核后报财政部门审批 。严格贯彻执行预算“二上二下”的原则。科学合理的预算编制环节，可以提高预算资金使用效益，最大限度地利用好财政拨款。

2.强化预算执行

在财政资金管理中，预算执行作为重要的环节是不可缺少的一部分。按照预算目标发布文件，制定年度预算资金使用方案，并由业务部门负责人和财务部门逐级审查，并上报财政部门批准。在具体预算执行时，需严格按照预算目标进行，中途不得随意调整。如发生突发事件导致产生较大预算偏差时，需向预算管理部门提出调整事项、调整原因、调整金额等，由预算资金内控小组审核审定后，交由本单位预算资金管理领导小组审批。如果不需要上级财政部门批准，可以对其进行内部的调整；如果需要由上级财政部门进行审批，必须与财政主管部门进行沟通、协调，并在审核通过后进行相应调整。

3.落实决算编报

决算编报是对单位预算经费的一种综合评估，也是对本年度预算资金在使用情况、项目完成情况、项目经济效益和社会效益等方面的综合评价，同时也是对项目年终绩效目标考核的最终认定。因此， 单位要重视决算编报并认真实施决算编报工作，按照上级部门的要求，严格落实相关部门的要求和重要内容，结合单位各职能部门共同审核，确保年度决策项目的真实性和可行性。

4.实施预算绩效考核

针对预算资金的使用，还需对其进行考核评价，详细了解具体的利用效果，分析管理中存在的问题，为后期管理优化提供依据。一方面，事业单位需健全资金管理考核评价指标体系，指标选择需兼顾财务指标以及非财务指标、定量指标和定性指标，包括资金拨款是否及时、台账是否完整、资金使用目标达成率、资金预算达成率、资金收支准确度、资金头寸变动信息掌握是否及时等，具体指标设计可以根据单位自身管理要求进行设计。另一方面，还需健全奖惩机制，对于资金使用考核结果好的部门，可以给予精神激励和物质奖励，比如在全单位进行表扬，增加部门激励预算或是年终奖等。同时，财政部门也会对预算资金进行事前、事中和事后考核，即分别在预算审定、预算执行和年终决算时进行考核，这是外部考核。通过对预算资金全方位、全过程、内外结合的综合考核与评价，监督资金使用是否安全、高效，杜绝“跑冒滴漏”，充分发挥财政资金效用。

（二）加强人力资源管理，科学分配职员

事业单位人员配备方面，要对单位资金管理现状进行分析，根据单位实际运行效果来定制人员规划，以人力资源规划作为预算资金支出的依据。改善单位人力资源管理工作要参考下列事项。第一，事业单位需积极向国家人力资源、社会保障管理局上报自身发展所需的人事编制需求，编制科学的人员配比，报于上级单位进行审核，通过后进行人员配置工作。第二，依据单位内部职能岗位，对人才信息进行定位分析，科学分配人才，细化岗位权责。如，在筛选人才上，需结合信息技术和岗位专业技能，依托大数据等技术在单位运营中的运用需求，帮助人员更快熟悉各类系统功能、模型等的应用。第三，建立员工轮岗制度。在明确岗位职责的基础上，对预备员工进行有计划有步骤的培训，进行专业知识、政策、法规等教育。采用一对一教学的形式， 使人才更好地进入角色。第四，要加强对人才专业能力、职业素养和道德行为等的培训。可以选用专业能力过硬的财务和绩效管理人员，运用先进的绩效管理经验和控制策略，发挥出信息技术的最大效益，财务风险借助信息技术的手段，整合政策环境和国民经济指标，专业的财务管理人员可以缩短数据的检索和应用，为今后的财务预算控制和绩效管理提供数据支撑，从而改善人力资源配置质量。

（三）专项检查和内部审计相结合，全面监督预算资金的使用

专项检查监督、内部控制过程，能够最大限度地监督预算资金在使用过程中的合理性、合规性和合法性，使预算资金发挥最佳使用效果。必须对预算编制、分析、使用、支出管理等工作进行规范，注重核心项目的内部审计管理，打造监督、控制、审计一体化机制，提高预算管理的科学性和有效性。特别是要注意下列事项。第一，设立独立的内审部门，由单位主管部门协调专业能力强的会计电算化人才，组成独立的内审小组，发挥出财务、法律、政治等专业模式，对现有审计内容重新划分和审核，减少不必要因素对审计执行效果的干扰，从内部改进审计工作的独立和权威性。第二，要有效地运用信息技术，建立全过程、全方位的审核体系，通过互联网辅助功能，提高单位内部审计的稳定性。要充分保障人力资源配置，单位的经济活动必须重视运用信息技术全面、系统地监督，提高监督过程的公平、公正和科学性。在内审小组建立完毕后，还要组织内审人员进行培训，使小组人员便于系统地适应内部设计流程。第三，要提高财政预算监督质量，并且做好业务和项目的考核，特别是对各部门的预算管理执行情况进行监督，以便充分凸显出监督的有效职能。内部监督完成后，构建“内外联控”的监管机制，是推进单位监管工作的有效途径。

（四）激活存量资金，提升资金使用效率

积极调动存量资金，按照预算执行相关标准和管理政策，分析存量资金解决对策。首先要做到明确实行要求，分析和监管预算资金支出、结余等数据，对已经开展的项目环节实施监督，发挥出审计职能作用。对预算实施关键节点进行管控后，单位财政部门可以采取与银行合作的方式，对项目进行分级，决定项目开展的重要程度，根据项目分级来调整项目开展进度和资金规划方向，对一般项目、缓慢项目，将此类项目的预算资金调整到必要项目中。其次，重视资金使用效率审核工作的开展，科学评估各项目资金使用情况，及时发现资金使用、执行、监督等方面的问题，找到资金管理问题的薄弱环节点， 做好应对措施，从而避免浪费财政资金，防范贪污腐败和违法乱纪等行为的发生。此外，运用信息数据技术对存量资金的运用进行检索和分析，以最大限度地激活存量资金的流动，通过信息技术手段进行业财审核，建立便捷的审核制度。例如，负责对职工的薪酬发放进行审查，并对各项与预算管理有关的福利进行汇总，形成一套科学的合作机制，对固定资产、存货、应付票据、应付账款等基本投资进行梳理，以构建更加科学的绩效管理体系，以提高预算经费的使用效益，以“精细管理”为基础，实现对预算项目的档案管理。

四、结语

总之，预算资金管理是行政事业单位管理活动中的一个重要环节，它既能体现出预算资金的投入、使用和效率，又能为资金管理工作提供一定的参考依据， 也为《预算法》的实施提供技术支撑。因此，行政事业单位要提高预算资金管理的思想，结合外部政策支持，做好内部预算资金管理工作，健全预算资金管控体系，强化人力资源管理，激活存量资金，全面监督预算执行效果。好钢要用在刀刃上，要让预算资金充分为当地的经济建设作出贡献。