赋予乡镇(街道)行政处罚权的规范阐释与法治路径

张 瑞

基层治理是国家治理的基石。根据民政部2022年1季度统计数据显示，我国共有21,321个镇，8,308个乡，8,928个街道办事处，合计数量是38,557个。[1]长期以来，乡镇(街道)在实践中，面临着“看得见的管不着，管得着的看不见”“不同部门分散执法，治标不治本”等权责不对等的现实困境。在2021年1月22日修订通过了《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称新《行政处罚法》)，其中第二十四条为新增条款，该条款规定，乡镇(街道)在满足一定的条件之后，可以行使一定的行政处罚权。(1)新《行政处罚法》第二十四条规定：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚。有关地方人民政府及其部门应当加强组织协调、业务指导、执法监督，建立健全行政处罚协调配合机制，完善评议、考核制度。”

该条款自草案公布到正式颁布实施，备受关注，引发了理论界的探讨。部分学者认为，该新增条款确立了乡镇(街道)行使行政处罚权制度并从程序上防范和规制行政处罚权下放过程中存在的风险和问题，兼顾到了原则性和灵活性。[2]另一部分学者认为，该条款规范性因素缺失，指引性和权威性减损，影响了该条款的落地。[3]要厘清上述问题，就需要围绕赋予乡镇(街道)行政处罚权制度展开分析，并在此基础上探讨下放行政处罚权存在的风险及如何应对。

一、赋予乡镇(街道)行政处罚权的制定背景与条文演变

(一)赋予乡镇(街道)行政处罚权的制定背景

1.经济发达镇行政管理体制改革

2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》中规定，对于经济发达镇，具备一定条件、基层管理迫切需要、乡镇本身具备行使行政处罚权的条件和能力等，省级政府可以将原本属于县级政府的行政处罚权下放，并向社会公布指定的目录。[4]慎重起见，在前置条件权限范围、具体内容、下放程序等方面体现了控权思想。从实践来看，该文件提到的“按法定程序要求和办理”，是按照原《行政处罚法》第十六条(相对集中行政处罚权)办理，新法第二十四条第一款采纳了上述规定。

2.推进基层整合审批服务执法力量改革

随着实践的发展，经济发达镇的经验被越来越广泛地实践。2019年《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》提出，要在乡镇(街道)对现有执法资源力量进行整合和优化，将行政处罚权集中到综合行政执法机构中行使，乡镇(街道)至此可以以自己的名义，在接受县级主管部门的指导和监督之下行政执法，对乡镇(街道)执法提出了提升和完善的要求。[5]该文件出台之后，不少省、自治区、直辖市政府根据原《行政处罚法》第十六条，以相对集中行政处罚的方式，拥有了行使行政处罚权的主体资格。

3.“街乡吹哨，部门报道”改革

2018年年初，北京市在全市16个区中选取了169个街乡作为试点，在这些试点街乡开展了“街乡吹哨，部门报道”改革 。具体做法即当发现基层治理过程中存在的问题时，街乡可以将问题反映给上级政府相对应的职能部门，相关职能部门将迅速赶到执法现场，及时处理相关问题，“事不完，人不走”的制度设计有效地解决了街乡在基层治理的现实困境。同时提供了有益的探索和经验，基于此，2018年11月中央全面深化改革委员会审议通过了《“街乡吹哨、部门报道”——北京市推进党建引领基层治理体制机制创新的探索》。[6]《行政处罚法》第二十四条第三款借鉴吸收了“街乡吹哨、部门报道”的相关经验。

(二)赋予乡镇(街道)行政处罚权立法演变

对公布的几稿《行政处罚法》(修订草案)的文本进行对比，从法律条文的修改变化中，可以发现立法者在制度设计上的考量：如在一稿中，只是明确了在符合条件的情况下，赋予乡镇(街道)部分行政处罚权，收集到的意见指出，为满足基层执法要求，保障行政处罚权落地，该条款过于笼统、模糊，应当对下放的条件和程序作出指引性规定。在三审稿中，就增加了权力下放的具体实施，条款的内容更加明确、具体，增加了条款与地方实际的贴合度，同时对于下放后，下放主体与乡镇(街道)如何正确规范行使行政处罚权做了相应的安排。

(三)赋予乡镇(街道)行政处罚权的实践样态

2020年，北京市公布了《北京市向街道办事处和乡镇人民政府下放部分行政执法职权目录》。[7]赋予乡镇(街道)在部分领域，如公共卫生、市容市貌、环境保护、社会秩序等领域的相关行政强制权和行政处罚权，并明确提出了程序性的要求，涉及执法人员、回避制度、指定管辖等重点内容，该目录内容详细，可操作性强，为行政处罚权下放至乡镇(街道)提供了明确的依据，但也可以看出，下放的权力集中在与城市管理相关、对执法专业性要求不高的领域，体现出对于下放的审慎态度。

2020 年，广东省人民政府发布《关于乡镇(街道)综合行政执法的公告》。[8]广东省的做法与北京类似但有所不同。相同点在于都是持审慎态度，考虑到乡镇(街道)的能力水平和日常的工作负荷，将对专业技术要求不高的行政处罚权下放，集中在与城市管理相关的领域中；不同点在于，广东省考虑到本辖区内各乡镇(街道)的经济发展水平、执法能力水平等实际情况的差距和不同，因地制宜地下放，将行政处罚权下放交由地级以上市政府确定。

2018年7月，江苏印发了《关于深化综合行政执法体制改革的指导意见》。探索乡镇综合行政执法的有效形式并开展试点。2020年1月，颁布《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施方案》，在全省全面复制推广改革经验。[9]2021年9月，印发《江苏省乡镇(街道)法定权力事项清单通用目录》，其中涉及镇街的行政处罚事项为6项；各县市将在省级《通用目录》和此前赋权事项清单基础上形成该县市的镇街权力清单，通过直接下放、委托执法、派驻机构等方式下放行政处罚权，即县级职能部门直接将相关事务的行政处罚权力下放到乡镇(街道)，由镇街的综合执法局以镇街名义具体执行。江苏以差异化推进为原则，根据不同的乡镇(街道)的不同的情况，不搞“一刀切”，建立完善权力清单动态管理系统，实现权力清单科学高效管理。

二、赋予乡镇(街道)行政处罚权规范诠释

(一)行政处罚权的下放主体

新法第二十四条规定处罚权下放的决定主体是“省、自治区、直辖市”，但未表明，决定主体是省级政府还是省级人大，学界有所争议。(2)当前学界观点大体有三：其一，由于行政处罚权的下放可能会赋予基层政府行政执法主体地位，可能会涉及处罚权的重新配置的相关问题，因此决定的方式应当更加规范，通过制定地方性法规的方式更具合理性；因为法律直接决定了行政职权的赋予，为省级政府配置职权提供了依据。而乡镇(街道)最终是否可以具有行政处罚权，须综合考虑具体条件和具体情况，由省级政府因地制宜酌情决定；其三，省级人大和省级政府皆可，地方政府行政执法权的再分配，制定地方性法规和省级政府规章均可加以规范。笔者认为，确定行政处罚权的下放主体，必须要从积极推进行政处罚权下沉、满足基层实际需要、提升基层治理能力和水平、保障人民群众合法权益为前提，从法条的具体内容来看，决定主体限于省级政府和省级人大，基于赋予乡镇(街道)行政处罚权的实施背景、法条演变和实践样态，可知行政处罚权的下放，允许根据地方的实际情况和具体需要自行决定，立法技术上是出于因事放权、因地放权的考量，即省级政府和省级人大均可决定。纵观各地的实践样态而言，从实践的角度来讲，当前较多省份赋予乡镇(街道)行政处罚权多是由省级政府通过评估、制定、公布权力清单的方式实施，这一现象背后的原因，是省级政府与地方各级政府之间的权力流转关系较为紧密。从理论的角度而言，省级人大可以通过地方性法规的形式，赋予乡镇(街道)行政处罚权，以省级人大的职责权限赋权后，可以对乡镇(街道)的行政处罚的执法进行有效地规范和监督。

(二)行政处罚权下放的承接主体

纵观新《行政处罚法》法律文本，乡镇(街道)在基层治理中的行政管理权限，涵盖到了日常行政管理工作的方方面面，但从上述权限中，无法找到乡镇(街道)可以行使行政处罚权的明文规定。根据新《行政处罚法》第二十三条之关于行政处罚级别与职权管辖规定，乡镇(街道)享有行政处罚权来源于法律、行政法规的授权，上述规定只是明确乡镇(街道)在一定情况之下具备行政主体资格，但并未明确是否具有行政处罚权以及范围，具体判断需要结合相关领域的专项法律法规及单行条例来判断。

(三)行政处罚权的“交由”途径

根据新《行政处罚法》第二十四条之规定，并没有明确被交由处罚权的乡镇(街道)，是否是独立的行政处罚实施主体，故结合现行相关规定，有多种形式的“交由”途径：如根据新《行政处罚法》第十八条的相关规定，可以通过相对集中行政处罚的途径，在实际操作中，通常是以省级政府以决定的行使作出部署安排；根据新《行政处罚法》第二十条的规定，接受县级政府部门的委托行使；可以按照组织法的规定，乡镇(街道)通过接受上级行政机关的指令行使行政处罚权；还可以通过设立县级政府部门派驻机构、省级人大及其常委会通过地方性法规授权等方式将行政处罚权下放至乡镇(街道)。

三、赋予乡镇(街道)行政处罚权的法治路径

赋予乡镇(街道)行政处罚权，是基于我国基层治理模式改革和行政体制改革的实际需求，对于激发基层管理机制效能、优化治理体系、提升治理能力意义重大。但目前毕竟首次明文规定，将行政处罚权下放，不可避免地要面对和处理实践中存在的问题和风险。如各地的乡镇(街道)实际情况、执法能力、管理水平等有较大差异，行政处罚权首次下放不可避免地要面临赋权边界不清晰、范围不合理、承接能力差等风险。[10]因此，对于行政处罚权的下放，新《行政处罚法》通过程序性制度加以规范，控制好下放权力的边界，才能规避和防范放权过程中的各类风险。

(一)完善事前评定程序

行政处罚权交由最基层的乡镇和街道，可以全面地考虑基层实际需要，提升事关人民群众切实利益的重要领域的行政执法效能，且直面最基层人民群众的切身利益，不当行使直接侵害行政相对人的合法权益，甚至会引发更严重的社会问题。因此，在制度上设计上下放前评估必不可少。

事前评定程序主要围绕乡镇(街道)的实际承接能力展开评估，主要是为了考察乡镇(街道)的实际情况能否确保行政处罚权有序运行，可从以下三个方面进行构建与完善：一是制定权力清单，明确乡镇(街道)可以在哪些领域，具体行使哪些行政处罚权；其次，制定和完善实施程序，在遵守上位法的前提下，尽可能优化行政处罚的实施流程和程序，兼顾事项范围、机制程序、编制数量、执法能力等尽可能做到科学合理高效；第三，要注重业务指导和培训，处罚权的规范行使，执法人员必须具备一定的专业知识和法律知识，具备执法所需的法治思维和法治能力。

(二)完善下放后评估程序

自2019年起，在各地试点赋予乡镇(街道)行政处罚权，到新《行政处罚法》，都必须设置下放后评估环节，主要评估乡镇(街道)能否全面、正确、规范行使行政处罚权，从而确保有能力承接。完善下放后评估应注重以下几点：首先，作为评估主体的县级以上人民政府，应当先行制定、公布详细的、可操作性的评估标准和方式；其次，评估内容应综合考量行政处罚权下放的实际情况，因地制宜，灵活地确定科学适宜的评估方式，如以乡镇(街道)所牵涉的行政诉讼案件的数量、类型、争议内容或者当地基层群众的执法满意度等方面来考察；最后，应当重点做好监督指导工作，如果行政处罚权下放后，未得到正确规范实施，社会效果不佳，基层承接不住，甚至出现了严重的问题，这就说明下放条件尚不成熟，应当及时收回行政处罚权，并及时公布相关情况。

(三)完善赋予乡镇(街道)行政处罚权的信息公开制度

乡镇(街道)行使被下放的行政处罚权，必然会带来相应的法律后果，要完善乡镇(街道)实施行政处罚的权限、内容、范围、程序，要保护行政相对人的合法权益，必须注重和完善信息公开制度的构建与完善，这在新《行政处罚法》第三十九条中有具体的体现。同时，第二十四条也明确规定赋予乡镇(街道)行政处罚权的相关决定，应当公布。构建和完善公开程序，应当注重及时面向社会公布，赋予乡镇(街道)行政处罚权的依据、范围、内容、权限、程序、监督、救济等，备受关注、与行政相对人合法权益切实相关的重要事项，接受公众的监督和约束，确保行政处罚权的下放公开、透明，并得到正确适当地实施。