国有企业“三重一大”集体决策制度实施对策研究

王华

摘要：国企既需要做好自身的内部控制，确立党领导企业的政治原则，也需要不断推动和促进国企灵活发展，在市场经济中展现更大的活力，由此可见国有企业的重大决策，既需要确保党的领导又要确保民主性科学性，避免权力过于集中在个人手中，“三重一大”的决策制度也就需要各国企贯彻执行。由此，鉴于“三重一大”集体决策制度本身良好的管控作用，文章结合烟草公司实施“三重一大”集体决策制度的实际情况，了解其中存在的问题并加以优化改进，以此构建国有企业良好的集体决策制度，为国有企业基于这一集体决策制度开展科学的企业管理和控制提供必要的借鉴参考。

关键词：国有企业；“三重一大”；集体决策；制度

国有企业发挥着我国经济发展“顶梁柱”的作用，既肩负着实现企业经济效益的目标，也肩负着实现社会效益的目标，这就需要时刻保持国有企业政治的正确性，还需要在市场经济中展现更大的活力。尤其疫情发生以来，广大国有企业主动投身抗疫一线及国民经济主战场，发挥了“主力军”“国家队”作用，凸显出国有企业在众多关系国计民生的产业及领域中不可或缺的作用。同时决策是企业管理和控制的核心内容，作为国有企业的决策，尤其重大决策，既需要确保国有企业重大决策的民主性科学性，也需要确保党的领导和对国有企业的高效管控，这就需要专门设计针对国有企业的重大决策、重要人事任免、重大项目安排及大额度资金运作的三重一大事件开展更加民主科学的决策制度，即“三重一大”集体决策制度。

一、“三重一大”集体决策制度的概念界定

“三重一大”集体决策制度具体内容就是指组织的“重大事项决策、重要项目安排、重要干部任免、大额资金的使用”需要进行集体决策，是国有企业重要的决策制度，是切实巩固党组织在国有企业的领导地位，将党组织嵌入到国有企业的治理结构之中，开展科学的决策管理活动。

关于如何界定“三重一大”的具体事项，目前各级政府并没有明确具体的标准，由此需要各国有企业在实际执行过程中结合自身实际情况来决定“三重一大”事项内容。根据普遍认知，本文对“三重一大”事项内容加以举例说明，其中重大决策事项，诸如贯彻执行党和国家的路线方针政策、法律法规和上级重要决定的重要举措等；重要干部任免，诸如公司重要领导、党组织岗位人员的任免等；重要项目安排，诸如年度经营投资计划，融资、担保项目等；大额资金的使用，诸如预算内大额度资金调动和使用，超预算的资金调动和使用等。实行“三重一大”集体决策制度的形式一般都是以召开党委会、董事会、总经理办公会、职代会等形式来讨论和决策重大事项具体实施方案。

二、“三重一大”集体决策理论的发展

（一）“三重一大”集体决策制度雏形

“三重一大”集体决策制度最早起源于十一届五中全会，在会议上表决通过了《党内政治生活若干准则》，该文件明确排除了个人决策对党的方针政策的干涉，指出凡是涉及党的方针政策的确立、改革、分配重要工作内容、重大人事调整、保证群众合法权益等多项重要工作，应及时通过党委集体讨论，为“三重一大”集体决策制度的形成奠定了基础。“三重一大”集体决策制度的雏形形成则为1996年举行的中纪委六次全会上，时任总书记的江泽民同志提出了加强党内监督的举措，即“凡属重大决策、重要干部任免、重要项目安排、大额度资金使用（即“三重一大”），必须经由党的领导班子集体讨论决定。”通过这一举措旨在加强对各级党政机关、企事业单位的集体决策制度，更好地监督各级党政机关、企事业组织的管理，避免和杜绝个人的专断行为，避免权力过于集中。通过这一举措的提出，“三重一大”集体决策制度便作为各级党政机关、企事业单位开展科学决策的基础，开始实施“三重一大”的集体决策制度。并且通过“三重一大”集体决策制度，对于各组织内部的不正之风、腐败现象起到了极大的涤荡作用。

（二）“三重一大”集体决策制度基本形成

2010年，为了贯彻落实“三重一大”集体决策制度，中央出台了《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》，将“三重一大”集体决策制度作为各级组织实行决策的根本制度和根本原则。在此基础上，国资委也要求国企不断完善自身法人治理结构的基础上，发出推动“三重一大”集体决策制度落实和实施的通知，在此基础上，各国有企业分别制定了《“三重一大”决策目录事项》，根据自身实际情况来界定相关的三重一大事项，并对这些事项坚决执行集体决策制度。在此基础上，党在深入践行民主集中制原则的基础上，逐渐建构出了“三重一大”集体决策制度的基本形态。

（三）十八大以来“三重一大”集体决策制度完善和发展

黨的十八大以来，习近平同志高度重视国企的改革及发展情况，面对新的发展形势和中央对建立现代国有企业制度的重视程度，国有企业都更加深入实施“三重一大”的决策制度，确保国有企业健康、积极发展，也促进了“三重一大”集体决策制度的不断完善。党的十九大以来，国有资产管理、国有企业深化改革、国有资产的保值增值以及防止国有资产流失依然是国有企业管理的重点内容，为此国有企业普遍成立了更为严格的监督机制，在一定程度上也进一步完善和加强了对“三重一大”集体决策制度，进一步强化了对其的监督约束功能，以便能够更好地发挥“三重一大”集体决策制度的作用，为国有企业开展高水平的决策提供保障，从而促进国有企业健康发展、避免各类风险，并强化国有企业廉政建设、避免贪腐等。

三、“三重一大”集体决策制度在国有企业应用的现实分析

（一）党委会履职边界模糊

参照《中央组织部、国务院国资委党委关于国有企业党委在现代企业制度下充分发挥政治核心作用的意见》的要求，国有企业的管理需要与时俱进，探索现代企业治理环境下有效开展民主集中决策的途径。其中需要注意的是始终将党的领导和国有企业的法人治理结构进行结合，既保障党委会的核心领导地位，又需要能够适当放权，按照科学的程序和制度管理企业。

但是在“三重一大”集体决策制度执行和实施过程中，由于包括烟草公司在内的众多国有企业缺乏对集体决策、民主集中等管理方式的深入理解，无法正确认识党委会的具体职责，导致了三种一大集体决策制度执行过程中党委会的履职边界模糊、无法界定的问题。由于长期以来的党委会领导国有企业的传统，导致众多国有企业依然遵循党委会决策方式，企业一些重大事项、活动等的决策直接经党委会讨论决定，缺乏会前沟通、董事会参与，使得党委会依然是国有企业实质意义上的决策机构，这显然不符合“三种一大”的集体决策要求。

（二）缺乏必要的事前动议环节

国有企业关于三重一大的具体决策主要包括酝酿决策、集体决策、执行决策三个阶段和程序，其中集体决策的前置程序阶段对于正确决策的制定尤为关键。三重一大集体决策制度本身具有显著的民主性，也是实施这一集体决策制度的根本目的，但是前置程序缺乏，只是由各部门提出申请并进行调查研究基础上实施集体决策，缺乏“三重一大”集体决策制度事前动议，也就无法让所有与会者全面了解发起申请的重大事项内容，在调查研究和事前动议缺乏的情况下，很难保证国有企业召开的集体决策会议能够对子公司发展做出有益推动。征求意见、酝酿论证，或者会前没有向参会人员提供相关资料，就仓促提交会议决策，使得参会人员短时间内了解不到事项全过程，对所要决策的事项把握不准，掌握的信息不全面，从而影响决策的效率和质量，极易导致“三重一大”具体决策制度流于形式、不够科学高效。

（三）缺乏必要的监督追责体系

目前对众多烟草公司来说，主要监督机构就是党委会、监事会和董事会，对集体决策的行为进行监督，但是不管是相关的制度体系中还是监督部门，都未针对“三重一大”集体决策制度进行监督追责，监督不够深入，追责机制并不健全。

一方面，当前众多烟草公司“三重一大”集体决策事项的监督着力点偏重对权力运行的决策环节，而“三重一大”集体决策制度针对三重一大事项的执行实施情况并没有构建完善的监督体系，也无法开展有效的监督。缺乏有效监督的前提下，会直接导致这一集体决策制度的执行实施受挫。

另一方面，监督体系的不完善还在于众多烟草公司没有建立责任追究机制。集体决策也并不是万能的，在公司发展中集体决策也往往容易受到各种主观、客观环境等方面的影响，可能导致决策失误；而更重要的在于，在实践中由于错综复杂的发展环境、不成熟的集体决策方法探索中出现的各种问题、缺乏成熟的管理机制等，也会使得集体将决策方案执行中出现的偏差甚至重大失误，需要追责问责机制加以纠偏、纠错和承担责任。但是目前包括烟草公司在内的众多国有企业并没有建立起责任追究问责机制。

四、“三重一大”集体决策制度在国有企业应用的优化对策

（一）优化原则

重大事项决策、重要项目安排、重要干部任免、大额资金的使用是“三重一大”集体决策制度所强调的内容。如何更加高效实施这一制度，需要坚持三重一大集体决策制度的根本目标，即实现国有企业决策的民主性、有效性且可操作，作为集体决策制度的更新、改变的依据基础，也需要坚持科学决策原则，民主决策原则，有效决策原则来完善烟草公司基于“三重一大”集体决策制度的公司管控体系。

1. 民主性原则

集体决策的对立面为个人决策，个人决策的正确性主要与决策者自身综合素质相关，具有极大的决策者主观色彩和集权性质；而集体决策则是摒弃了个人决策的主观性，践行决策的民主性、多方参与性来规避个人决策的弊端，其坚持的就是民主集中制。在这一原则指引下，国有企业通过“三重一大”集体决策制度来实现和加强对企业的管控，也就需要走群众路线，广泛听取群众意见，每一个参与决策的成员都需要发挥自身决策者的作用，确保决策真正代表大多数群众利益，避免一言堂或者少数群体对企业的重大关键事项做出决策。

2. 科学性原则

集体决策是通过国有企业中的集体共同参与和意见表达下做出的决策，相较于个人决策，能够更高限度地表达大多数利益。而要能够充分保障决策的效用，离不开科学的决策理论的指导、离不开科学的决策程序、离不开科学的决策的方法等，由此实现国有企业基于“三重一大”集体决策制度开展企业管控，就需要坚持科学性原则，让集体决策能够在兼顾各方利益基础上，科学地执行集体决策，更合理地管控企业。

3. 有效性原则

在实际运行中，集体决策虽是集体共同讨论出来的结果，但也会客观上存在一定程度的偏差，使得在实际操作中影响效力。“三重一大”集体决策本身就是为了实现对国有企业有效治理，具体来说，就是为了加强对企业的管控，因此需要基于这一目标来保障集体决策顺利执行，就需要避免出现上述影响其效力的偏差或者失误决策，确保制度的有效性，确保能够保证国有企业对企业的管控效果。

（二）优化措施

1. 坚持民主科学决策前提，清晰党委会履职边界

国有企业内部管理控制过程中，必须始终坚持党的领导，这是毋庸置疑的原则。而“三重一大”集体决策制度，也需要在党委的领导下有序开展，但是又需要保证不过于依赖党委会的集中领导，而是增加更多民主决策内容。为了解决这一矛盾，可以通过突出党委在集体决策的前置程序核心地位这一措施加以解決，既尊重了党委的核心领导地位，又能够清晰党委会的履职边界，让前置程序中充分发挥党委核心地位，而实施过程中则充分发挥各参与者的民主决策权利。既突出党委的核心决策地位，又进一步推动了“三重一大”决策制度的落实执行。

2. 完善“三重一大”集体决策制度的前置程序

包括烟草公司在内的众多国有企业需要高度重视决策前的论证报告，提起决策申请的单位和部门应该将重大业务需求，风险情况、预期收益等情况写明在报告中，并适时要求专家进行论证，将完整的项目材料，送到法务、审计、纪检等监督部门进行备案把关，并出具详实意见说明，然后上会讨论。通过及时地让与会者掌握第一手材料，是减少决策失误、提高决策质量和效率的基本前提。

3. 完善“三重一大”集体决策的监督问责体系

强化主体责任、完善国有企业“三重一大”集体决策的问责追责机制，是保障“三重一大”集体决策制度实施的必要措施。烟草公司等国有企业内部应建立健全民主选举议事机制与激励约束机制以及责任追究制等一系列的配套管理监督体系以确保职工参与到集体决策的活动中去。并把“三重一大”的内容作为对领导人党风廉政建设的重要内容之一，并将此作为领导廉洁自律的一项工作。要把落实制度作为日常最重要的工作进行安排，以此作为评价、考核、晋升的重要考核指标。对于不能很好进行规范决策、自己擅自做主或集体决策失误的，要建立追责机制，对其进行教育批评和问责。

五、结语

“三重一大”集体决策制度在国有企业执行应用过程中，由于国有企业治理结构不完善、实施标准不明确、领导干部认识不到位等等原因，存在着极大的现实困境，例如党委会履职边界模糊、集体决策程序中缺乏前置动议环节、缺乏必要的监督追责体系等。由此需要众多国有企业在坚持民主性、科学性、有效性原则的前提下，明确党委会的核心地位和履职边界、国有企业需要完善前置程序，优化集体决策程序、完善集体决策监督问责体系等，改进集体决策制度的执行效率和效果，既保证决策的民主性科学性，又保证党的核心领导地位。

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（作者单位：河南省烟草公司焦作市公司）