农村外嫁女权益保护路径研究

王 龙

现实中，农村外嫁女权益纠纷的问题时常发生，发生的缘由基本都是因为利益而起。随着农村土地房屋集体资产等升值，村民享受的利益逐渐增多。外嫁女由于法律规定的模糊性，其自身权益被侵害的现象经常发生。

一、农村外嫁女的概念和特征

外嫁女是约定俗成的概念，有广义和狭义两种，广义的外嫁女包括：与本村外的公民结婚但户籍仍然留在本村或户口迁出后又迁回到本村的妇女，或者因结婚户籍迁移到丈夫家离婚或丧偶后户籍仍然留在原丈夫家所在村的妇女、入赘女婿、嫁入本村户口也迁入的内嫁女及其子女等。狭义的外嫁女仅包括与外村人结婚，户口仍留在本村或户口迁出后又回迁到本村的妇女[1]。

外嫁女具有如下特征：第一，主体大都是女性。需要说明，由于存在结婚过程还涉及婚姻过程中的相关主体，包括入赘女婿、外嫁女儿子等。第二，户籍在村庄。无论是出嫁户籍留在娘家村庄，还是离婚或再婚户籍留在原丈夫村庄。第三，涉及集体利益较多较大。由于外嫁女纠纷基本都是位于农村，涉及利益包括：集体经济组织收益分配权、集体经济组织股份权、宅基地使用权、土地承包经营权、征地补偿费分配权等利益。现在各种利益价值增大，成为值得关注的对象。

外嫁女的权益纠纷主要围绕上述利益，主要在于外嫁女及其子女、入赘女婿等不能与本村其他集体经济组织成员得到相同或者等额的利益。

二、外嫁女权益被侵害的主要领域

《史记》有云，“天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往。”[2]人性如此，外嫁女也不例外。在现实生活中，外嫁女利益被侵害的现象时有发生，由此引起的纠纷也经常发生并引起关注。基于农村的实际情况，外嫁女利益被侵害的领域主要涉及如下：

(一)集体土地征收利益领域

农村集体土地包括农用地、宅基地和其他土地三类。由于农用地分为通过家庭联产承包责任制取得的农用地和通过其他方式承包取得的农用地。征收前者的农用地，一般将征地补偿款给予农用地承包人，由于外嫁女的特殊身份，部分村集体不认可其集体经济组织成员和继续享有承包经营权，外嫁女对该部分土地补偿款的相关权益可能被侵犯。征收后者的农用地，根据法律规定和农村实践，一般有村民会议或者村民代表大会作出决议如何处理，基于外嫁女的身份，决议可能排除外嫁女的集体经济组织成员资格，侵犯其利益。由于农村宅基地具有保障村民居住的功能，征收宅基地时补偿安置时，一般都会针对村民的保障作出规定，基于外嫁女的身份，有时会侵犯其利益，即不给予或者限制外嫁女及其子女、入赘女婿安置利益。征收其他土地，外嫁女被侵害的情形与征收通过其他方式承包取得的农用地的情形相同。近年来，由于土地补偿费用的提高，该领域成为外嫁女利益被侵害的主要领域，也是引起诉讼的主要领域[3]。

(二)集体经济组织收益分配领域

现在从中央到地方都鼓励农村积极发展本村集体经济以及加强对其产权的保护。集体经济组织的收益明显增多，就涉及收益分给集体经济组织成员的部分，该部分收益的分配基本都通过集体决定的形式来实现。由于外嫁女的特殊身份，其该部分利益也经常被侵犯。

(三)其他的领域

通过家庭联产承包责任制取得的承包地是否可以继续承包的利益领域；是否享有取得宅基地使用权的利益领域等。

三、外嫁女利益被侵害的原因及其分析

(一)“重男轻女”的传统观念

我国农村还存在大量“嫁出去的女儿，泼出去的水”；“男尊女卑”“夫为妻纲”等传统思想，不承认或者轻视妇女利益，这些观念根深蒂固。根据马克思主义物质决定意识的原理，基于中国传统农业社会形成的上述观念的转变是一个漫长的过程，我国正处于社会转型过程中，上述观念在短期内也还会通过各种途径和形式发挥其影响。

(二)农村村民法治观念落后

现阶段农村村民，既包括村干部也包括外嫁女，其本身法制观念相对落后，与我国现有法律提倡的保护妇女权益的法律精神存在冲突。我国是典型的城乡二元社会结构①，农村村民受到传统文化影响的程度更深，村民的思想也更为保守，对农村女性，尤其是外嫁女利益的明显不够重视。同时，部分村干部年龄普遍偏大，思想倾向守旧，甚至外嫁女本身也存在类似的思想。在这种思想观念指导下，侵犯外嫁女利益的村规民约、村民会议或者村民代表会议决议时有产生。面对自己的权益被侵犯，部分外嫁女选择各种途径要求解决，部分外嫁女则选择默默放弃。

相关保护外嫁女权益的法律法规和政策规定散落于各级各类的法律条款中，如《宪法》第四十八条第一款；《农村土地承包法》第六条、第三十一条；《妇女权益保护法》第三十条、第三十二条、第三十三条；《中共中央办公厅、国务院办公厅关于切实维护农村妇女土地承包权益的通知》；《中共中央、国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》(2019年1月3日)；《国务院关于印发中国妇女发展纲要和中国儿童发展纲要的通知》(国发〔2021〕16号)等。这些规定保障农村妇女平等享有土地承包经营权、宅基地使用权等权益，平等享有农村集体经济组织收益分配、土地征收或征用安置补偿权益等[4]。对包括外嫁女在内的妇女权益进行了全面的规定，从规范层面来说，外嫁女的利益受到法律的保护。

但是，现实中的潜移默化的陈旧观念与当代法律精神并不一致，存在一定的冲突。如前所述，传统思想观念的变迁是一个漫长的过程，客观来看，农村村干部和村民的法律意识、法制观念淡薄，传统的男尊女卑、歧视妇女的观念严重。很多人认为，外嫁女占有其集体经济利益会导致每一个村民经济利益减少，外嫁女无论在人数和在村民中的影响都处于弱势地位。国家和地方制定保护妇女权益的法律法规和相关政策的目的和初衷是好的，也是对现实存在问题的积极回应，但是在很多地方缺乏可操作性，如何救济也缺乏实际可行的程序，徒法不能以自行②。

(三)救济外嫁女权利的相关法律法规可操作性不强

有一句法谚，无救济无权利。我国关于外嫁女利益的规定面临着规范上有救济实际上无救济的问题。外嫁女利益主要涉及集体土地征收领域、集体经济组织收益分配领域等，土地补偿费用和集体经济组织收益分配等一般有集体经济组织集体决定，实施单位一般都是村民委员会或者农村集体经济组织，以村规民约、村民会议或者村民代表会议决议的形式作出。对以村规民约、村民会议或者村民代表会议决议的救济规定在《村民委员会组织法》第二十七条第三款“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”救济办法是向乡镇政府请求责令改正，由于村民自治根据《宪法》第一百一十一条属于宪法制度，也由于其界限模糊性和独立性，再加上乡镇政府在法律上指导村民委员会，实际上领导村民委员会的情形，乡镇政府往往敷衍了事，推卸了解决外嫁女利益纠纷的职责，法律设置的模糊性造成救济措施的无法落实。

《妇女权益保障法》第五十五条规定的救济方法包括：乡镇政府依法调解；向农村土地承包仲裁机构申请仲裁；向法院起诉，法院应当受理。二者遇到村民自治范围的时候，根据《村民委员会组织法》第五条规定，乡镇政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项。在村民自治边界模糊和乡镇政府不干预的前提下，乡镇政府的责令改正仅仅具有象征性的意义，法律都没有规定怎样解决，现实中法院更是没有办法[5]。

(四)司法领域的避让

外嫁女纠纷成为地方政府治理社会的一大难题。在传统旧观念浓厚的农村地区，产生纠纷时，司法机关的作用往往得不到重视，其只能无可奈何地采取了司法避让策略。地方法院探索的代表性避让模式有：广东模式、浙江丽水模式、海南模式③。

此外，从2001年7月9日最高人民法院研究室对广东省高级人民法院《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》；2001年11月27日最高人民法院行政审判庭《关于杨红艳、宋竟媛及宁多莲诉宝鸡市渭滨区神镇人民政府有关村民待遇案适用法律的请示的答复》(〔2001〕行他字第6号)；2002年8月19日最高人民法院立案庭对浙江省高级人民法院《关于徐志君等十一人诉龙泉市龙源镇第八村村委会土地征用补偿费分配纠纷一案的请示的答复》(〔2002〕民立他字第4号)和2005年7月29日作出2020年12月23日修正的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(法释〔2005〕6号)等三个答复和一个司法解释来看，最高人民法院对外嫁女纠纷是采取了间接的、含蓄的、带有浓厚色彩的回避策略[6]。

四、外嫁女被侵害的形式及分析

基于上述原因的综合影响，实践中，农村集体经济组织通过集体决定，否定外嫁女是本集体经济组织成员的资格，进而否决其享有相关的权益；也有一部分是在村规民约、村民会议或者村民代表会议决议中明确外嫁女不享有相关权益。可知，侵害外嫁女权益涉及村民自治和集体经济组织成员资格等因素。

侵害外嫁女权益都是通过村民自治的平台实施的。村民自治既是《宪法》第一百一十一条规定的宪法制度，也是《村民委员会组织法》规定的基本制度，同时也规定了行政机关不得干预的职责，正常推理可知审判机关更应该尊重村民自治。虽然原则上规定了村民自治必须符合法律且乡镇政府具有责令其改正的职责，但缺乏可操作性的规定，加上乡镇政府与村委会在实践中的行政关系，实际上难以实现对村民自治合法性的实时监督，导致侵犯外嫁女等特殊群体利益的行为时有发生。

关于集体经济组织成员资格的确定。首先，《宪法》《村民委员会组织法》《农村土地承包法》等，没有关于集体经济组织成员资格的明确规定。其次，国务院及各级地方政府以行政规章或者效力层次更低的行政决定的形式作出认定集体经济组织成员资格的原则性规定，缺乏程序性的规定以及有效的、可操作性强的救济途径的规定，以至于有些法规政策流于形式，无法或者很难真正被实施，甚至于某些地方政府的规定与法律规定精神相背。最后，面对立法和行政手段都没有解决的问题，法院也可能心有余而力不足，不得已采取司法避让策略。但是，近年来随着司法治理的能动性，隐含提出了现阶段处理外嫁女纠纷的倾向性答案：其一，村民自治应当在法律框架内行动；其二，当外嫁女的合法权益受到侵害时，政府具有干预和解决的法定职责与义务，但依然是原则性和形式性较强，基本重述行政的思路。

五、外嫁女利益保护的具体建议

(一)立法层面：完善对村民自治的监督和集体经济组织成员资格相关规定

在《宪法》第一百一十一条增加规定依法施行村民自治，这样可以强制要求村民自治必须在法律的范围内实施，为法院对村民的监督提供宪法依据。在《农村土地承包法》或《村民委员会组织法》中增加规定集体经济组织成员资格相关规定。基于我国农村大量人员外出务工等现状，建议以户籍作为认定集体经济组织成员的唯一标准，同时列出一些除外条款，放宽集体经济组织成员认定规则[7]。在《村民委员会组织法》中增加规定：乡镇政府对村规民约等享有审查权；村民认为村民自治，即村规民约、村民会议或者村民代表会议决议侵害其合法权益时，享有向法院提起民事诉讼的权利，使法院的司法审查有法律依据，还需要明确责令改正的相关规定，使其具有操作性。

(二)行政层面：加强对集体经济组织成员资格认定和村民自治的监督

建议以行政法规、规章或者规定的形式对乡镇政府对村民自治的监督权进行可操作性的细化规定，可纳入诉讼的轨道。基于基层政府与村民自治的天然关系，行政机关监督村民自治有其优越性和便利性。建议宣传男女平等的基本国策；相关政府部门在起草有关集体经济组织成员身份认定的法规政策时，针对外嫁女等特殊人群，明确给予其保障，并提供救济渠道[8]；加强村规民约等起草过程的事前审批和事后监督；同时对出现侵犯外嫁女等特殊群体的村规民约要追究村干部等的相关责任[9]。在自媒体时代，加强对侵害外嫁女事件的曝光力度也是解决问题的一个方向。

(三)司法层面：对村民自治和集体经济组织成员资格建立必要的司法审查制度

对集体经济组织成员资格认定通过转变法院职能，从司法避让转向司法治理能动，通过司法解释或者指导性案例的形式，明确集体经济组织成员资格认定[10]。通过司法解释或者指导性案例的形式，将村民自治涉及集体土地征收补偿领域纳入司法管辖权，为取得其他利益领域纳入司法审查积累经验[11]。根据《宪法》第一百二十八条规定，法院是审判机关，建议通过司法解释或者指导性案例的形式将村规民约、村民会议或者村民代表会议决议纳入诉讼程序。根据《宪法》第一百三十四条规定，检察院是法律的监督机关，应该通过可行的措施监督村规民约、村民会议或者村民代表会议决议的合法性。

结语

外嫁女利益纠纷是社会治理中的一个难题，需要从立法、行政和司法三方面综合施策来解决，立法是前提，执法和法律监督是重要的落实措施。在相关法律缺位的情况下，行政机关和司法机关应该积极履行相关职权，解决外嫁女社会难题，为立法积累经验和提供思路，避免因无所作为和少作为，致使外嫁女纠纷被长久搁置而得不到解决。

注 释：

①城乡二元社会结构：中国的“城乡二元”，不仅是指城乡二元经济结构，也是城乡二元社会结构，同时也体现了城乡关系的二元性，农村附属于城市。中国的城乡二元结构体制源于新中国成立后我国实行的计划经济体制，其核心是城乡户籍制度，国家明确将居民区分为农业户口和非农业户口两种不同户籍，并在此基础上构建了几十种相关制度安排，如粮油供应制度、劳动用工制度、社会保障制度等。这种制度设置把城市与农村人为分割，使得非农业户口附带了各种特权和福利，形成了城乡不对等的二元经济社会结构。因此，中国的城乡结构二元差异不仅是一种自然空间结构的差异，也是一种产业结构和经济结构的差异，更是一种国家政策主导下的制度设置的差异。

②出自于《孟子·离娄上》“徒善不足以为政，徒法不能以自行。”意为光有善心却不去施行，是不可能达到仁政的目的；仅有法律而不想办法推广，书面上法律是不可能自己去实施的。这里指出了实践的重要性。

③全国各地法院在探索“外嫁女”纠纷案件的处理过程中，所产生的具有代表性的处理模式主要有：

(1)广东模式。2007年11月13日，广东高院发出粤高法〔2007〕303号通知，最终确定“外嫁女”案件处理的“广东模式”。该模式下，“外嫁女”认为农村集体经济组织侵害其权益的，可以向镇政府(街道办)申请行政处理；对处理决定不服的，可以向区政府提起行政复议；对复议结果不服的，可以向法院提起行政诉讼。也就是说，广东实行的是“政府处理—行政复议—行政诉讼”三步走模式。

(2)浙江丽水模式。浙江省丽水中院于2006年3月通过了《关于审理农村土地承包纠纷案件有关问题的指导意见》，确定了“丽水模式”。该模式下，“外嫁女”认为农村集体经济组织侵害了自己权益的，可以向乡(镇)人民政府或县(市、区)人民政府农业行政主管部门申请行政处理(仅限于调解)。行政调解未果或对其不服的，才能向人民法院提起民事诉讼。同时，如“外嫁女”提起的民事诉讼涉及成员资格的确认，应先申请乡(镇)人民政府或县(市、区)人民政府农业行政主管部门确认，之后才能提起民事诉讼。也就是说，“丽水模式”是实行“政府调解—资格行政确认—民事诉讼”的程序。

(3)海南模式。为解决“外嫁女”案件的审理问题，海南省高院先后制定两个参考意见，分别是2008年《关于处理“外嫁女” 请求分配农村集体经济组织征地补偿款纠纷案件若干问题的意见》和2012年《海南省高级人民法院关于审理农村集体经济组织土地补偿费分配纠纷案件若干问题的意见(试行)》。按照海南模式，当事人以农村集体经济组织成员权益受到侵害为由起诉农村集体经济组织，请求分配集体经济组织土地补偿费，符合《民事诉讼法》所规定的起诉条件的，法院予以受理；当事人就农村集体经济组织收到的土地补偿费应否分配以及用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。