农业科研单位预算绩效管理之思考

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（作者单位：中国热带农业科学院）

实施预算绩效管理，是推动和保障国家重大方针政策落地见效的利器，是提升国家治理体系和治理能力的有效手段之一。预算绩效管理的不断改革对于改变预算资金分配的固化格局，提高财政资金使用效率和管理水平起到了促进作用。随着我国科研事业的不断发展，农业科研单位已初步形成了全过程全覆盖的预算绩效管理格局，并逐渐走向常态化。但是，由于农业科研项目类型多，实施周期长，且成果形式多样，成果鉴定通常需要经过很长时期的培养观察，科研产出难以量化并作出客观评价，需要探索更加有效的实施预算绩效管理工作的路径，以提高科研项目的管理效益。

一、我国预算绩效管理改革的历程

2015年开始实施的新预算法对预算绩效管理提出明确要求，将“讲求绩效”作为各级预算的基本原则，对绩效目标和绩效评价作出明确规定。2016年我国预算绩效取得突破进展，首次实现绩效目标和预算同上报、同审核、同批复，同时开展绩效执行监控和年度绩效自评。从2016年开始财政部每年选择贯彻落实国家重大方针政策和决策部署的项目，由预算评审中心和财政部各地监管局组织第三方机构和行业专家开展重点绩效评价，并首次实现绩效信息公开。

党的十九大明确提出要“加快建立现代财政制度，……建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。绩效管理要覆盖所有财政资金，贯穿预算编制和执行的全过程，做到“花钱必问效、无效必问责”。在此背景下，2018年中央全面深化改革委员会第三次会议审议通过了《关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》），创新预算管理方式，突出绩效导向，硬化责任约束，建立全方位、全过程、全覆盖实施预算绩效管理模式，改变预算资金分配的固化格局，提高预算管理水平和政策实施效果，为经济社会发展提供有力保障。2020年财政部修订印发了《项目支出绩效评价管理办法》，将《意见》关于绩效评价的相关要求具体化，并对财政部9年间印发的关于项目支出绩效评价方面的通知进行整合优化，将单位自评、部门评价和财政评价作为绩效评价的三种方式加以明确，并强调三者各有侧重，相互衔接，形成有机的整体。2021年财政部印发《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引（试行）》（以下简称《指引》），强化了预算编制的具体指导，明确了成本、质量和效益指标等要求，引入全成本预算绩效管理理念。随着相关法律和办法制度密集出台，项目单位自评和外部评价相结合的预算绩效管理模式已逐渐形成，预算绩效管理工作正在稳步推进。

二、农业科研单位预算绩效管理工作存在的问题

（一）预算绩效管理理念不够牢固

虽然农业农村部根据财政部的工作要求，组织部属单位加快推进预算绩效管理工作，实现预算绩效全过程、全覆盖管理。但部分单位管理层和项目负责人对绩效评价工作认知不够，重视程度有待提高，仍然存在“重业务、轻管理”的思想，对“编制有目标、细化有指标、执行有监控、完成有评价、结果有应用、低效要问责”的预算绩效全过程管理机制理解不到位，预算绩效管理的主观能动性不够，使预算绩效管理流于形式。

（二）绩效设置无法真实反映项目实施效果

绩效目标应该能清晰反映科研项目在预算年度内所达到的预期产出及实施效果，围绕目标的达成而设定。但在实际工作中，由于预算编制时间紧、任务重，很多时候负责编制预算的人员是科研辅助人员，因此对项目的技术路线和实施成效理解不充分，造成绩效目标设置不合理、不全面，绩效目标与项目资金不匹配，无法体现项目预期实现的主要产出和效果。

合理设置绩效指标是绩效管理的基础，是绩效目标的细化，应该与绩效目标有效衔接。部分科研人员在设置预算绩效指标时没有全盘考虑项目需要达到的目标和效果，没有充分考虑到绩效指标的可操作性和可考核性，存在避重就轻，不能真实反映预算的产出、效益和社会影响等情况；部分科研人员在设置指标时，倾向设定容易达标或容易实现的成果指标，如“论文数量”“专利”等，没有完全根据实际情况和科研规律分析设定，造成部分绩效指标设置不够全面、不够科学和不够合理，与实施预期存在较大差异，导致无法完成既定年度目标或无法考核评价。

（三）缺乏绩效管理方面的人才

目前单位的预算绩效管理工作大部分由财务部门负责组织开展，未设置单独的绩效管理部门或配备专业人员。由于财务人员缺乏农业科研专业知识，对农业项目的规律和特点了解不充分，在审核预算绩效设置时，只能对绩效目标和指标进行形式和表述方面的粗略审核，对绩效填报的科学性和合理性把控欠缺，导致绩效指标偏离目标、绩效无法体现主要产出和成果等情况，难以达到预算绩效管理的效果。

（四）绩效评价存在随意性

由于前期绩效目标和指标设置不合理，没有建立常态化的跟踪管理机制，在项目执行过程中没有及时纠正偏差，导致年度考核时部分指标无法完成。在年度绩效自评阶段打分存在随意性，随意调整指标分值权重，刻意抬高或压低分值，导致单位自评结果不真实、得分虚高、不准确、评价方法不统一等情况，对自评结果产生较大的影响。由于前期绩效指标设置时没有经过充分论证，导致绩效指标值设置过高，在评价阶段提供自评佐证材料时，为了凑够指标完成值，存在论文、申报专利等成果在项目之间交叉使用等情况。

（五）绩效评价的结果运用未充分体现

目前大部分项目的绩效评价尚处于自评阶段，由于评价阶段需要耗费人力和物力，因此部门评价和财政评价仅抽取部分重点项目进行评价，绩效激励约束作用不强，对于绩效评价的结果运用与预算安排、无效要问责和低效要压减等激励约束机制挂钩尚未充分体现，导致各层级对于绩效评价工作重视程度不够，对提高资金使用效益和财政资源配置的作用尚未充分发挥。

三、完善预算绩效管理工作的建议

（一）牢固树立预算绩效管理理念

一是单位领导干部要提高站位，加强领导，提高单位职工对预算绩效管理意识和认知，牢固树立“花钱必问效、无效必问责”的理念，应在各环节体现绩效管理意识，加强绩效的过程监控和结果应用，强化过程监督，及时发现问题并修正，确保绩效管理的严肃性、真实性、准确性和可考核性。二是农业科研单位应该根据财政部、农业农村部的有关规定和要求，结合本单位实际，探索一套符合本单位发展要求的绩效管理方案，指导单位预算绩效工作有序开展。三是明确绩效管理责任约束，切实落实主体责任，部门及单位主要负责人对本部门、本单位预算绩效负责，项目负责人对项目预算绩效负责，重大项目责任人应实行绩效终身责任追究制。

（二）建立健全预算绩效管理工作机制

一是建立事前绩效评估准入机制。事前绩效评估作为全过程预算绩效管理的起点，应把好为财政支出管理“准入关”。在项目入库申报阶段，对新增入库项目和执行期满需要延续的项目全部纳入事前绩效评估范围，按照分级管理方式组织开展事前评估，预算单位负责编制绩效目标和细化、量化绩效指标；项目评审部门着重从项目立项必要性、投入经济效益、绩效目标合理性、实施方案可行性等方面进行严格论证和审核；财政部门根据项目评审部门意见，结合现有财力和预期绩效进行排序入库，强化以事定费，改变以往“拍脑袋决策”的固化预算分配模式，将预算资金优先分配到立项依据充分、目标合理、预期效益明显和方案科学的项目，按照“绩效先行”的原则，确保从源头上减少不合理的财政资金投入，避免财政资源配置低效无效，切实把好预算分配“第一道关口”，切实把有效的财政资金用到刀刃上。

二是预算绩效管理是一项长期的系统性工程，需要各层级全面配合实施。在实施过程中需要加强各归口管理部门和科研人员的高度协同，形成齐抓共管、多方联动的格局。结合实际，建立和完善工作流程和实施细则，将绩效考核指标纳入考核管理体系，使预算绩效管理常态化，在确保科研工作顺利完成的同时，不断提高资金投入的使用效率。

三是引导科研人员从项目预期达成的效果出发，绩效目标和指标的设置科学化、可衡量和可考核，覆盖项目的主要实施内容，绩效目标的设置必须与项目的目标任务有效衔接，提高绩效指标的可评价性，提高项目产出和资金使用效益。

四是构建预算绩效管理信息化系统，将预算绩效设定、项目执行、项目支出评价和结果应用等有效衔接，形成“编制有目标、执行有监控、完成有评价、结果有运用”的闭环式预算绩效管理模式。

五是指定科研归口管理部门牵头，联合财务部门等加强协作，结合单位的履职需要、主责主业、年度目标和同行业指标，针对不同的科研项目类型和执行特点，逐步构建分项目的共性指标和任务个性指标、定性指标和定量指标相衔接的预算绩效管理指标体系和标准值库，共同推进预算绩效管理体系的科学化、标准化和规范化建设。

（三）全面提升绩效管理人员素质

加强各层级的业务培训工作，开展预算绩效管理培训活动和调研交流，实现领导干部要熟悉、管理干部要掌握、其他干部要了解的目的，牢固树立“花钱必问效、无效必问责”的意识，形成“讲绩效、重绩效、用绩效”的良好氛围，让全体职工进一步转变思想观念，确保将绩效评价管理工作落实落细。设置专门的预算绩效管理部门或专职人员，通过内部选拔或招聘充实预算绩效管理专业人员，对专职人员进行业务培训，确保本岗位人员同时具备农业科研管理、预算管理和绩效管理方面的知识，加强预算绩效管理的力量。

（四）建立健全预算绩效考评机制

一是强化结果导向的预算绩效管理机制。随着科研放管服改革的不断推进，国家赋予科研人员更大的科研管理自主权，同时需要建立完善的绩效考评机制来提升管理效能。应建立预算绩效评价与预算安排和政策调整挂钩的激励约束机制，可参考近3年单位的绩效评价结果、重点项目第三方评价结果和复核验证情况，将绩效评价结果作为预算安排的重要考核依据，使绩效评价结果得到有效应用，取消、核减或整合无效低效、不能体现主责主业和实施成效的项目资金安排，长期沉淀的资金一律收回，将资金调剂到重点项目、应急项目或绩效评价结果好的项目中。通过考评结果的运用反馈，及时反映预算绩效管理中存在的问题，打破资金固化格局，推动资源配置趋于合理，全面提升管理效率。

二是建立奖优罚劣的激励约束机制。将预算绩效与项目团队和科研人员的短期、中期、聘期考核直接挂钩，以此倒逼科研人员和项目团队重视预算绩效的全过程管理，增强绩效优先意识，将预算绩效评价由年度评价向周期性评价转变，通过拉长时间轴，消除年度评价效果不显著等弊端，着眼长远，杜绝短视行为，进一步推动预算绩效管理提质增效。

三是强化预算绩效监督问责机制。单位内部审计部门应通过信息化手段对绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”，及时对工作线路设计不合理、执行有偏差的项目按下“暂停键”，督促及时整改落实，加强预算绩效管理情况的过程监督管理和跟踪问效，解决项目“只能上，不能下”的问题，以查促改，增强绩效管理的约束力。

四是建立通报和公开机制。建立对预算绩效评价、评审结果定期通报机制，及时反馈项目的实施效果，确保正确而有效地做事。同时，扩大预算绩效的公开范围，对预算绩效目标、绩效评价结果和绩效管理工作情况进行公开，在公开透明的环境下，让花钱和办事有效衔接，将无形的压力转变为内驱动力，进一步提升预算绩效评价质量，强化项目绩效目标对预算执行的引领约束，实现项目绩效管理价值最大化。