新中国成立前后城市军管会的由来、性质与作用

冯 兵, 杨书瑶

(1.四川大学 马克思主义学院, 四川 成都 61000； 2.成都理工大学 工程技术学院， 四川 成都 61000)

1947年6月，中国共产党正式发动对国统区的全线战略反攻，蒋介石反革命统治势力在屡战屡败中日趋式微。在需要“破坏一个旧世界和建设一个新世界”的背景下，毛泽东要求：“军队不但是一个战斗队，而且主要地是一个工作队。军队干部应当全体学会接收城市和管理城市。”[1]1948年6月，中共中央决定在新解放的大、中城市建立军事管制委员会，作为临时的最高权力机关，统一领导城市的接收与管理事宜。作为解放城市过渡时期的领导机构，军管会存在时间不长，却以极强的适应性解决了党在接管城市时面临的众多问题。系统探讨军管会建立的历史背景、发展过程，分析其性质特点与重要贡献，对深入研究新中国成立初期城市政权建构的历史，回答党如何走出城市解放后“胜利的困境”意义重大。

一、新中国成立前后城市军管会的设立背景

军管会的建立有着深刻的内涵要义，贯穿于革命战争、政权巩固与城市建设等，既与革命形势迅速发展的迫切需要息息相关，又与无产阶级政权初诞之际面临的严峻政治形势密不可分，为新中国成立前后的历史实际所必需。

(一)城市紊乱的生产生活秩序亟需恢复

解放战争的胜利发展，在给广大军民带来胜利喜悦的同时，也给中国共产党全国范围的执政带来严峻考验。新解放城市的社会状况是：敌人的军事集团已被消灭，但残存的武装力量如特务、匪徒和持枪的散兵游勇仍大批存在，社会秩序极为混乱。解放初期，西安有军统、中统特务组织180多个，职业特务800多人。潜伏下来的特务与市内残留的反动分子勾结在一起，千方百计地对解放后的城市进行各种破坏。仅1949年5月到12月，西安市就有372宗抢劫案，581宗金融投机案[2]。同时，受国民党所谓币制改革影响，城市金融市场紊乱，经济濒临崩溃，生产急剧萎缩乃至停滞，民众生活困苦。据国民党广东省政府统计，实行币制改革后的3个多月时间里，广州市物价指数上升1300%。不少市民不得不吃野菜、米糠，甚至有些市民以死猫、死鼠充饥。由于贫病交加，广州市路尸日增。1948年，广州市路尸1628具，平均每月约为135具，每日4至5具[3]。天津在抗日战争前已是华北物资交流的枢纽，共有140个行业，共有工商业、企业两万多户。受连年战争影响，加之国民党币制改革造成的物价飙涨及黑心商人投机风气盛行，城市内工商业的正当经营受到毁灭性打击。天津民族资本工业1947、1948两年时间内，铸造业减少了21家，机械制造业则锐减144家。化学染料行业，仅有的28家工厂，也只有18家开了业[4]。

(二)城市管理混乱现象亟需改变

解放战争早期阶段，因解放城市较小且部队处于随时听令撤离的状态，党未能在已解放的城市施行严格的管理制度，而是在条件许可情况下直接建立人民政府进行城市接管工作。但受游击战争习惯的影响，部队与接收人员常常对解放城市抱有“五日京兆”的打算，导致打乱、掠取城市资产的问题频出。东北局曾指出，虽屡次对攻城部队和地方党委指示，必须严格执行党的城市和工商业政策，但一直到攻占四平、鞍山，收复吉林时，违犯城市政策和工商业政策的现象仍在继续发生[5]339。除少数城市外，早期解放城市均曾出现士兵、机关单位人员乱拿东西，搬取公用物资，还鼓励城市贫民去拿的现象。石家庄解放后的一段时间内，市内一度刮起“抢风”，抢劫私人财物、抢购物资、随意搬拆机器零件等混乱状况层出不穷[6]。同时，政出多门，缺乏统一领导组织实施工作的问题也给城市管理带来严重困扰。如石家庄解放后由晋察冀边区石门市政府与晋察冀边区石门市卫戍司令部负责全市革命新秩序的建立工作[7]。而从地位性质来说，石门市委才是石门市的领导机构，石门市政府既受边区政府领导，当时也必须通过市委开展各领域恢复发展的行政工作。问题又在于这两个机构却都没有接收旧政权资产人员之任务，这一任务又是单交与市物管委来执行，而卫戍司令部则只在其中负责镇压反动分子实行戒严[8]。四个机构并立，各自运转，没有统一总机构的组织体制十分不适合战斗结束后的城市接管，给城市正常生产生活秩序的恢复与革命政权的巩固带来了十分不利的影响。

(三)胜利形势下党的工作重心亟待转移

随着解放战争深入向好发展，城市接管特别是对大中城市的接管已到了更加迫切的地步。1948年2月，刘少奇关于石家庄城市工作功过经验的电告受到毛泽东的高度重视，中共中央责成各地党委简明扼要地作好较大城市的工作经验总结，以“将党的注意力不偏重于战争与农村工作，而引导到注意城市工作”[5]184。同年9月，大城市济南解放，东北战场辽沈战役打响，中共中央召开了一次政治局会议，会议认为，为达作战胜利，“须尽一切可能修理和掌握铁路、公路、轮船等近代交通工具，加强城市和工业的管理工作，使党的工作的重心逐步地由乡村转到城市”[5]553。辽沈战役后，中国军事形势已发生陡然转变。解放军已牢牢占领越来越多的城市，城市本身的意义便凸显出来，对城市进行长期管理并建设属于人民的城市成为中国共产党今后城市工作的重要内容。1949年2月，在复第二，三野战军的电报中，毛泽东提出“把军队变为工作队”，要求干部着重学习政策，迅速学会管理城市，要“一反过去二十年先乡村后城市的方式，而改变为先城市后乡村的方式”[9]112。同年3月，以党的七届二中全会为标志，中共中央正式向全党作出工作重心战略转移的决策，提出城乡必须兼顾，但“党和军队的工作重心必须放在城市”[9]158的重要论述。城市工作问题成为当时中国共产党革命与建设事业的核心议题，转移战略虽已提出，但面临的风险与艰难却不容忽视，惟有妥善处理好解放城市的接收与管理，方可顺利完成这一历史任务。

二、新中国成立前后城市军管会的逐步设立

城市军管会孕育形成、发展及变化轨迹深刻烙印着中国共产党从领导中国革命到领导建设新中国的逻辑转变。从地方经验到中央政策，在确定解放城市管理制度与统领接管的机构上，中国共产党经过了一番审慎思考与努力实践。总体而言，城市军管会发展时段的划分大体与军事管制制度的产生、完善与法制化、制度化一致，以济南军管会、沈阳军管会和上海军管会为成长进程的层次体现，可分为初步建立、健全发展及逐步取消三个动态阶段。

(一)军事管理制度的产生与济南军管会的首创

军事管理制度的产生。解放战争时期的军事管理制度于中国共产党考量解放战争的形势发展与探索城市管理高效方法的道路中形成。1946年4月，哈尔滨解放后，社会秩序较为混乱。为巩固哈尔滨城市政权，中国共产党从松江军区主力部队中抽调出了一部分人，组建了哈尔滨市卫戍司令部。随后，卫戍司令部发布布告，对哈尔滨实行军事管制，使社会秩序逐渐好转。但由于形势变化，我军从四平、长春撤退，哈尔滨的社会秩序随之又产生了一定时期的恶化[10]。直到在东北局指示下，哈尔滨发布《对于目前哈市工作的决定》，哈尔滨市政府接管时期最高领导机关的地位才得以确立，开始全权处理敌产，并着眼城市的长期建设。1947年11月，人民解放军攻克石家庄。在解放后的一个星期内，由于机构各自运转，纪律检查薄弱，从部队到城市机关单位接连发生违法乱纪现象，城市居民也在大肆争抢物资，给各公私单位财产造成巨量损失。为终止乱象，市警备司令部于11月27日发出“关于执行戒严条令的命令”，开始在市区实行军管和宵禁。这种状态持续到第二年3月才通告结束，为稳定社会秩序，防止敌特破坏起到了重要作用。鉴于此，石家庄市委市政府在入城工作经验总结中提出：入城时为易于保存敌产和恢复各种秩序，须建立统一的最高领导机关军管委员会，以便集中力量，齐一步调。进城后，为克服战争后的混乱现象与破坏发生，应首先宣传实行军事管制，进行戒严[11]。

哈尔滨、石家庄等较大城市的接管实践，让朱德等中央高层意识到“以后打下大城市，打下来后，一个时期内，应该对城市进行军事管理”[12]。1948年2月19日，中央工委把攻占与接收石家庄的教训经验通报给中共东北局并提醒：近期即将收复的一些大、中城市被蒋军再占可能性极小。然党内当前对这些新收复的城市该以何方法进行接收，及过后如何进行长期建设，尚未有完善的方法，还需各地作进一步的经验总结[5]160。七日后，中共中央再发《关于注意总结城市工作经验》的指示，责成凡接收城市人口五万以上规模之接管单位，限期完成经验报告，上报至中央[5]183。依照指示，各局对已完成接收工作的城市进行了接管经验提炼。其中东北局在借鉴早期被苏联实施军事管制的地区及洛阳、石家庄和东北解放的城市接管经验后，大胆创新，形成《关于保护新收复城市的指示》。《指示》从当前革命形势入手，对城市于革命的重要意义、城市中违反政策的主要表现及产生原因作出了精辟分析，并首次提出在新解放的城市推行短期军事管理的政策，初步规定由解放城市所在部队最高指挥机关组建军事管理委员会的组织方法、组织职责和部分工作程序。中央对东北局军管制度政策相关意见颇为重视，于当天审阅批转全国执行，人民解放军军事管理制度由此产生。

济南特别市军事管制委员会的初建。经中央批准并指示各地切实遵行的东北局六月指示很快在华东区进行了具体操作与检验。济南战役部署提出后，华东局开始对济南市解放后的权力机构设置进行认真研究，根据中央指示精神，决定组建以谭震林、曾山为正、副主任的军事管制委员会，作为济南特别市军管时期最高权力机关[13]52。24日，济南全市解放。次日，军管会布告全市，实施军管，除重申华东局的决定外，补以说明，“俟社会秩序安定，军事管制结束，军管会即行撤销”[14]。26日，按华东局赋予的任务要求，市军管会研究确定了接管济南的具体工作机构，在军管会下设秘书处、财政、文教、邮电、生产、公安、出版等共计17个部门并指定各部相应负责人，确定了济南特别市军管会接管济南的一揽子工作机构。至此，中国解放战争时期首个军管会的名称、性质、任务，架构形式得到确定。济南军管会的工作持续到1948年10月底。10月25日济南军管会召开会议，根据华东局指示，决定于10月31日结束该市军管，其下辖各部相应改成市政府工作机构，未尽事宜交由济南特别市敌产清理委员会处理。

(二)军事管制制度的完善与沈阳军管会的发展

军事管制制度的完善。作为“军管会”接管模式的首次试行，济南军管会除有力证明该模式的有效性外，也暴露了军管制度规范缺陷的诸多问题。当时，毛泽东正集中精力指挥辽沈战役，刘少奇在闻悉济南仅一月有余就取消军事管制时，颇有质疑之词：“其理由何在？你们军管经验何在？望告。”[13]165无独有偶，在济南执行军管时期，东北区首个军管会，长春军管会奉令就职办公。因其曾为苏联红军实行军事管制，党此前也曾两次阶段性接管，故该市军管时间更短。显然，早期建立的城市军管会存在时间不长，甚至过短，只充当短暂秩序维持之用，并未完全着眼于民主政权的建立与巩固。军管会非常设机构，撤销究竟应不应该，主要是以任务完成情况而定。但中央当时亦未作出关于军管期间应完成哪些任务才可撤销的具体说明。济南军管会虽名为“军事管制委员会”，执行的却是“军事管理”的理念，虽仅一字之差，却也有几分区别。以东北局六月指示之意，实施城市军事管理原初是一种保护城市的应急举措，侧重于强化攻城军队与入城干部纪律约束，避免秩序混乱导致权力的真空。但显然战局的根本转变，使城市工作仅“管理”还不够，需实行全面军事上的强制管控，以建立社会革命秩序，推进城市民主建政[15]。针对这一情况，1948年11月15日，中共中央向各中央局、分局和野战军前委连发《中共中央关于军事管制问题的指示》和《在新解放城市不应过早取消军事管制等问题的指示》。两份文件的内容较东北局原所作规定相比，关于取消军事管制的时间有所延长，军管会的任务也更为繁重，其工作囊括镇反、接管与建政等系列内容，执行标准也明显提高。对于十万以上人口大城市的军管会撤销更是上升至中央层面进行决定，并完善了前期军管制度存在的说明笼统和规范缺陷的地方。

沈阳军事管制委员会的发展进步。1948年10月27日，经中央批准，东北局决定组织沈阳市军管会负责接管沈阳，由陈云任军管会主任，伍修权、陶铸为副主任。28日，陈云主持沈阳军管会第一次会议，与会委员在详细探讨了东北已解放城市的接收方法后，一致认为，要想把沈阳这种大城市的接管做到迅速、完整且利于未来发展，则不可破坏整个城市运作系统。城市工作兹事体大，环环相扣，彻底打乱去接收，不仅会“事”乱，还会造成“人”乱，不利于战后初期城市秩序的控制与各项接收系统的快速接头。因此，会议确定沈阳接管施行“各按系统，自上而下，原封不动，先接后分”的工作总方针。对各执行单位强调重新规划组合，“所有的接管部门不归原机关领导，归军管会统一领导”[16]。同时，考虑到济南军管会当时出现为缩短指挥链，管理幅度较大而组织层次较少，军管会直接领导的执行机构较多，结果导致领导忙不过来，没有时间思考重大问题的现象，沈阳军管会决定不在委或部的组织层次上作较多划分，而是在接管任务较多的委员会下再细分多个工作处或工作小组，继以明晰接管对象。军管会直接领导部门只为办公室、经济处、铁道处、财政处、后勤处、政务处、公安处，并成立沈阳特别市政府和卫戍司令部[17]。扎实的前期准备与清晰的接收方案使沈阳接管工作非常顺利，并形成重要的《接管沈阳的经验》。在《接管沈阳的经验》中陈云谈到，接管过程中权力集中在军管会，机构设置上应组建专门接收班子和使用单一建制的卫戍机构等建议[18]。1949年1月，东北局对沈阳经验再作补充，关于军管会机构设置上强调“新收复大城市之军管会下面，必须配有强力的供给处，专管供给工作”[19]。随后建立的天津、北平、南京、西安等地军管会，在借鉴参考沈阳经验的基础上，均搭建起了较为合理妥善的军管会组织系统，这一时期也成为城市军管会完善与提高的重要阶段。

(三)军事管制制度的定型与上海军管会的优化

军事管制制度的定型与法律化。1949年1月，中央发给西北野战军的《关于新解放城市军事管制和释放狱囚问题的指示》，再次明确城市军管会的任务，重申人民解放军执行军事管制之必要：“军管制是需相当长期实行的。在今后，你们新解放的较大城市，如西安等地，则必须实行军事管制。”[5]14同年4月，《中共中央对华东局关于接管江南城市指示草案的批示》对军管会在城市经济中只接收不经营的角色定位加以明晰，进一步规范了军管会职能权限[9]330。以上指示的相继发布使城市军管制度日趋完备。新中国成立前夕，首届政协会议通过了《共同纲领》。《共同纲领》规定，对新解放的城市区域施行统一的军事控制，废除反动政权。通过委任形式，由中央人民政府或前方军事当局任命地方党政军要员组成地方军管会与人民政府。在地方人民政府正式选举之前，由军管会代行城市管理权限，以领导群众，创建城市革命秩序[20]。以此为标志，城市解放初期军管制度正式在新中国以法律形式确定下来。

上海军事管制委员会的成熟优化。上海国际化大都市的地位，使它的城市军管会较此前成立的军管会而言，规模更大，体系更全。更为突出的一点是，上海的军管会成员，还大量吸收了“自由资产阶级”。1949年5月10日，在饶漱石起草给中央的《关于接管上海准备工作的情况报告》中，上海市军管会机构安排为下辖军事、文教、财经、公共房屋接管委员会及市政府、秘书处、警备司令部、煤粮供应运输部等8个部门组织[21]。5月20日，周恩来回电华东局并提出关于上海市军管会组织机构及班子人选的三处完善意见：一、鉴于上海产业经济斗争复杂，军管会财经接管工作应对该市产业界民主人士及工人中享有较高声望之工人领袖作团结吸收；二、上海文化事业繁荣，文教接管工作要壮大文化统一战线，“亦必须吸收一部分党外文化工作者参加”[22]，决定陈毅为沪市文教接管委员会主任，范长江、唐守愚、白韬、夏衍、钱俊瑞五位进步文化工作者为副主任；三、改军事接管委员会为军政接管委员会，并对标旧政权政府各部门加以完善接管组织。尔后鉴于平、津等市的接管经验，中央考虑还是应将军事、政务两项接管系统分开，避免军政混乱状态，军事主责接管国民党的军事仓库、军事工业系统、飞机场等，政务主责接收旧政权机构。根据中央指示，上海市军管会再作调整，于接管前夕形成包括财政、文教、军事、政务四个接管委员会为主的11个部门组织体系[23]。

5月27日，以陈毅、粟裕为正、副主任的上海军管会在原大上海市所辖区宣布实施军事管制，统领城市接管与秩序管制事宜。接收期内，上海市军管会进一步优化组织系统，增设个别部门以补充助力城市运转体系的快速恢复。为强化各分区的统一接管领导，上海市军管会成立了由赵毓华统一管理的近郊接管委员会，下设民运、政务、财经、组织，秘书5处和10个郊区接管委员会[24]。考虑上海有原中统和保密局特工潜伏卧底，还有万余名被打散的国民党军队残余分子，为确保全市人民安全，市军管会又决定成立两个非常设机构：一为上海市治安委员会，下设警备、肃反、保卫、治安、司法5个部门[25]；二为由公安总局、民政接管处、警备司令部联合领导的军警民联合办事处[26]。部分既定机构也进行了深化调整：秘书长系统增设办公厅，人事处；公安局辖刑警、供给、秘书、消防、行政、人事六处及各分局、警校、卫队等；警备一至五区及吴淞要塞区归淞沪警备司令部辖；军事接管委员会下军事部改陆军部，形成上海市新的军管会组织系统。直至1953年，上海市军管会才逐步结束所有工作，退出历史舞台。回顾接管上海的整个历程，难度非同一般，甚至远超其他所有接管了的城市。党内高层高度重视上海市军管会的接管工作，在每一阶段均对沪市接管机构进行过针对性深化调整，力求完备。而上海市军管会规范有序的行政管理体制也给此后解放城市军管会以较大启迪，故这一时期在某种程度上反映着解放战争时期城市军管会的优化成熟。

(四)城市军事管制的取消与各地军管会的消逝

城市军事管制的取消。需要指出的是，无论党中央或是中央人民政府，从未出台专门决定，明确宣布军管制度在新中国的结束。但作为国家政权转移时期制定的特殊制度形式，军事管制制度本身就是一个临时性的政策安排。根据《共同纲领》之规定，军管时间长短要严格依照各地情况而定，而且一有可能就须让位给文职政府。正如刘少奇所说：“在反革命已经肃清，土地改革已经完结，人民大多数已有组织，各级人民代表会议和人民政府已能完全履行自己的职权，那时，军事管制就自然地成为不必要了，它的一切权力也就自然而然地为各级人民政府所代替了。”[27]

各地军管会在任务结束后的自然消逝。早在新中国成立前夕，一些早期解放的规模较小的城市就已在解放后数月结束军管。而后期解放的城市，得益于中国共产党对城市接管工作的日渐熟稔，军管时间并不长。总体而言，一般城市经过几个月不等的短暂过渡后，城市政治体系就可重新建立运转，人民政府就可开始有效行使地方国家权力。因此，在1950年间大部分城市的军管会已变成了一个协调和监督的机构，而到“1951年，它的职能基本上减少到治安和卫戍事务方面”[28]。至1952年，各界人民代表会议已在各级行政区悉数召开，新中国政权体系基本建立，军事管制委员会遂完成使命，退出历史舞台，成为历史记忆。

三、新中国成立前后城市军管会的特殊性

城市军管会以军队为权力保障，是城市军管时期军政合一的领导机关，工作执行中具有格外高效的特点。军管会又是特定历史条件下产生的过渡性权力机关，其组织结构形式与政策推行方面具有强大的机动灵活性。军管会同时是在混乱秩序中党领导城市各方力量的存在，具有城市最高领导机构的地位并拥有高度集中统一的权力。

(一)军管会是城市解放初期的军政领导机关，政策执行高效

解放战争的发展态势决定了中国共产党早期对解放区的管理是军事与分权性质的。由于尚未制定统一明确的政策细则通行全国，加之中央人民政府尚在筹建之中，只具备初步的统筹与计划能力，对解放城市初期的管理，党采取的是军事管理而不是文职管理的方法。通过对优秀军事将领的任命，党将大批军队干部充实进了治国理政的人才队伍，军队被用来在全国建立秩序和新的管理机构。这就使得城市军管会拥有较之一般行政管理机构不同的强烈军事色彩和强大军事功能。与此同时，军管会对行政亦有指挥之权。它可“发布戒严令，并依据中共中央及人民解放军之政纲，发布临时法令”[29]。军管时期地方政府的权力由军管会全面接管，政府成为军管会的下属机关，军管会成为城市公共生活的实际管理者。

城市军政领导机关的定位意味着这一组织拥有军政合一的政治权力。它将当时的军事、行政乃至司法等项目统一起来，实现了国家军事职能与管理职能高度一体化的机构设置，担负起城市军事管制与行政管理的双重职能。其结构设置精干，组织内许多干部来源于人民解放军，我们同时也在城市市委、市政府中担任主要领导。人民解放军战斗队、工作队的光荣传统在城市接管中得到良好体现。具体任务执行中，军管会厉行严格的纪律与请示报告制度，规范接管人员接收职权的行使，避免出现胜利后的“劫收”与营私舞弊，使各项政令上通下达，迅速及时。同时，强制性也是军管会政策执行的显著特征。比起常态的政府管理，军管时期的强制力主要不是源于公安警察的力量，而是源于军队的力量，这使军管会比一般的行政管理机关更具权威性与强制力，能快速推进政策执行，应对突发状况。

(二)军管会是一种过渡性质的城市权力机关，组织灵活机动

打破旧的统治机器代之以无产阶级民主是中国共产党掌握城市政权的首要条件。在旧政权系统被摧毁，新政权系统尚无法正常组建的情况下，城市军管会作为一个临时机构，在其中起着过渡政权机关的重要作用。军管会一方面承担着城市暴力机关的镇压者与保护者角色，对敌人以公开的无情军事专政，保障国家和人民的生命财产；另一方面则扮演着城市过渡政权机构的建设者与组织者角色，通过有策略地动员引导城市各界有识之士，为发扬人民民主创造条件。正如刘少奇所讲：“人民解放军的军事管制就是最初的人民民主专政。”[30]它将工作的目标指向城市民主政权的建立与巩固，待组织召开起各界人民代表会议，并在此基础上逐步建构起系统的人民政府、法院、警察局等城市国家机关后，军管会便会解除其对下属各部门的领导关系，自然消逝。

军管会过渡性城市领导机关的性质决定了它在遵循集中统一的原则下，必须因地制宜、因时而变，这使其拥有强大的灵活机动性。一是不同城市可根据城市的接收要素确定军管会的具体组织形式。经济较发达地区军管会的机构设置较为齐全，机构间职责划分也更为清晰；经济欠发达地区的军管会部门数量、规模相对较小，与较大城市的同类机构相比，所承担的职能更为宽泛。同时，随着地区干部条件与环境变化的新诉求，军管会也可随时作出调整。如在彝民较多的西昌，军管会增设有民族事务处，并在负责人任命上以彝族本地同胞为主(1)参见政协西昌市委员会文史资料委员会编，《西昌文史》第8辑，1990年版，第102页。。二是作为过渡性的政权组织结构，军管会灵活性和试验性的特点为中国共产党探索、总结管理城市的政策方法提供便利。城市解放后，政策之试验、废除、改变、补充均以军管会名义进行[31]。三是机构撤销更为灵活，就军管会下设接管部门而言，单项领域接管工作完成后即可由军管会宣布撤销，而军管会本身在发动与组织革命群众团体，帮助城市建立起系统的人民民主政权机关后，即将一切行政权力移交民主政府，逐渐消逝。

(三)军管会是城市军管时期的最高领导机关，权力高度集中统一

国家的本质决定了必须要把冲突保持在“秩序”的范围内才能稳定政治统治，城市军管时期，以规范控制社会秩序为基本工作目标，强调统一领导、统一组织、统一步调的接管工作部署。因此，军管会始终保持与各接管委员会以及其他职能部门的上下级领导关系。其中警备司令部接受上级军区与军管会的双重领导；市政府在军管时期也仅作为军管会的下设机构。各接管委员会的机构设置、调整与撤销均以军管会名义严格执行。即军管会对外为城市军管时期的最高权力机关，总揽城市军事、党政、经济、文教、民生等所有事务，对内即为党的委员会，是代表分局领导该市党、政、军、民、财政、保卫各部门的党的领导机关[32]。

实质上，坚持军管会对城市各方力量的统一指挥正是坚持党对城市的集中领导。尽管各地军管会的组织结构高度灵活，但军管会的权力高度集中于每个组织中身兼多职的高层领导手中。军管会内所有委员的任命安排必须报经中央批准备案。通过高度重合的城市领导机构人事安排，中国共产党在尚未完成城市党组织覆盖的地区掌控对城市的绝对控制权。例如叶剑英，他是广州市军管会主任，同时也是党的华南局第一书记、广东省省长、广州市市委第一书记、广州市市长，同时他还是许多临时委员会的成员。南京刘伯承、粟裕，南宁莫文骅，福州韦国清均兼市军管会主任、市长、市委书记三职于一身。即使军管会主任没有再兼其他职务，但城市各组织班子一把手也会是军管会委员，因此真正实现了权力的高度集中统一，市委、市政府与市军管会步调一致、配合紧密，真正高效地做到在短时间内集中城市人力、物力、财力，完成城市的接收管理与政权重构。

四、新中国成立前后城市军管会的历史作用

史学家莫里斯·迈斯纳曾谈到，在近代中国的社会条件下，实现现代政治统一的目标是一个十分艰巨的任务。但这一任务却在1949至1952年间极为有效和神速地完成，这在很大程度归因于这样一个事实：“中国的新统治者拥有一个强大而有效的组织工具，共和国主要是采取军事管理而不是文职管理的方法。”[33]军管会的接管活动，是中国共产党破旧立新过程中一个极为重要的环节。它的出现不仅为城市的迅速接管提供了坚强组织保证，也为城市正式管理系统的建立提供了有效缓冲。同时，军管会在纷繁复杂的社会形势下探索出的城市工作方法，也为中国共产党全面治国理政积累了宝贵经验。

(一)为城市的顺利接管提供了坚强组织保证

学者傅高义在谈及广东接管时曾说：“虽然共产党自身还不稳定，但毫无疑问，共产党军队的力量和他们行动的果敢、迅速，却使接管容易了许多。”[34]45城市接管是一个庞大复杂的系统工程，具有涉及面广、牵涉人员多、政治影响大的特点。能否顺利接管好城市，是关乎党能否在城市中立足，能否巩固和发展革命果实的重大战略问题。新旧政权的更替不可能风平浪静，一个结构设置科学合理、运转灵活有效的接管组织是党目标任务得以完成的关键保证。面对重构城市政权和重建城市秩序的艰巨任务，以优秀军事将领为代表的城市军管会，成为统筹各部，协调各方的坚强领导机关。在干部奇缺，物质基础薄弱的情况下，军管会担负起镇压反革命和接管城市、赈济救灾和恢复秩序、动员群众与支援前线等系列工作。也正是以军管会为城市管理的起点，中国共产党在稳定的社会环境下，逐渐建构起了足以控制和变革社会的庞大政治体系，顺利将城市的政治、经济、社会从濒临崩溃的恶劣境况迅速恢复到战前稳定时期的水平，并为此后全面社会改造奠定了基础。

(二)为城市正式管理系统的建立提供了有效缓冲

城市解放后，旧的统治机器被打烂，新的政权系统却无法在短期内建立起来。新解放城市，反革命势力盘根错节，群众对党的了解还不充分，实现城市领导机构民主选举的条件尚不具备。且中国广袤的地域特点和城市解放时间不一，社会状况迥异的现实，也在很大程度上制约着党在解放区采取统一政策与常态化管理。通过城市军管会一段时间的过渡，党在实践中逐步掌握城市状况，学习和总结城市工作经验并培育起新的城市管理体制。由于暂时的过渡意义，该时期的城市政府是军管会的下属机构，主要负责政务工作的接管，并不具备近代国家管理理念中的法律地位与管理权限。但事实上，“除了发布震慑那些可能的暴力反抗者的命令、征用外国财产，或围捕反革命外，军管会把实际的操作留给了政府”[34]42。随着原属军管会的接收单位相继改组为市政府的工作机构，政府各职能部门也陆续得到健全，初步具备人民民主专政下城市管理的体制雏形。当各界人民代表会议选举了人民政府班子以后，地方政府就正式脱离了军管会，成为地区正式管理机关。可以说，这一时期的军管会不仅为党在短时期内培养起懂城市管理的干部提供了“炼金厂”，也为后来城市管理体制的建设完善打下了“基础石”。

(三)为党在城市开展工作积累了丰富经验

早在研究石家庄接管时，刘少奇就曾强调，在城市工作“和我们在农村习惯搞的一套，完全是另一个问题”[35]。客观上讲，在济南军管会建立以前，全党上下对大城市的管理工作怎么开展都很陌生。军管会的城市接管过程因此成为党开始学习现代国家城市管理的最初实践。通过这一时期的城市接收与管理工作，党进一步明晰了处理城市工作的基本原则：在城市工作的依靠力量上，经过了把城市贫民甚至民族资产阶级当作依靠对象的错误纠正过后，工人阶级成为中国共产党城市接管与改造的坚定依靠力量；在城市工作重心的确定上，千头万绪的城市工作必须以恢复和发展城市生产力为中心；在对待城市私营工商业问题上，经过数次反复与政策调整，“公私兼顾，劳资两利”的方针成为助力城市生产恢复和平衡劳资关系的重要遵循。同时，通过军管会，党也摸索出了部分有效的城市治理技巧：以集中统一的工作方法克服忙乱无绪的工作状态；以科学规范的办公制度确保管理组织的高效运行；以先易后难、先急后缓的问题处理原则安排城市治理次序等。乃至在工作细节上，军管会也提出了领导干部应主要考虑政策问题，防止事务主义；应了解城市人民及职员守时的特点，遵守开会、办事、办公的时间；应学会整体管理思维，善用文字指示处理问题等重要经验，为党在新中国成立初期高效开展城市治理提供了宝贵经验。