国有企业土地经营管理及开发模式研究

2023-04-05胡玲广西日报传媒集团有限公司

环球市场 2023年9期

胡玲广西日报传媒集团有限公司

国有企业因多年的发展以及历史原因，在几十年的发展过程中积累了大量土地。改革开放以来，随着城市化的不断推进，这些土地的价值日益凸显，企业储备的土地成了企业发展以及经营转型的重要战略资源，但因为种种原因，企业的土地开发利用不充分，未能发挥应有的价值。当前如何促进土地资源的优化配置和节约集约利用、加快工业化和城镇化进程成为企业和政府都较为关注的一个话题。2020 年，中共中央、国务院发布了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》文件提出，“扩大国有土地有偿使用范围……充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地，研究完善促进盘活存量建设用地的税费制度，以多种方式推进国有企业存量用地盘活利用。”当前，盘活国有企业存量土地，促进土地的开发利用已成为政府和企业都十分重视的工作。以上两个意见的出台及文件相关措施的细化，为众多国企盘活利用闲置土地带来了新的发展机遇。本文就当前国有企业土地经营管理的现状及存在的问题、国有企业存量土地开发模式分析、国有企业土地开发经营中应注意的问题这三方面进行分析讨论。

一、国有企业土地经营管理的现状及存在的问题

土地作为企业赖以生存发展的重要生产资料，在国有企业日常经营中往往没有产生应有的经济价值。主要表现在：

（一）国有企业的土地分布零、散

因历史或政策原因部分土地产权界定不清，或荒置太久长期被外部如周边农民侵占，农民长年在土地上生产播种甚至盖房，多年后企业再对土地主张权利，须做好村民的解释、补偿工作，且须通过法律途径再次确权，时间较久，在确权完成前，土地均无法利用，影响了土地开发利用的效率[1]。

（二）国有企业历史储备的土地大多为划拨用地

划拨用地开发利用手续复杂，约束条件多，土地可开发利用的项目受限较多，开发利用困难重重，基于以上原因，不少土地长期闲置，未能产生经济价值。

（三）国有企业的土地没有统一管理部门

国有企业在发展过程中，通过兼并其他企事业单位，获得了稀缺的土地资源，但因历史原因，企业内部存在土地多头管理的情况，没有一个统一的土地归口管理部门，管理主体不清晰，不仅容易导致权责不清，更不利于企业从宏观层面对土地的整体规划、开发和利用。另一方面，由于没有专门的土地归口管理部门，当土地面临政府征收补偿时，企业较为被动，无法从企业整体利益最优化为企业争取利益。

（四）土地开发利用的过程繁琐

土地开发利用涉及繁冗复杂的法律、政策等，国有企业（房地产开发企业除外）往往缺乏熟悉土地相关政策法规的专业人才，严重制约了土地的利用开发的效率和效果。

（五）国有企业的土地时常面临被政府征收的风险

国有企业大部分存量土地一般为划拨土地，少部分为出让用地，随着城市的更新，这些土地时常因市政建设项目如修建道路、桥梁、绿地、广场、学校等公益项目，面临被部分或整体征收的风险。

二、国有企业存量土地开发模式分析

随着城市化进程的不断推进，原先偏远的土地因城市的扩张和新的市政规划的出现，土地的商业价值也越发凸显。此外，由于城市产业结构调整、城市经济结构调整、国有企业生产力布局调整等，或部分国有企业的基层单位自身没有能力使用土地，也可能会出现大量被搁置的建筑及土地，导致相关土地存在使用效率较低等问题。国有企业囤积的大量土地如不加以科学地开发利用，对企业和社会而言都会造成极大的资源浪费[2]。因此，充分利用当前国家的政策和政府的规划，结合自身的优势和业务发展需要，因势利导地通过各种方式积极盘活国有企业的闲置土地，发掘企业土地开发的潜在价值，提高存土地资源配置效率，是国有企业开展资产运营、提高资产运营效率的重要方式之一。当前国有企业土地开发主要存在以下几种模式：

（一）国有土地划拨转出让

因历史的原因国有企业的存量土地大多为划拨用地，取得土地的成本很低，但也是因划拨土地的性质决定了土地使用权在行权时存在多方面的限制。为最大化地发挥土地的价值，企业可依据自身业务发展和资产经营的需要，将划拨土地使用权变性为出让土地使用权。土地的变性将为后续利用存量土地进行一系列项目开发扫清法律、政策障碍。具体做法根据划拨土地价格与土地现行市场价之间的价差，补交土地出让金，通过合法方式为划拨土地使用权补办土地出让手续，最终取得出让土地使用权[3]。土地性质变更后，土地权利人享有完全的出让土地使用权，可依据自身业务的发展需要，依法对土地进行商业项目开发，也可在土地二级交易市场对土地使用权进行抵押、转让、出租等。经过变性后的土地，企业可自行进行商业开发，修建商场等商业配套。实现了将闲置土地变为可持续产生现金流的优质商业物业的华丽转身。或者将土地进行商品房开发或者建设职工保障性住房。既盘活了闲置的土地资产，又提高了职工的福利水平和员工的归属感，实现了土地的资产增值，实现经济效益和社会效益双丰收。

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（二）土地出租

在国家法律法规政策允许的范围内，企业将暂时没有开发利用长期闲置的土地一定期间的土地使用权有偿出租给其他企业，来获得一定出租收入的一种土地开发形式。土地的出租不仅可短时间、低成本地盘活沉睡的闲置土地资源，有利于国家集约用地的要求，同时还可以降低土地的管理成本。租金收入也为企业扩大再生产提供了资金。

（三）联合优质企业共同开发经营

国有企业用出让土地出资入股，联合与自己具有优势互补的其他优质企业成立合资公司，进行多元化经营。土地作价入股，即以土地使用权经过资产评估后作为资本入股投入新设的公司。入股前，国有企业应委托具有土地评估资质的评估公司进行评估。通过双方优势资源的结合，一方面国企为合资方带去了他们最为稀缺的土地资源，自身的闲置土地资源也被激活；另一方面合作方带来了国企欠缺的技术、资金、先进的管理经验和项目开发经验等，通过这样的强强结合，扬长避短，这种模式是国企探索多元化发展、多业态经营的一种路径。

（四）国有企业的土地置换

土地开发利用很重要的一个环节就是对企业存量土地进行优化。在我们国家，因为历史原因，国有企事业单位往往占有着一个城市较为中心的地段的优质土地。一方面随着城市的发展这些企业的经营业态可能已经不符合城市规划的要求，如有一定污染的工厂等，须外迁。另一方面，这些企业对区位要求并没有那么高，而企业的经营发展又亟须大量资金。在这种情况下，企业可与政府进行“土地置换”。即将对土地地理位置要求不那么高的工业企业外迁入郊区的工业园建设新的厂房、办公场所等，腾出中心城区的土地由政府收储开发商业等第三产业，即“退二进三”[4]。通过这种方式，企业获得土地级差收益，既解决了企业扩大再生产的资金问题，又解决了城市中心发展亟须增加建设用地的供应的问题。本质就是通过企业对土地的整体调整将土地资源优化的一种经营方式。

三、国有企业土地开发经营中应注意的问题

（一）充分调查自身土地资源

国有企业想要加强自身土地资源的开发利用，就必须对自身充分了解，明确现有土地资源，了解不同土地对应的用途，哪些土地适宜于近期开发利用，哪些土地适宜于中期或远期的开发利用。所以需要对土地资源做好基础调查工作，采取分类同级、建档存档等方式，通过集团公司和基础用地单位共同调查申报的形式，自查各类土地资源，并将自查的结果上报到集团公司，由集团公司按照基础的报告情况予以统计，对重点地块安排专人复查，并且将调查结果作为后续对土地开发经营的重要参考依据。

（二）加强统筹管理，实现有序开发经营

土地资源的开发经营需要做到因地制宜，要按照土地资源的实际情况，结合当地的相关政策法律，对其实现合理经营，以达到国有资产保值与增值的目的，最大限度的盘活土地资源，为国有企业创造经济效益。

1.土地开发利用必须符合国家法律、法规、政策等的规定

土地开发利用须符合国土空间规划和用途管制要求。不能擅自改变土地原有的用途，不能突破土地的原有规划和容积率等的规定。如果确实需要变更土地用途时，必须按政策法规的相关规定层层审批。依法依规向城市的自然资源管理部门申请变更。

区位地理位置优越的土地作为稀缺的资源，它的开发利用往往关联了巨大的经济利益。要保证国有资产的保值增值，国有企业在土地的出租、抵押、转让过程中就务必要遵循公开、公平、公正的程序。在客观条件允许的地方，国有企业建设用地使用权的转让、出租、抵押等要在土地二级市场交易平台进行交易。要防止土地处置过程中的权利寻租行为。

3.合理选择开发经营合作企业，明确合作双方的权利边界

对于国有企业的土地资源，坚持统筹管理，从整体利益角度出发，打破现有的谁占有、谁管理和谁使用的界限。统一制定开发利用细则，科学合理选择合作企业共同对土地开发利用。

在合作开发经营过程中，要通过协议等多种方式明确合作双方的责任和权利边界。比如选择土地出租开发模式，须明确合作建设期间地上附着物等的产权归属问题。为了让有限的土地资源得到有效利用，拟开发的项目不仅要具有先天的起步优势，还需要具备后天的发展后劲。拟合作开发企业需要确保专业能力精、专业知识强、具有开发经营能力。为了确保开发经营项目的顺利开展，国有企业需要根据具体的合作模式，给予参与项目合作开发的企业大力支持，消除内部阻力因素。

4.要择优选择开发项目、合作模式

国有企业可以向全社会公布地块的位置、地貌现状、面积等信息资料，征求开发方案，综合发展方向、资源配置、整体社会效益和近远期经济效益等多个方面因素考虑，从中选择较为合理的开发方案和适合自身情况的合作模式，完善后提交集团进行审定。在确定开发方案和合作模式后，应当给予方案的提供者一定的优先开发权[5]。合作模式的选择应充分考虑合作双方的利益诉求、资源禀赋、管理水平等。

由于土地资源的开发利用可能会涉及土地管理与土地使用的基层单位等多个层面的小团体利益，所以在保证各方面基本利益的基础上，相关部门要能够从大局角度出发，从整体利益角度出发，尽量消除内部存在的阻碍因素，为土地项目开发利用的顺利开展提供保障。

5.不得随意改变土地的用途

在确保不改变土地资源用途的基础上，国有企业根据规划部门确定的用途，可采取技术改造等方式，借助原有的建筑开展项目。或者按规划部门确定的用途，经过批准后，采取拆除重建的方式对其进行开发改造。

6.国有企业需要加强和政府等相关部门的联系

国有企业必须积极加强和国土资源、规划、发展改革、经济信息化、城乡建设、环保以及人防等多个部门之间的联系沟通，实现与各部门之间的信息共享，研究探索对现有土地资源的开发利用。如在政策允许的情况下，可将土地上的仓库、工业厂房等应用养老、流通、服务、文化创意及旅游等多个行业，实现土地资源的跨行业利用，提升土地资源的开发利用效率。

（三）土地面临政府征收时，要通过多种方式力争企业利益最大化

国有企业既要履行国企责任，支持城市建设发展，也要明确企业作为市场经营的主体，要兼顾企业自身的发展和利益。国有企业在面临土地被政府征收的情况下，可通过以下几方面的工作，力争企业利益最大化：一是面对必须征收的土地，向政府争取按最高补偿标准获得补偿。二是面对土地征收时，尽量坚持“去芜存菁”的原则。将那些开发价值不高或者开发成本很大，或者零散的土地交由政府征收，针对优质地块力争保留自用。三是面对土地征收时，尽量争取“以地换地”。尽量争取在同等位置安排同等大小的地块给企业作为发展用地。做好上述工作考验企业与政府的博弈、谈判能力。