进一步发挥城投公司投融资功能的几点思考分析

李燕 武汉车都集团有限公司

城投公司作为一家地方政府为城市基础设施建设和城市综合运营提供资金支持的综合性企业，是解决区域发展不平衡区域经济发展与人民群众生活需求的关键环节，也是国家进行宏观调控的重要力量。总体来看，城投公司业务模式较为单一，政府主导的投融资模式逐步显现出运营成本高、管理效率低、收益不稳定等诸多问题。在“融资难、融资贵”的市场环境下城投公司发展面临严峻挑战。如何发挥好自身投资功能和企业融资功能、加快投融资改革推进步伐、推动城投公司高质量发展？这些问题成为当前最主要的热点话题，亟待解决和完善。

一、存在的主要问题

由于城投公司所涉行业与项目特点较为明显以及自身管理方式存在问题与不足，所以面对目前城投公司面临的形势及问题时，迫切需要以改革创新方式不断提高公司运营能力和资金使用效率。然而在实际操作中发现，由于公司体制机制原因及投融资模式和传统理念问题所导致的问题，导致部分城投公司不能真正意识到自身定位要求所带来的巨大价值优势和广阔发展空间，造成部分城投公司缺乏风险防范意识，造成相关投资项目存在严重经营风险而无法及时实现预期收益等。比如很多城投公司承担着巨额的存量，政府债务负担重，还本付息压力巨大，大多数城投公司涉及隐债主体，对承担隐性债务的主体融资进行严格限制，对于城投公司的融资渠道急剧萎缩，政府债务的滚动延续出现较大困难，加之很多城投公司的资产负债率很高，已经突破金融机构红线要求，所以融资能力实际是受限。但是同时，各级财政财力不足的问题又日益突显，需要城投公司解决城市基础设施投资建设的融资需求问题。

（一）城投公司投融资模式传统

近年来，随着财政体制改革以及地方政府对国有企业产权管理的进一步深化，国家与地方政府普遍采取以财政资金投入为主、市场化方式运作为辅的投融资模式。另外，由于部分城投公司经营管理粗放、制度执行不到位，导致项目存在严重经营风险，并未能及时获得相关补贴资金等，因而造成上述各类业务收入以及资金使用效率低下现象[2]。

（二）投融资风险控制体系不完善

虽然城投公司设立之初被赋予了一定的经营职能，但是随着业务的不断发展及经营理念的转变，该职能在不同时期也会发生变化。如：由于在体制机制上存在的弊端，导致部分城投公司忽略了企业所面临的风险控制问题，导致相关投资项目在投资建设阶段出现了严重风险，并最终导致项目无法正常运转。一方面，针对已形成事实的项目存在缺乏充分把握与评估机制导致其投资风险难以把控。由于在传统投融资理念下对于项目运营质量、运营效率不能有效把控，导致部分城投公司资产或净资产存在大量虚假夸大投资规模与回报程度或投资金额不足、项目进展缓慢等现象。另一方面，由于部分城投公司投融资决策机制较为落后，导致投资建设过程中出现了诸多的风险问题和不可控因素。特别是个别项目自身的现金流较为紧张时，就会造成部分投资项目未能如期完工或者难以盈利甚至亏损情况发生[3]。

二、进一步发挥城投公司投融资功能的意义

（一）有效缓解财政压力，保障地方经济发展

地方政府平台的资金主要来源于各地方政府债务，城投作为政府平台为民理财的一种重要形式，通过投融资可以有效缓解地方财政压力，提高财政资金使用效率和效益，确保经济社会持续健康运行。2020 年11 月全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国预算法》修订草案中提高地方政府债务限额规定为到2025 年底；全面建立规范透明的地方政府举债融资机制；全面压减专项债券规模；规范发行企业债券或地方政府债券，城投公司将承担更多的工作职责与社会责任，更好地发挥其投融资功能与作用。城投公司有独立的资产、运营和财务数据，且可对外公开披露[4]。城投公司在融资过程中可以充分发挥自身优势。投融资方面对地方经济发展具有重要作用，城投公司通过对地方政府的投资，形成固定资产、可供土地、基础设施施工以及提供公共配套服务等多个业务。通过自身的资产运营和服务，为地方经济服务。通过城投模式为政府提供多个方面的资金支持或投资融资等多种形式实现对地方经济发展的支持，其中直接融资为主是城投公司支持地方经济发展的一种重要方式。同时城投公司还可以通过发行企业债、公司债券等方式来满足地方政府融资需求及企业发展资金需求。城投公司具备融资功能后不仅可以缓解地方财政压力甚至为经济发展提供资金支持、资本支持等方式；还可以通过融资难问题和解决地方经济风险[5]。

（二）在基础设施建设中起到保障作用

从目前各地情况来看，城投公司承担的主要是城市基础设施建设、政府公共服务、民生项目建设及产业发展等领域的投融资业务。其中城投公司作为地方主要平台投资主体和融资渠道，在地方财政资金的支持下承担了保障建设任务，同时承担了部分公益性工作职责，作为政府平台主要集中于市政基础设施、交通、教育等公共服务和产业投资项目。随着国家对基础设施建设投入的加大，基础设施项目建设规模不断扩大，对土地资源的需求也越来越大。城投公司作为政府融资平台的融资功能也在不断增强，通过其下属子公司或平台承接的基础设施项目在融资方面有着天然的优势。在基础设施建设过程中涉及土地出让、土地、债务、融资平台公司下属的部分子公司或企业都需要获取政府融资政策支持以及财政收入来源；如果能够顺利取得融资，便可以将部分资金用于项目建设或在项目前期开展工作；部分项目还可以用来发展其他产业或以补充相关运营资金需求。发挥现有的政策优势和地方平台资源优势开展基础设施投资建设工作。为稳增长、调结构、补短板提供有力的基础设施支撑；为城市发展提供坚实基础条件下保障；为推动国家战略实施提供坚实支撑，以城市为主体形成新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化相互促进、协调发展的现代化新格局。

（三）促进创新驱动发展，为新型城镇化战略实施提供支撑

创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。推动国家新型城镇化战略深入实施，离不开改革创新。各平台充分发挥各自基础设施建设与运营主体地位，形成强大投融资合力，积极向科技创新、管理方式方法、体制机制等方面转型升级。城投公司在城市基础设施建设上有着独特的经验和优势，承担着完善城市公共服务、提升城乡一体化水平的重要责任；在智慧化方面提供解决方案；在投融资模式创新方面具有明显优势。城投公司积极履行企业社会责任，先后组织开展了多项重大项目实施；建成完成了一批示范工程。同时，国家加大对创新型企业培育力度，鼓励和支持平台向高新技术领域转型发展。在新型城镇化背景下，各平台充分发挥自身特有优势并与地方创新机制相结合的特点能够更好地推动区域间资源要素的合理流动和优化配置。在投融资体制方面，城投公司充分发挥平台主体作用，积极探索，不断完善体制机制以推动国有企业改革。

三、进一步发挥城投公司投融资功能的具体措施

（一）构建市场化运营机制

健全市场化的投资决策机制，建立科学的投资决策机制，将政府的引导与市场化运作相结合，最大限度降低政府投资中的不合理成分，为城市基础设施的健康有序发展提供必要的基础条件。建立健全市场化运营机制，在完善内部管理制度的同时，要建立健全与之相适应的薪酬分配体系，根据当地经济发展水平和绩效水平合理制定薪酬标准，以实现公平合理的薪酬分配体系。建立健全与企业规模、发展阶段、资金实力、市场竞争力相适应的薪酬体系，要进一步加大对“真金白银”的激励力度，真正使“真金白银”成为企业持续发展的源动力和持久动力。建立健全市场化运作机制，在确保政企分开的前提下，允许城投公司进行市场化的项目投资和资产运营，以充分发挥市场配置资源的决定性作用，更好地发挥国有企业的主力军作用和国有经济的战略性支柱作用。

（二）加强监管

加强对国资国企监管，进一步完善国有资本授权经营体制，按照“一企一策”原则，依法依规加快推进国有资本授权经营体制改革，创新国有资产管理体制，全面提升国有资本运营效率，积极探索混合所有制改革，促进国有资本优化布局和规范运作。加强对国有资本投资运营公司管理，确保国有资本保值增值。加强对城投公司融资行为的监管，进一步规范融资行为，依法合规举债，防范经营风险。同时要严格落实各级各类监督检查制度，着力解决监管不到位问题。强化内部审计监督作用，健全完善内部审计工作机制，全面开展资产运营管理情况检查，加强对资金运作情况、资产运营管理情况、项目资金使用情况等的监督检查。中办、国办《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》提出，到2025 年，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展，县城短板弱项进一步补齐补强；建立多元可持续的投融资机制。财政投资和政府专项债券、县城新型城镇化建设专项企业债券、PPP 模式、不动产投资信托基金试点项目，进一步推动国家监管。

（三）深化投融资体制改革

深化投融资体制改革，扩大融资渠道，积极创新投融资模式，完善基础设施投融资体系，充分调动各方面积极性，形成投资主体多元化与投融资渠道多元化相结合的新格局。进一步完善政策措施，在国家层面形成支持城投公司参与重大基础设施建设的政策体系，完善城投公司参与重大基础设施项目管理机制，提高财政资金使用效率，增强政府支持能力。在政策方面，对于政府投资的基建项目，在法律、法规、政策等方面作出明确规定；对于地方政府在基建方面的投融资行为和建设责任，做出进一步规定。在试点的基础上全面铺开。我们认为，在完善相关配套政策的同时，城投公司要不断强化主体责任意识，在政府投融资建设工作中要发挥主体责任作用；在发挥城投公司资金需求端作用的同时，还要进一步发挥企业资金需求端的作用。只有二者相互配合、相互促进、共同发展，才能使各项工作更上一层楼，使城投公司更加适应新时代经济社会发展的需要，为促进经济社会持续健康转型贡献力量，以扎实有效的成效回报地方经济社会的蓬勃发展。

（四）创新投融资方式

创新投融资方式，多渠道筹措融资资金。积极探索运用政府和社会资本合作（PPP）等模式，探索多渠道投融资模式。优化投融资结构，加强市场化融资机制改革，增强债务资金供给能力，实现有效融资与可持续融资并重；探索建立资产收益支持债券、中期票据等融资工具，探索运用短期融资券、中期票据、超短期融资券等工具，拓宽企业融资渠道；探索运用政府投入、资产收益、政府债券、资产支持证券、社会资本等多元化方式，拓宽投资渠道。完善多元化筹资模式，通过增加权益类资本投入、资产证券化等方式为项目提供资本支持；加强与各类金融机构沟通协作，通过多种方式为项目融资提供长期、稳定的资金支持。加强融资监管，强化外部监管。建立健全债券发行工作监管机制，持续做好债券发行相关工作，推动完善债券发行管理制度，强化债券发行全过程监管和事中事后监管。

（五）完善公司治理机制，加强政府主导

积极探索建立国有资本授权经营体制，明确国有资本出资人和管理机构的权利义务关系，规范国有资本授权经营管理事项，推动国有资本投资、运营公司向战略投资公司转变，加强国有资本授权经营管理事项的监督管理，不断完善党的领导与公司治理相统一的体制机制。加快建立规范的公司治理机制，优化决策流程，提升决策效率。探索建立市场化的经营机制，鼓励并引导企业积极参与经营管理，进一步提升经营效率，实现经营效益最大化。政府主导模式下，部门或国企作为实施主体，该模式适用于公益性较强，资金需求不大的城市更新项目，往往是以政府部门为实施主体。该种模式除了财政资金投资外，可以使用政府专项债券投资，由于地方政府专项债券需要实现资金自平衡的项目，城市更新项目应该有一定收益性，能够覆盖专项债本息、往往以政府或者地方国企为实施主体，通过城市更新专项债或财政资金+专项债形式进行融资。财预（2020）94 号明确：政府专项债券坚持不安排土地储备项目、不安排产业项目、不安排房地产相关项目，但可以用土地出让收入平衡项目偿还专项债券。

四、总结

伴随着经济发展和政策环境的变化，城投公司应当加强自身能力建设和财务管理；完善管控模式；积极拓展融资渠道，努力提高企业融资能力。当前国内城投公司投融资机制还有待进一步完善，缺乏稳定增长机制和还款来源，债务风险比较高。针对上述问题和挑战应当积极加以改进和完善，形成一个健康稳定的发展态势，同时地方国资监管机构应当加大对城投公司投融资行为的监管力度。