国外应急保障标准化工作的现状与启示

摘 要：应急保障是对软硬配套相结合的综合性应急资源管理，是应急管理体系运转的保证条件和基础性工作。本文总结了目前国际应急保障领域标准化工作的开展情况，并以美、日、德、英四国为研究对象，通过梳理法律法规和标准，对其管理体系、物资、通信、人员等保障方面进行研究总结，为我国应急保障工作的开展提供参考。

关键词：应急保障，应急管理体系，标准化

DOI编码：10.3969/j.issn.1002-5944.2023.18.003

0 前 言

应急保障是突发公共事件应急管理的重要组成部分，有力支撑了社会发展稳定和生活健康有序。公共安全是国家安全的重要组成部分，贯彻落实国家总体安全观，将安全理念贯穿至应急保障的各方面中。纵观全球突发公共事件频发、自然灾害多发，各国的应急管理工作都面临着更大的考验。本文分析研究国外开展应急保障相关的标准化现状，总结其应急保障事业发展的经验，为我国加快应急保障体系建设和实现应急保障能力现代化提供参考和借鉴。

1 国际应急保障的标准化实践

在国际上，应急保障相关的标准化组织机构主要包括ISO/TC 21 消防设备、ISO/TC 34/WG 25食品/紧急或危机食品安全、ISO/TC 94 个人安全-个体防护装备、ISO/ TC 121/SC 3/JWG 11紧急医疗服務设备、ISO/TC 204/WG 8 智能交通系统/应急、ISO/TC 267/WG 7 设备管理/应急管理、ISO/TC292/WG 3 安全与韧性/应急管理、ISO/TC 292/WG8 安全与韧性/供应链安全，ISO/TC 292/WG 9 安全与韧性/危机管理、ISO/TC 292/WG 10 安全与韧性/预备、ISO/TC 121/SC 3/JWG 11 应急医疗设备。工作范围涵盖了包括消防设备、个人防护装备、紧急医疗在内的应急设备，食品等应急物资，交通系统和供应链这些应急物流保障，以及系统的应急管理及预备内容[1]。

使用关键词“emergency”“security”检索，梳理出国外应急保障相关标准200余项标准。经过统计分析，发现这些相关标准主要集中在“应急信息通信”“基础通用”“应急设施设备”“应急急救医疗”等方面。其中在应急信息通信领域，欧洲通信标准（ETS）、国际电信联盟标准（ITU）制定了大量标准；在应急急救医疗领域，美国材料与试验协会标准（ASTM）和美国消防协会标准（NFPA）制定了大量标准。

1.1 美国

美国应急管理体系的核心是由国家应急管理系统（NIMS）和国家应急响应框架（NRF）共同构成，《国家应急准备指南》（NPG）则对NIMS和NRF等指导性文件体系进行说明补充。美国联邦的国土安全部（DHS）作为联邦的应急管理机构，总体负责全国的应急管理工作。《罗伯特·T·斯塔福灾难救援和紧急救助法》及其他相关法律法规共同构成了美国应急管理体系的法律基础。

国土安全部与美国标准协会共同主导建立的国土安全标准工作组制定了国土安全与应急标准体系，并收集和制定了相应标准。在国土安全应急标准体系中，将相关标准分为威胁、应急准备与响应、边境与运输以及信息分析与基础设施保护4类，这与国土安全部内部主要部门的设置和职能划分几乎完全对应。

在应急资源调配上，依照联邦应急计划（FRP）规定，在进入紧急状态下，可以依据现实需要调用专业人员和应急设备提供支持。其中，专业人员包括可进行损害评估的专家、进行医疗救护的医生护士、进行公共沟通解决突发状况的专家等，移动厨房、水净化设备等应急设备均在可调配范围内，并且可设立灾害现场办公室等临时的应急机构提供现场办公场地[2]。

在应急物流保障方面，由联邦紧急事务处理部（FEMA）负责，通过一系列法律法规明确了在应对突发自然灾害时，各级政府和联邦各部门的职责与权力，不同情况下，联邦财政支出对应的比例以及联邦政府介入重大自然灾害救助的工作流程和程序等。其中，包括综合性法律《灾害救助法》《国家洪灾保险法》《灾害救助和紧急援助法》《地震救灾法》，以及计划、政策和指导方案《国家响应计划》《国家突发事件管理体系》等。

在人员调配上采用“ 突发事件指挥体系（ICS）”，就应急指挥机构的组织、人员、分工进行了明确要求，并整合应急管理机构与平台和来自各应急管理区内的军、政、民三方的力量，逐渐形成的专业队伍与社会力量相结合的综合应急管理体系。FEMA成立了社区应急响应团队（CERT），该项目为志愿者提供基本的灾害应对技能培训，这为专业队伍专注更复杂的救援任务提供了可能[3]。

1.2 日本

日本应急组织体系是按照中央、都道府县、市町村三级展开的，分为平时和灾害发生两种工作模式。平时由各级政府负责，定期召开灾害应对会议，紧急情况下，由各级政府成立相应的灾害对策本部负责应对灾害发生情况。以《灾害基本对策法》为根本大法，先后制定了《业务持续性计划指南》《风险管理体系指南》《信息技术和信息安全管理体系规范》等，按照“立法先行”的原则，从机构设置到具体的对策实施不断健全完善法律法规体系，建立起统一领导、协调有序的巨灾应急机制。

在应急物资和设施保障方面，日本提供的应急避难所众多，包括日常生活中的学校、体育馆、公园等，都可在突发公共安全事件时发挥应急避难作用。日本的应急避难物资储备丰富且调配有章可循，物资管理井井有条，会按照保质期限和季节及时更换，并在应急避难所会提前放置好救灾物资。

在应急物流保障方面，自主编写救灾物流作业流程手册，内容包括运输物资和机械设备，预先规划避难所，提前存放好救援物资。划分应急物资的配送过程，依次由政府行政单位，到物流公司按政府要求主动配送，再到物流公司按需被动配送[4]。

在人员保障方面，日本的应急队伍由两部分构成。其中包括由警察、消防署员、陆上自卫队组成专职应急队伍和由消防团员、国民自愿参加的兼职应急队伍。

在应急信息保障方面，由事故情报管理组织“内阁情报会议”负责，已形成了多媒体、多渠道的应急管理信息通信系统。它利用全国的应急专用无线通信网，收集处理国内外的海量信息，并协调和共享政府相关部门的情报，综合分析并对外统一发布。同时，设立有配备实时现场连线的卫星转播通信设备的危机管理中心。

1.3 德国

德国由联邦民众保护与灾害救助局（BBK）负责应急管理工作。以《德意志联邦共和国基本法》为根本，包括《联邦保障法》《电信保障法》《灾难救助法》等在内一系列单行法律支撑应急保障工作[5]。

在应急物资和设备保障方面，BBK依据最新形势会及时更新应急指南，指导公民做好应对突发危险和自然灾害的物资和急救设备等日常应急储备。

在人员保障方面，德国制定了《德国联邦技术救援志愿者法》，以政府管理为主导展开本国的专业化应急救援志愿者队伍建设工作。该队伍由政府部门、技术救援协会和志愿者组织三方力量构成，并且依据灾种不同明确专业分工，发挥各自擅长的救援技能[6]。队伍分布设置按照网格化的方式设在德国的城市、乡镇，具有集合快反应迅速的特点。该队伍的培训工作按照基本、专业技术和指挥培训分级、分时间、分内容开展。

在信息保障方面，“共同报告和形势中心”和“德国紧急预防信息系统”提供信息和资源平台。紧急预防信息系统针对不同使用者采取不同的信息整合方式加以區分。各级政府和其他参与应急工作的非政府组织均可通过该信息平台获取相关信息。

在应急物流方面，由BBK负责协调，民防专业队伍负责救灾物流，同时民间组织如德国健康促进会也会参与救灾物品配送。

1.4 英国

英国以《国民紧急状态法》为基础，建立了完备的规程体系规范应急管理的各个环节。在国家层面主要由内阁国民应急事务秘书处牵头。在响应机制方面，依据突发事件的影响范围和程度不同，适时启动内阁简报室机制，确定主导和协调部门，负责相应的应急工作[7]。

在人员保障方面，英国制定了《政府与志愿及社区组织合作框架协议》规范志愿服务，并对专业人员和公众提供不同手段以增强应急知识储备，为可能的应急志愿活动提供保障。一方面通过由应急规划学院组织的定期培训来提高地方应急管理部门对应急法案的认识，另一方面通过政府网站公布应急实践的经验总结、事后评估报告和相关研究成果，以及基本的应急防灾知识。

在信息保障方面，由国家网络安全中心（NCSC）负责，必要时跨部门协调应对。通过完善政策和出台标准指南，如《最低网络安全标准》《网络评估框架指南》，英国构建了网络安全政策法规体系进行风险管理。采取专门的认证计划，加强参与突发事件应对的行业技术机构、专家顾问等应急信息保障队伍建设。

在应急物资物流方面，英国制定了《应急物资的物流业务指南》，明确了中央政府、区域部门和地方抗灾论坛各自的职责，并提出了确定应急物资需求优先次序和采购方法的检查清单。

2 启示与建议

2.1 加强顶层设计，完善保障体系建设

完善物资仓储体系。根据形势变化和季节变换，及时更换应急物资储备的品种和数量；加强对应急物资的质量把关和供应商资质审核；按照人口密集程度和距离范围，确定物资仓储的规模和级别。完善物流体系。加强应急保障的物流网络韧性，开展多方合作，整合资源优化配置，利用人工智能、区块链等技术助力应急物流智慧化。

2.2 加强实践总结，强化经验有效传播

组织开展事后复盘，会同多部门参加，总结经验教训和成熟做法，编入汇册进行传阅和学习；增加应急信息的获取渠道，扩大应急信息的公开范围；构建多层次的信息平台，加强数据共享，利用模型进行分析预警，减少发生灾害的可能。

2.3 增强知识储备，提高风险防范能力

加大国家安全日的宣传力度，增强公众应急知识储备，提高公众对公共安全的重视。公民作为自己生命安全的第一责任人，有必要掌握必需的应急知识。提醒公众及时更新居民应急物资储备。以居住地社区为单位，组织成立社区应急志愿者队伍，定期开展应急技能培训，必要时可应对小范围，影响小的突发事件。

3 结 语

我国仍处在应急保障制度不断完善，体系不断健全的高质量发展阶段，需要吸纳国外相关经验成果，融入到中国特色的应急保障工作中，尽快完善“全灾种，大应急”防灾减灾体制机制，更好地发挥应急保障的配套支撑作用，切实保障人民群众的生命财产安全。

参考文献

国际标准化组织[EB/OL].[2023-04-30].https：//www.iso.org/technical-committees.html.

FEMA：National Response Framework[EB/OL].（2019-10-28）[2023-04-30].https：//www.fema.gov/sites/default/files/2020-04/NRF_FINALApproved_2011028.pdf.

美国联邦紧急事务处理部[EB/OL]. [2023-04-30].https：//www.fema.gov.

陈宁.国外应急物流管理对我国的启示[ J ] .中国市场，2012（6）：16-17.

国务院办公厅应急管理赴德国培训团.德国应急管理纵览[J].中国行政管理，2005（9）：73-76.

唐立红，高帆.日美德政府自然灾害危机管理经验与启示[J].求索，2010（2）：57-58.

李雪峰.英国应急管理的特征与启示[ J ] .行政管理改革，2010（3）：54-59.

作者简介

程若洁，硕士研究生，工程师，主要从事城市管理相关的标准化研究工作。

（责任编辑：张佩玉）