新时代“枫桥经验”与社会矛盾多元化解机制完善探析

闫富林　王国利

［摘 要］ 新时代“枫桥经验”与社会矛盾多元化解机制有着紧密的内在联系，在治理导向上均以推动实现社会善治为目标，在方式方法上均以发挥法治保障作用为依托，在适用范围上均以基层社会治理实践为重心，在功能价值上均以矛盾纠纷源头治理为要义。西宁市在推进市域社会治理现代化试点工作中，持续推进新时代“枫桥经验”在西宁的实践样本，不断丰富社会矛盾多元化解机制的创新实践。完善社会矛盾多元化解机制要以党建引领为主线构建矛盾纠纷源头治理体系，以资源配置为主导完善多方多元纠纷化解体系，以平台建设为载体全面提升多元化解治理效能，以立法供给为支撑加强多元化解机制法治保障。

［关键词］ “枫桥经验”;西宁市;多元化解机制;完善

［基金项目］ 青海省社会科学规划智库项目“完善我省党政机关调查研究长效工作机制研究”（ZK23003）

［作者简介］ 闫富林（1989— ），山东泰安人，中共西宁市委党校报刊编辑部副主任，讲师，研究方向：法学理论、社会治理；王国利（1964— ），河南南阳人，中共西宁市委党校科研部主任兼报刊编辑部主任，正高级讲师，研究方向：社会学、文化学。

DOI：10.16743/j.cnki.cn45－1357/d.2023.04.015

新时代“枫桥经验”遵循了中国基层社会治理的内在规律，是具有中国特色的社会主义社会治理的成功典范。2023年是毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”60周年，也是习近平总书记指示坚持和发展“枫桥经验”20周年。坚持和发展新时代“枫桥经验”，必须适应社会主要矛盾的变化，找准社会矛盾纠纷的新特征，不斷化解矛盾应对风险，满足人民日益增长的美好生活需要，推动实现社会善治。当下，西宁市紧扣市域社会治理现代化试点工作，坚持以新时代“枫桥经验”为引领，围绕依法有效化解社会矛盾纠纷，正在探索构建起与城市发展实际相契合，与多民族传统习惯相融入，与解决反映群众“急难愁盼”的矛盾纠纷症结相适应的，富有地域特色的市域版社会矛盾多元化解机制。

一、新时代“枫桥经验”与社会矛盾多元化解机制的内在联系

新时代“枫桥经验”的创新发展是中国共产党领导人民群众不断对中国基层社会治理模式进行探索和创新的过程。“新时代‘枫桥经验是在党的领导下，由枫桥等地人民创造和发展起来的化解矛盾、促进和谐、引领风尚、保障发展的一整套行之有效且具有典型意义和示范作用的基层社会治理方法，其基本元素包括党建统领、人民主体、‘三治结合、共建共治共享、平安和谐等。”[1]社会矛盾纠纷多元化解处在推进基层社会治理现代化的前沿位置，在治理导向、方式方法、适用范围、功能价值上都与新时代“枫桥经验”有着紧密联系。

（一）在治理导向上，均以推动实现社会善治为目标

善治是使公共利益最大化的社会治理过程，旨在通过政府与社会建立合作关系，从而形成对社会公共事务的协同共治机制。习近平总书记在党的二十大报告中提出：“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。”[2]共建共治共享，是新时代“枫桥经验”不断创新发展的必然要求和基本格局，是在党的领导下不断实现政府有效治理与社会自我调节、公民广泛参与的良性互动过程。基层社会大众共同参与社会建设，共同推进社会治理，共同分享社会建设和社会治理成果，这必然是在稳定有序、公平公正的社会环境下进行的。而合法性与法治性是“善治”的首要准则，它强调自愿认可、遵循社会秩序与国家权威的状态，以及法治在公共管理与社会治理过程中发挥的不可替代的作用，并且注重权力行使的多元化、国家与社会在法律范围内协调合作及治理手段的多样化[3]。同样，社会矛盾多元解纷机制中多元主体、多元价值、多元标准、多元效果具有良好的实践可操作性，内在契合了共建共治共享的社会治理制度的要求，更加注重联动融合、开放共享，更好提高预测、预防、化解各种风险的能力，更好实现政治效果、社会效果与法律效果相统一的良法善治状态。

（二）在方式方法上，均以发挥法治保障作用为依托

法治是我们党治国理政的基本方式，在国家治理和社会治理中具有固根本、稳预期、利长远的能动作用。新时代法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出：“要推动更多法治力量向引导和疏导端用力，完善预防性法律制度，坚持和发展新时代‘枫桥经验，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，更加重视基层基础工作，充分发挥共建共治共享在基层的作用，推进市域社会治理现代化，促进社会和谐稳定。”[4]新时代“枫桥经验”一个突出的典型特质就是积极融入了法治元素，自治、法治、德治“三治融合”是新时代“枫桥经验”的基本要义，有了法治的保障，自治才能更加有序顺利开展，德治才能更好发挥教化作用。法治作为一种规则之治，所体现的就是坚持法律至上、权利保护、公平正义，法治本身就具备平衡利益分配、维持社会稳定的功能。在基层社会治理中要坚持运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，不断深化多层次多领域的依法治理实践。社会矛盾多元化解机制的构建与完善同样需要以法治保障为重要依托，全社会形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，实现社会矛盾纠纷源头化解法治化，确保将问题解决在基层，将矛盾化解在源头。

（三）在适用范围上，均以基层社会治理实践为重心

“枫桥经验”从起源形成到发展创新，从农村走向城市，都没有离开过基层，始终都是围绕多元主体参与基层社会事务管理和社会治理活动而展开。基层是一个社会最基础的组织构造层，当下我国的基层在农村主要是乡镇和村落，在城市主要是街道和社区。基层直接面向人民群众，最能体现党和政府同人民群众的血肉联系，最能直接回应人民群众的“急难愁盼”。习近平总书记在党的二十大报告中提出：“在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制，加强和改进人民信访工作，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。”[2]新时代“枫桥经验”作为基层社会治理经验和方法的典范，能够将不稳定因素最大限度地化解，将消极因素转化为积极因素，在基层把问题解决，把矛盾纠纷化解在萌芽状态，实现社会稳定，营造和谐局面，为经济快速发展和社会长期稳定奠定坚实基础。社会矛盾多元解纷机制主要是将多元解纷力量、多元解纷的方式下沉基层一线，融合嵌入基层社会治理模式之内，新时代“枫桥经验”为多元化解矛盾纠纷机制提供了丰富的实践素材，通过整合化解矛盾的社会资源，构建多元参与、相互强化、合作治理的解纷机制，形成一套完整的社会矛盾纠纷解决体系[5]。因此，两者在应用场域上都指向基层社会治理实践，均是以夯实基层为基础，助推社会治理现代化。

（四）在功能价值上，均以矛盾纠纷源头治理为要义

进入新时代，人民群众更加倾向追求公平正义、民主参与、权益保护等，这些需求与社会发展的不平衡、不充分容易产生各种新的基层社会矛盾。新时代“枫桥经验”主要是着力解决社会主要矛盾深刻变化所引发的各种基层社会矛盾。从深化市域治理的功能角度观察，新时代“枫桥经验”要求从“前端防控”向“全链条精准防控”转变，通过构筑科学合理的解纷防线，促进纠纷通过前端防线有效解决和过滤，从源头预防和减少纠纷产生与激化[6]。实现矛盾就地化解不上交是新时代“枫桥经验”的本源性内容之一，经过实践创新发展，当下正在通过矛盾纠纷源头治理，不断实现全方位多领域深层次的更高层级的社会平安和谐。矛盾纠纷源头治理是社会治理的重要方面，旨在从根源上防范风险、化解矛盾，通过凝聚和发挥基层智慧，第一时间、最低成本解决问题，构筑起预防化解矛盾纠纷、遏制重大刑事案件和社会问题发生的第一道防线[7]。社会矛盾多元化解机制同样立足于当下社会矛盾纠纷呈现的新变化新特点，注重从局部焦点应对延展到整体全局统揽，更多的是对社会矛盾前端治理、中端处理、末端应对各个环节精准施策。通过社会治理重心前移和下移将社会矛盾纠纷消解在源头，经过流程优化、分流疏解，构建递进式矛盾纠纷分层过滤体系，确保对社会矛盾纠纷进行全周期的动态性综合治理。新时代“枫桥经验”与社会矛盾多元化解机制之间存在着密切的内在联系，都强调抓基础、抓源头、抓苗头，把问题解决在基层，把矛盾纠纷化解在源头，把隐患消除在萌芽状态，实现社会的平安和谐。

二、社会矛盾多元化解机制的西宁创新实践

习近平总书记在党的二十大报告中提出：“推进多层次多领域依法治理，提升社会治理法治化水平。”[2]依法有效化解社会矛盾纠纷是社会治理的“晴雨表”，西宁市以全国第一批市域社会治理现代化试点城市建设为牵引，将社会矛盾纠纷多元化解作为深化市域社会治理的基础性工程，持续推进新时代“枫桥经验”在西宁的创新实践，积极探索出了一条在经济欠发达、多民族聚居、生态较脆弱地区整体实现市域社会治理现代化的新路。当下西宁市不断健全完善社会矛盾纠纷多元化解机制，初步形成了多种调解方式衔接联动、各部门协调配合、全社会广泛参与的多元化解工作格局，通过不断融合创新，探索出了诸多通过非诉讼方式解决矛盾纠纷的典型实践。

（一）高效推进“一站多元解纠纷”项目建设

目前，西宁市正在大力推进市域社会治理“八个一”重点项目建设，不断推进“枫桥经验”西宁化，“一站多元解纠纷”项目作为其中的重点建设环节在高效推进。根据西宁市《推进“一站多元解纠纷”项目建设工作方案》，在纵向上已经基本形成涵盖市级、县（区）级、乡镇（街道）级不断延展的“一站式”矛盾纠纷调解中心建设网点集群，在横向上统筹规划集约建设，充分融合信访接待中心、人民调解中心、综治中心等场所，采取单建或融合等方式搭建含有“1+1+1+N”（1个服务大厅、1个调解受理窗口、1个调解庭、N个功能室）功能分区的社会矛盾纠纷调解实体网络综合服务平台。2022年7月，青海省第一家市级“一站式”矛盾纠纷调解中心在西宁市成立，该中心依托市公共法律服务中心建设成立，主要承担调处跨区域、跨行业、跨部门的重大疑难复杂矛盾纠纷，建立会商协调机制，开展全市矛盾纠纷多元化解指导、督导、评估等职责。同时，推动“一站式”矛盾纠纷调解中心和网络体系同步建设，窗口平台和智慧系统一体打造，全面深化“青海智慧调解信息平台”“西宁市市域社会治理综合指挥平台”“市县乡村网格五级视频调解平台”“石榴籽家园社区治理一体化平台”“邻里牵手服务平台”，构建网上调解闭环体系，形成了立体化、信息化的矛盾纠纷调解体系。通过在线咨询、在线调解、在线援助，实现矛盾纠纷一窗受理、一网通办、一站办结。

（二）注重协调联动探索多元解纷新模式

西宁市按照“优势互补、无缝对接、高效便捷”的总体思路，根据不同诉求、不同对象、不同地域、不同行业，探索多元化调解机制，为矛盾纠纷化解工作提供更多解决途径。一是延伸服务推进“公调对接”工作。充分发挥人民调解与行政调解的联动效用，立足处警实情和辖区矛盾纠纷特点，在城北区祁连路派出所和马坊派出所先行試点，聘请退休民警为专职人民调解员，做好非警务类矛盾纠纷及普通治安案件民事赔偿事项的调解，全力化解矛盾纠纷，维护社会和谐稳定。通过“公调对接”解决纠纷，既有效化解了各类民事纠纷，又缓解了一线警力紧张。目前已在全市推广试点经验，在城东区、城中区、城西区、城北区和湟源县构建起“治安＋调解”的“警民联调共同体”，形成了多点联动、释放警力、强化管控、便民利民、助推和谐的良性循环链条。二是持续推进“诉调对接”工作。建立“诉前委托＋诉中委托”模式，充分发挥人民调解组织和审判机关各自优势，实现人民调解工作与司法审判工作优势互补。成立了西宁市第一家“劳动争议多元化解中心”，发挥分流诉讼、缓和矛盾、解决纠纷的作用，优化营商环境。城北区在西宁市率先实现了“诉调对接”工作全覆盖，构建起“共建共治共享”的基层社会治理新格局。三是发挥优势打造多元特色调解。西宁市积极引导律师广泛参与公益性法律服务，在市级和区县级探索开展律师调解试点工作，律师调解工作实现从无到有，正在稳步推进中。为充分发挥公证预防纠纷、减少诉讼的作用，积极探索预防纠纷化解矛盾的新模式，大通回族土族自治县公证处成立公证调解室，向社会提供公证调解服务，这一创新实践为从源头上预防纠纷、降低风险、减少诉讼提供了新的思路和方向。

（三）共治共享探索“诉源治理”新路径

诉源治理的核心要义是在法治化轨道上发挥司法能动推动诉讼案件关口前移作用，综合运用多元方式预防化解社会矛盾纠纷存量，从源头上有效纾解诉讼案件增量。依照社会矛盾纠纷的发生处理阶段，西宁市信访部门、司法机关积极发力开展矛盾纠纷源头预防工作，走出了一条控制增量、消解存量、防止变量的矛盾纠纷源头治理新路子。西宁市人民检察院主动融入市域社会治理，拓展和深化新时代“枫桥经验”，不断完善司法办案、信访风险评估、矛盾化解同步推进机制。发挥检察职能助力社会治理创新，积极实现社会矛盾纠纷有效实质化解。西宁市各级法院不断深入开展“诉源治理”，构建“在线调解+司法确认”的新模式。2020年，西宁市中级人民法院全面启用人民法院调解平台，通过该平台达成调解协议的案件可以一键发送到法院办案系统，办案法官可在线进行司法确认，线上核对当事人信息、审查调解过程录音录像以及调解协议的内容和形式，短时内即可完成整个司法确认程序。同时，以新时代“枫桥经验”为引领，不断打造多元主体参与、多种方式解纷、多种资源整合的西宁法院实践模式。西宁市7个基层人民法院，共设有17个人民法庭，正在不断延伸司法职能触角，积极吸纳基层自治组织、人民调解组织、司法行政部门、行业协会商会等社会多元力量，充分运用公序良俗、村规民约、行业公约、道德传统等进行调处化解，确保当事人服判息诉，实现案结、事了、人和，努力将矛盾纠纷化解在萌芽状态。

（四）新时代“枫桥经验”在西宁的实践样本

西宁市坚持以政法队伍教育整顿为重要契机，不断推进建设新时代的政法队伍。通过典型示范引领，让“枫桥经验”在西宁落地生根。目前，南川东路派出所成功创建全国“枫桥式派出所”，胜利路派出所、祁连路派出所成功创建全省“枫桥式派出所”。同时，立足市情实际，紧贴工作实效，积极推广“邻里牵手”、社区民警进社区班子等典型经验，深化婚恋家庭、邻里、债务等易引发治安问题的矛盾纠纷排查化解、源头管控工作。通过建立“邻里牵手”微信群，进一步畅通了群众工作渠道，凝聚治理合力的同时最大限度地实现社会治理问题自我消化、自我防范。西宁市城西公安分局创新开展“穿警服的社区副书记”基层治理模式，社区民警由“下社区”变为“在社区”，真正做到矛盾发现在基层、解决在基层。同时，通过发挥先进典型司法所的标杆作用，不断开创新时代基层司法行政工作新局面。目前，西宁市日月司法所、清真巷司法所、马坊司法所、上新庄司法所成功创建全国模范司法所。另外，为充分发挥司法所防范重大风险、化解矛盾纠纷的“前哨”作用，西宁市还积极创建“枫桥式”司法所，制定《关于西宁市创建“枫桥式”司法所的指导意见》，2021年在全市打造了马坊司法所、清真巷司法所、大华司法所等“枫桥式”司法所，努力把司法所打造成为基层法治建设的基础平台、基层依法行政的法治参谋、预防化解矛盾的前沿阵地、公共法律服务的一线窗口，全面提升司法所工作水平，实现司法所整体工作提档升级。

三、完善社会矛盾多元化解机制的进路选择

新时代“枫桥经验”在中国特色社会主义社会治理伟大实践中，内涵和外延不断丰富发展，更加凸显以人民为中心，更加强调党的全面领导，更加彰显法治思维和法治方式，更加突出信息化科技支撑、更加注重社会多元参与。以新时代“枫桥经验”为引领，不断健全完善社会矛盾多元化解机制，在推进市域社会治理现代化中显得至关重要。社会矛盾多元化解机制不仅是提升社会治理效能的重要抓手，同样是体现市域社会治理能力的重要标尺。完善社会矛盾多元化解机制，坚持基层探索与顶层设计相结合，坚持系统观念、法治思维、强基导向。首先，从源头抓起，推进诉源治理，构建递进式矛盾纠纷分层过滤体系。其次，优化社会矛盾多元化解机制，推进线上线下相融合，建设“一站式”解纷平台，不断将工作重心下移，内嵌到基层网格化治理体系，确保矛盾纠纷得到实质性依法化解。最后，发挥法治保障作用，以完善地方立法为支撑，确保社会矛盾多元化解机制在法治轨道上更好发挥善治作用。

（一）以党建引领为主线构建矛盾纠纷源头治理体系

社会矛盾纠纷多发且易发于基层一线，大多数与人民群众的日常生活和切身利益息息相关。群众利益无小事，社会矛盾纠纷重在实质化解，更重在源头预防，正所谓“宜疏不宜堵”，只有切实从维护好老百姓权益出发，才能最大限度地增加和谐因素，去除不安定因素。习近平总书记指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”[8]要充分依托各级各类党组织，积极贯彻落实《信访工作条例》，发挥党建引领、双线融合，凝心聚力开展矛盾纠纷源头治理。一方面，在结合“无讼社区”“民主法治示范社区”创建以及农村“法律明白人”培养工程等工作的基础上，深入推进为民服务办实事解民忧，从民情民生着眼，从平安和谐着手，不断减少并最终消除不稳定因素诱因。另一方面，积极将社区（村）治理与社会综合治理网格双线整合融合，进而形成“前端预防+末端化解”的综合治理体系。在这方面，可以推广城北区“四源四格”模式，把各方力量内嵌到网格化之中，从源头上最大化防范化解风险。另外，还可以借鉴浙江嘉兴“三源共治”的有益做法，探索访源治理、诉源治理和警源治理“三源共治”，拓宽前置预防面，把矛盾纠纷源头治理内嵌到重大行政决策、应对突发事件、行政综合执法等各个领域，在全要素过程中排查预警评估，不断减少纠纷的产生，真正从源头治理进一步走向全面治理。

（二）以资源配置为主导完善多方多元纠纷化解体系

法治社会建设的重要环节之一，就是依法有效化解社会矛盾纠纷，怎样在引导和疏导端聚焦更多的法治力量，關键的核心在于完善多元多方多样的资源配置体系。整合资源力量是有效配置的必要前提，尤其是政府的各职能部门要走出条块分割、各自为战的窠臼，多一些排查化解矛盾纠纷的主动性，经常性开展相关行业及领域的解纷工作专业指导，形成共建共治共享的解纷运行体系，共同融入地方党委领导下的社会矛盾综合治理机制中来，提升整体解纷效能。同时，加快完善“社会调解前置，司法裁判后置”的递进式过滤和分层性引入的配置体系，针对不同类型的纠纷诉求，应当分类分层进行疏导处置。突出人民调解优先的第一道防线作用，加强行政复议、行政调解、行政裁决工作，切实发挥行政机关化解纠纷的“分流阀”作用，延伸司法触角开展诉前服务做优最后一道防线，让更多矛盾纠纷化解在基层、消除在萌芽状态。为更好满足多层次、多渠道解决矛盾纠纷的现实需要，还应不断培育发展群团组织、社会组织、平台企业以及相关社会力量等主体参与到矛盾纠纷化解中来。可推广城北区“乡贤评理堂”的做法，实现有矛盾自我解决，协调邻里纠纷，促进和谐，带动好民风。在明确调解公益性属性优先的情况下，可试点推开律师事务所、商事调解组织等按照市场化方式提供纠纷解决服务，以满足不同社会群体的期待和需求。

（三）以平台建设为载体全面提升多元化解治理效能

社会矛盾多元化解机制中多元主体参与、多元化解方式融合运用，构建相互嵌入式的综合性解纷平台建设已经成为当下基层社会治理实践的重要组成部分。“一站式”矛盾纠纷调解平台采用大数据、人工智能等技术，充分发挥基层政法委工作的作用，秉持着让“数据多跑路、群众少跑腿”的理念，涵盖智能法律咨询、线上协商调解、在线诉讼仲裁、考核评价反馈、大数据统计分析等智能化手段，将社会矛盾化解在基层，有效避免矛盾激化，达到化解矛盾、共建平安和谐的社会目的。目前西宁市正在稳步推进各项平台二期建设项目，以解决数字应用平台建设不均衡的突出问题。可考虑推动建立共享信息使用部门权力清单和责任清单制度，完善信息共享跨部门协调机制，建设数据交换平台和资源目录来破解数字解纷平台建设信息共享不高、智能化不足的难题。继续整合建设线上线下解纷平台的同时，应当坚持城乡统筹、分类施策，一方面，针对城市主城区，进一步做实线上法律服务，借鉴外地好经验上线“解纷码”、打造“掌上矛调”App等做法，开发简便应用软件，促进调解、仲裁、诉讼等各类纠纷解决方式跨界融合；另一方面，要立足民族地域特性和城乡二元特色，充分把握乡村“熟人社会”特质，推动公安派出所民警、司法所工作人员、人民调解员、人民法庭法官、行政综合执法人员等积极下沉到驻村一线，善用“三治融合”方式，紧密结合西宁市民族团结进步、生态环境保护等工作实际，着力打造富有民族地区特色的亮点解纷品牌。

（四）以立法供给为支撑加强多元化解机制法治保障

用好用足市域立法权是强化社会治理法治保障的重要抓手，目前《平安西宁建设促进条例》已纳入立法调研计划，市域社会治理法规体系正在逐步完善。针对当前多元化解机制中的责任主体交叉、衔接配合不紧密、联动协调不统一的问题，尽快启动围绕社会矛盾纠纷多元化解进行专题立法调研，依托市级立法权限，发挥市域制度供给优势，制定出台西宁市多元化解机制领域的地方性法规，让社会矛盾纠纷化解实现有法可依、循法而行。增强法治保障，要注重推进精细立法、特色立法。首先，要解决好多元解纷主体之间的职责定位，明确各自分工。明确市级职能部门特别是市委政法委要加大统筹力度，切实发挥好牵头抓总作用。其次，在多元解纷资源配置上要形成和解调解优先、行政争议化解居中、商事仲裁为补充，司法诉讼兜底的分层递进式多元解纷体系，并对各环节之间的延伸配合、联动协调进行全面规定，推动形成相互嵌入、相互融入的多元解纷格局。再次，要结合西宁市社会矛盾纠纷的特点，及时总结各地区提升矛盾纠纷化解工作的经验，对现有“公调对接”“诉调对接”“访调对接”等创新对接机制予以确认并完善。针对多民族聚居的市情实际，鼓励引导发挥各民族传统习俗的解纷作用，充分保障各民族群眾合法权益。最后，明确保障监督机制，不仅要对人才、经费予以保障，还要充分发挥评估、考核、监督机制的作用，以科学性、系统性、精准性的指导和推动社会矛盾多元化解机制的完善。

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[5]左文君，张竞匀.构建矛盾纠纷多元化解机制：新时代“枫桥经验”解析[J].长江论坛，2019（5）：83－89.

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[7]王斌通.新时代“枫桥经验”与矛盾纠纷源头治理的法治化[J].行政管理改革，2021（12）：67－75.

[8]习近平.推进上海自贸区建设加强和创新特大城市社会治理[N].人民日报，2014－03－06（1）.

[责任编辑：杨 军]