创新党建引领社区自治和共治发展路径研究

［摘 要］ 社區作为国家与社会的接口，是国家治理能力现代化的关键。打造共建共治共享的社会治理格局是推进以党建引领基层治理的发展路径。通过对广西柳州市社区党建与治理进行实证分析，探索以“党建带群建促社建”，协调助推政府、社会组织、居民等多元治理主体间的良性互动，归纳总结其创新性的探索党建引领社区自治和共治的整合模式。即以完善“四级联动”组织格局，构建党组织有效“在场”的智慧大党建格局体系，实现党组织对社区组织的“制度嵌入、政策嵌入和人事嵌入”确保党建引领人才的坚强有力，提升城市基层组织覆盖力。推行“网格化”党支部建设，成立“建制性”小区党支部，建设创立“兼合式”小区党支部，将党组织和党员干部“嵌入”社区网格化管理，推进参与主体的组织化，进一步提升社区服务水平精细化，培育全科社工，并依托社区服务中心探索打造社区、社会组织、社会工作专业人才的“三社联动”的四个维度，为推进基层社会治理体系和治理能力现代化提供优化方案。

［关键词］ 党建引领；社区自治；共治

［基金项目］ 柳州市哲学社会科学规划研究重点研究课题“构建党建服务体系推进柳州城乡治理现代化”（20BRL06）；教育部人文社会科学研究规划基金项目“西南边境地区意识形态安全体系构建研究”（22YJA710044）

［作者简介］ 齐自琨（1982— ），广西柳州人，中共柳州市委党校党史党建教研室副教授，副主任，研究方向：政党理论。

DOI：10.16743/j.cnki.cn45－1357/d.2023.04.009

习近平总书记在党的二十大报告中强调，“加强城市社区党建工作，推进以党建引领基层治理”[1]，“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”[1]。进一步“推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治的良性互动”[2]38－39。由此，在社会治理重心和服务进一步下沉的背景下，本文以广西柳州市为例，探讨党建引领社区自治和共治的具体路径，以期为推进党建引领基层治理，打造共建共治共享的社会治理格局提供借鉴。

一、体系构建：构建智慧大党建格局

“严密的组织体系是党的优势所在，力量所在。”[1]广西柳州市在探索组织体系构建时以街道大工委为中枢，社区大党委为支柱，社区驻地单位为结点，并创新党建引领工具和技术，运用互联网、大数据和云计算等新技术，形成党组织有效“在场”的智慧大党建格局，提升城市基层组织覆盖力。

（一）完善“四级联动”组织格局

完善组织格局使组织力提升，是全面加强基层党组织建设的重要方向。提升党组织覆盖力，就是要推动党的组织有效嵌入社会基层组织，使党的工作有效覆盖社会各类群体。柳州市为加强基层党建，探索构建“市—城区—街道—社区”四级高效联动的管理组织架构。实施“四联四创”新模式，即组织联建共创，实现区域统筹；党员联管共创，有效发挥先锋模范作用；资源联动共创，为党建提供足够的人财物保障；事务联商共创，提升基层治理能力。市、城区、街道、社区四级联动，扩大了组织覆盖率，同时通过制度安排推行推动在职党员到社区报到，联建单位党员干部交叉双向任职等举措，实现了政府依法治理、社会参与共治、基层群众自治，在党的全面领导下互动共赢。在社区设置“社区党委—网格党支部—楼栋党小组—单元党员联系点”四级基层治理组织体系。把党建工作向基层延伸，激活组织“神经末梢”，连接每一个党员“细胞”。为了织密组织体系，推动党的组织有效嵌入基层各类社会组织，广西柳州市开展社区党支部建设攻坚行动，采取单独组建、派员联建等措施，在社区内的每一个居住小区建立党支部、党小组并设在楼栋里，目前柳州市已经形成织密基层党组织的牢固格局 ，提升党的基层组织的组织覆盖力。

（二）设立“一屏全面感知”的社区智慧指挥运行中心

《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确指出：“推动各地政务服务平台向乡镇（街道）延伸，建设开发智慧社区信息系统和简便应用软件，提高基层治理数字化智能化水平，提升政策宣传、民情沟通、便民服务效能，让数据多跑路、群众少跑腿。”[3]广西柳州市助推城市“智慧党建”依托“智慧街道”“智慧社区”的建设，引领基层智慧治理。现市城区基层党建大部分实现了网格化管理，并依托“智慧指挥运行中心”，打造城区“党建指挥中心”，在城市治理层级末梢即社区设立智慧指挥中心依托，实现“一屏全面感知”。建立物联感知体系，通过智慧指挥运行中心电子指挥屏实时获取、呈现，实现社区各方面动态信息，包括治安、交通、消防、环保等的全覆盖。同时信息双向互动，小区党支部和网格员也可以将收集到的意见建议，通过手机及时发送到指挥中心，中心再根据职能直接向部门“派单”，并可在网上跟踪工作落实情况，有效提高了“街社派单、部门解单”效率。进一步建立“多网合一”的综合信息指挥平台，实现社会治理、基层党建和公共服务三位一体，横向把党务管理系统、综合治理信息系统、数字城管、司法行政基层工作管理平台、数字化民生平台等网络系统整合起来。

（三）培养提高党组织书记为重点的“领头雁”工程

习近平总书记强调：“社区工作很重要，一是要抓好党的建设，使党组织真正成为社区的领头人，把各方面工作带动起来。”[4]广西柳州市将社区党组织作为社区建设的领导核心，在推荐提名社区党组织领导班子成员候选人时 “一盘棋”考虑，实施社区“领头雁”工程，选好配强党组织书记。如无合适人选，可从市、区、街道（乡镇）机关或其他社区选派得力的党员干部到社区党组织任职。同时，落实公开招录社区党组织书记解决事业编制的常态化机制，在考试内容上突出体现平时工作能力的权重，并以党委政府委派的形式、合理合法的组织程序将其留在社区担任书记，最大限度培养用好自有人才。建立社区党组书记晋升机制，注重将德才兼备、实绩突出、群众公认的社区党组织书记通过竞争性选拔等方式选拔到街道（乡镇）领导岗位，拓宽职业上升空间。广西柳州市通过党组织对社区组织的“制度嵌入、政策嵌入和人事嵌入”确保党建引领人才的坚强有力，稳固其社区自治中的权威领导地位，确保党建引领在社区实践中的实施力度。

二、组织嵌入：打造功能嵌入型党建

从内在本质上看，社区党建工作内容的核心是做好群众工作，扩大中国共产党在城市基层社会的政治影响力和凝聚力，夯实党在社区的组织基础和群众基础，不断巩固党执政的社会基础。建立党建引领下的社区居民委员会、业主委员会、物业服务企业协调运行机制，改变社区民众对党建的刻板印象。着眼基层党建与居民日常生活相切合、与社区治理连接，将社会性和服务性有机融合渗入社区自治体系，使党建能更好地发挥其对社会“动员”和“服务”的作用。让党群共情内化于心，将党建工作外化于行，改善党群关系。

（一）推行“网格化”党支部建设，以“网格化治理”提升社区治理精细化水平

网格作为政府管理基层社会的单元，实现党建职能在基层的有效落实的重要抓手。广西柳州市在建立区、街道、社区、网格扁平化四级治理服务体系下，全面推行网格化管理，配齐配强网格力量。按照1名社区“两委”成员、1名社区党务工作者、1名网格党支部书记的构成配备网格员，同时吸收社区“大党委”单位联络员积极参与网格管理。推动城乡各个街道成立党建办，负责统筹网格资源配置，把公共服务、社会服务、市场服务、志愿服务等各方面资源下沉到具体网格，投送到各个家庭，实行“双向认领”，实现在网格发现需求、在网格采集信息、在网格排查隐患、在网格化解矛盾、在网格开展服务、在网格解决问题，打通治理服务“最后一公里”。

同时，全面推行“街道派单、部门解单”工作机制，规范运行流程，压实工作责任，完善五个环节，即“发现问题—分析问题—派单—解单—反馈”。“派单接单”严格按照五步流程运行，每一个环节、步骤抓实，每一项措施抓细，充分体现党建引领基层治理的实际效果。首先，问题事务清单按照权责对等划分“大事”“小事”“私事”。“大事”是指政府管理事项和基本公共服务等问题，要由街道向城区上级职能部门报告或者向辖区单位派单联动解决；“小事”一般指社区内部的公共公益服务等事项，由街道组织社区、物业、社会组织等协商解决；“私事”指居民个人事务等，由街道社区引导居民自行解决。其次，在机制运行过程中突出问题导向，切实做到“群众发现的问题，我们必须解决；群众发现不了的问题，我们发现了也必须解决”。最后，针对收集的问题或群众诉求，构建三级分析研判机制，即“网格党支部初步分析—社区党总支二次研判—综合执法中心最终把关”，确保派单科学、合理、精准，时刻追踪派单落实情况，层层传导压实工作责任。

（二）成立“建制性”小区党支部，推进参与主体的组织化建设

充分整合社区治理的各方力量，完善多元主体的治理是社区治理的难点。广西柳州市探索在退休党员较多的老旧小区成立党支部，指导业主委员会和物业成立党支部，推动具备业主身份的小区党总支委员兼任小区业委会成员，依法依规推荐小区党总支书记为业委会主任，实现小区党组织与业委会双向进入、交叉任职，形成“网格党支部—小区党支部—楼道党小组—党员中心户”的小区党建格局。根据各个小区实际，分别设立小区秘书、小区兼职“六小员”“六小号”：警察、城管、医生、律师、文体、教师。，推行“四方联席会”“五通治理法”“五通治理法”：入户调查—通民情，梳理意见—通民忧，征求意见—通民意，广泛座谈—通民信，解决问题—通民心。，发挥小区党支部和党员作用，将党建工作外化于行的嵌入基层治理，使社区各方力量、资源聚合，推动小区自治。

同时，党组织坚持群众路线，从群众中来、到群众中去，并探索建立群众诉求收集和反馈机制。首先，坚持以基层党组织为核心，构建规范化、制度化基层治理的组织框架，构建完备的群众利益维护体系，做到“三定”——定人、定时、定点，即以乡镇（街道）领导干部、相关职能部门负责人和村（社区）党组织书记组成与群众直接联系团队；即明确每周一天时间专门驻点与群众直接联系；即在村（社区）办公场所设置与群众直接联系工作室。其次，在乡村建立县、乡、村三级社情民意征集网络，各级党组织可以很便利地收集本辖区各种难题隐患和群众建议，坚持每季度召开一次工作推进反馈会，及时有效解决群众集中反映的一些热点、难点问题，从源头上推进社区治理方式的创新。

（三）创立“兼合式”小区党支部，实行“双向认领”凝聚各方党员能量服务居民需求

社区党组织要统领多元主体协同治理，为多元主体提供服务并实现需求的满足度，进而有效调动其参与社区治理的积极性。广西柳州市探索在在职党员较多的新小区成立发挥议事功能的“兼合式”党支部，推动在职党员利用业余时间参与小区建设，进一步延伸其参与基层治理的广度和深度。通过“群众需求”和“服务资源”与党员服务的精准匹配，将党员联系群众的常态化制度化，借助“党员包户”，推动小区“红色业委会”“红色物业”的组建，打造小区“党建服务站”“党建同心圆”。利用“三熟”工作法，找熟悉的人，管好“自家事”；进熟悉的门，温暖“百家心”；做熟悉的事，解决“难问题”。健全“政府治理、居民自治、社区共治”三治工作机制，主导解决小区设施维护、物业收费等问题，实现居民群众“安居在社区、友爱在社区、和谐在社区、欢乐在社区、幸福在社区”，提升党组织在基层的领导力和凝聚力。

广西柳州市为了加快民意响应速度，畅通群众诉求渠道，推行“直連群众”的工作机制，实现民情“收集”。一是通过居住小区党支部和网格党支部党员、楼栋长日常与居民沟通联系；二是通过街道、社区干部收集；三是通过在各街道、社区设立了党代表工作室和党代表工作站收集；四是通过市级党代表定期开展“党代表接待日”活动，充分了解群众的需求和诉求。将收集到群众诉求和基层治理急需解决的问题，统一上报所在辖区的街道党工委。根据诉求性质及问题紧急程度，可分为常规单、紧急单、重点单三种。其一，在7个工作日内由辖区所在的街道、社区及相关驻区单位办理完成“常规单”；其二，30分钟内要求相关职能部门赶到现场及时处理涉及群众利益的“紧急单”；其三，由辖区专责小组逐级上报并在市级层面协商办理“重点单”。为有效推行“派单解单”机制，柳州市同时在街道一级整合公安、应急管理、城管执法等部门资源，建立起一支上下联动的响应队伍，分别由相关部门指派执法专员参与社区基层治理，由街道派单，部门到现场“解单”。这个机制的运行，及时有效解决了社区群众反映强烈的基层治理问题。

三、社区微自治：打造“三社联动”社区服务新机制

社区建设应该以民生取向为价值选择，以社区自治为发展方向，以社区组织为重要力量，以社会工作为重要载体，以公共服务为常态任务[5]。就此，广西柳州市在各社区探索“居委会＋社区服务中心”模式，即依托社区服务中心探索打造“三社联动”三社：社区、社会组织、社会工作专业人才。，实现“1+1+1＞3”的社会治理资源有效整合。只有“动”才可能有“联动”，极大发挥“社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才”为支撑，“三社”相互支持、协调互动覆盖社区自治全过程，真正实现“三社”有效联动对接的“动”，增强社区共同体意识。

（一）“盘活+导入”激发并整合社区内、外社会组织的活力

党建引领社区治理并不意味着党组织及其成员事事亲力亲为、包办代替，而是党组织要发挥全局性、动态性、协调性的引领作用，与社区内、外社会组织形成共建共治共享的社会治理格局。

一方面，盘活原有社区服务资源，激发内在社会组织活力。广西柳州市将职业化、专业化、知识化作为社区工作者队伍建设的重要目标，面向社会公开招聘城市社区专职工作者，扩大来源渠道，鼓励大中专毕业生、社会工作者、复退军人、大学生村官等优秀人才应聘专职社区工作者，确保每个社区至少配备1名专职党务工作者或社区党建组织员。优选机关职级干部加入社区志愿者服务队，发挥其懂政策、有威信、经验丰富、组织协调能力强的优势助推社区工作。优化社区工作者队伍结构，加强党组织带头人队伍建设，努力培养骨干型社区后备人才，培育青苗型年轻社区干部。并由组织部牵头评选“金牌书记”、“十佳”社区工作者、“资深社工”等，激发和鼓励社区工作者创先争优的工作热情。在“两代表一委员”的推选中提高社区工作者的入选比例，推荐表现突出的优秀社区工作者作为市级以上优秀共产党员、劳动模范、三八红旗手等先进典型的人选，并享受工会会员相关福利，进一步增强社区工作者的职业荣誉感，盘活、调动社区工作者扎实工作、干事创业热情。

另一方面，导入社区外专业社会组织资源，有效整合社区外服务委托专业的社会组织力量，将社区自治中无法做好的服务委托专门机构完成，进一步增强社区治理的专业能力为居民提供优质专业服务。广西柳州市某区有效利用社区外服务委托机构，将社区自治中无法做好的服务委托专门机构完成，推行“百姓点菜、政府买单、社会力量参与”的政府购买服务活动，进一步增强社区治理的专业能力，并向居民提供优质专业服务。“由基层党组织主导整合资源为群众提供服务”，“实施政府购买社区服务，鼓励社区服务机构与市场主体、社会力量合作”[3]。进一步推动社区自治和共治的互嵌、互融、互动的基层社区治理新模式。

（二）社区居委会探索建立“领头雁党员+特邀委员制度”，打造在场牵头的居民自治

一是社区居委会通过激发先锋模范的带头作用，培育群众领袖是使民众积极参与到社区治理的有效途径。广西柳州市部分社区聘请该社区有代表性的“能人”担任社区特邀委员，通过合法程序担任或兼任一些下属委员会的负责人协助居委会开展工作。每年定期开展社区各类评选表彰及展示活动建立激励机制，通过电视、报纸、新媒体等媒介加大对社区特邀委员工作贡献及重要性的宣传，提高市民对其工作的认同感，打通社区居民自治的内循环和良性互动。同时，加大“网格党支部—小区党支部—楼道党小组—党员中心户”的联动，形成上下贯通、左右联动的组织体系。

二是创新党员、社工“自主认领志愿服务岗位责任制”的机制，解决社区居民“微需求”。建立“领头雁党员”联系群众的常态化、制度化、生活化运作机制，选拔社区居民中的优秀志愿者，通过履职培训担任义务社区助理，协助社区两委处理居民“微需求”的工作。以党建服务中心和社区服务中心为依托，将触角延伸到区域单位的党员和在职党员中间，形成了“退休+在职+区域单位党员+社区居民”的共建力量，带动居民们共同参与志愿服务。通过“领头人”牵头的模范力量带动社区中积极热心人士自主自觉地参与，有利于社工在社区活动中增进了解并挖掘社区能人激发其责任感，增强社区共同体意识，进一步促成更多社区成员投入社区建设。

（三）德治塑魂法治固本，激发基层善治活力

一是德治塑魂增强“软实力”。立足党组织的 “市区街社”四级联动的组织体系，以文化服务型党组织来提供党建吸引力，激发党建生产力。运用潜移默化的方式化人育人，强化道德引领，将党的元素、党的文化等进一步向基层延伸。统一党群服务中心党誓坊、公益坊、议事坊、书香坊、远教坊、家风坊等“6F”功能设置，构建“党建服务中心—站—点”的文化标识功能，挖掘不同区域的红色基调、历史文化项目。使党群服务中心成为对外党建成效的宣传窗口，对内是周边街道社区、商圈企业党组织开展党组织生活的红色阵地。以红色家风为主题，在社区设立“家风家训展示墙”进而培育良好家风，传递道德力量。进一步增加其吸引力和有效性，形成柳州党建工作与商圈、楼宇经济、社区发展互融共赢的红色局面。二是法治固本提升“硬實力”。社区可依托党群服务点辐射的1.2平方公里范围内，在房前屋后、绿化带、步行路段等沿线，选用与居民生产生活密切相关的法律条文、以案释法、法律知识问答、漫画等内容，设立“民法典之路”“普法长廊”，最大限度使社区居民受到法治文化的熏陶，并逐步养成尊法、学法、守法、用法的良好行为习惯。法治和德治的紧密结合，使社区“自治”出社会和谐，“自治”出经济发展，“自治”出百姓幸福。

四、全科社工：提升社区服务水平精细化

加强社区工作者队伍建设对于提升“政社互动”，构建新时代党建引领社区自治，推进社会治理共建共治共享治理格局具有重大意义。“群雁高飞头雁领”，广西柳州市将社区工作者队伍建设纳入地方人才发展规划，建立社区工作者队伍再教育、再培训机制。推动社区工作者队伍朝着知识化、专业化、职业化的方向发展，提升服务能力和水平为更好实现社区党建与社区自治、共治之间的无缝对接提供人才支撑。

（一）探索“3+”融合模式，建立社区工作者社会化培训机制

社区工作者是基层党建资源整合的保证。广西柳州市通过在各级党校、高等院校建立社区工作者培训基地等专业平台，形成系统化职业技能教育体系。在培训形式上采取“正规教育+短期培训”“学历教育+培训教育”互补结合的模式；在培训内容上以“社会管理能力+政治理论”为主，运用互动式教学，推行体验式培训。逐步建立和完善起专职社区工作者培训体系，并在专家指导下开设以社区具体问题为导向、社区工作人员参与的案例课程“微课堂”，形成社区实务操作成果指南。

（二）制定专业社区工作者培养标准，规范社区工作者职业资格

提升社区工作者专业化水平，应当从提升学历、获取职业资格等方面着手，鼓励持证上岗。广西柳州市为鼓励社区工作者在职提高学历水平，县區政府和街道办事处对相关培训费用进行合理的分担；为鼓励社区工作者考取职业资格证书，提升专业技能，由各市人才专项经费负担其培训和考试费用。对于新进社区工作者，要求持有社会工作者职业水平证书。对获得职业证书的，根据等级发放相应的职业津贴。同时，申请在广西柳州市设立考点，为考生提供支持和方便。争取用三年的时间使其社区工作者取得社会工作者职业水平资格证书的比例提高到40%以上。

（三）推行“全科社工”培育制度，做到“一窗办理”

社区工作者承担着上传下达、组织协调的重要作用，是党联系群众、服务群众的中坚力量。社区工作者大部分工作时间要用于处理行政性事务，服务群众的时间精力明显不足。因此，广西柳州市进一步规范行政事项下沉，推行“全科社工”服务模式，设置“全科社工”服务岗位，实现“进一门、找一人、办全事”、受理“一站式”、服务“一条龙”的服务群众工作机制。将“全科”集训与实践“帮带”相融合，举办“全科社工”服务模式培训班，并在社区业务工作办理的岗位实践中运用“帮带模式”，达到学习互助、取长补短的目的，实现一人能办计生、民政、综治等多项业务，培养“一人数岗”“一专多能”的复合型社工人才。对于一些政策性、专业性较强的业务，采用全科社工接待办理、专职社工审核监督的“专职+全科”的“双社工”模式。通过“全科社工”服务模式，可以解放出大量人力资源，从而将其充实到社区管理服务中，更好掌握社情民意，成为化解社会矛盾的“减压阀”，高效和精准将“悬浮式”服务向“落地式”服务转变，打通社会治理“最后一公里”。

结语

新时代党建引领社区自治和共治的创新发展路径研究是一个充满挑战且具有现实意义的主题。党建引领社区自治和共治是党在基层治理工作中先进性的彰显，是社区治理能力现代化体制机制的创新。文章通过广西柳州市以大党建格局的系统化规制体系构建，激活多元主体的作用，从“治理清单、服务供给、组织能力和治理单元”等，打造“三社联动”社区服务新机制微自治与提升社区服务水平精细化同步等实证分析，说明社区自治与共治要发挥良性作用，必须始终坚守党建引领，立足社区实际，以居民的基础性公共需求为出发点。这就要求党组织，要高效整合政府各部门内外部的资源，形成政府、企业、社会组织和居民个体之间的同频共振，共同实现优化公共服务的目的。通过激活基层党建这枚“子”，下好社区自治这盘“棋”，从“有形无神”到“有形有神”实现社区的有效治理，为推进基层社会治理体系和治理能力现代化提供创新思路。

[参考文献]

［1］ 习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗：在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2022－10－26（1）.

［2］ 习近平.习近平谈治国理政：第3卷［M］. 北京：外文出版社，2020：38－39.

［3］ 中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见［N］.人民日报，2021－07－12（1）.

［4］ 习近平：人民群众的事情就是我们的牵挂[EB/OL].（2016－02－03）[2023－07－26].http：//www.xinhuanet.com//politics/2016－02/03/c_1117985476_3.htm.

［5］ 杨发祥，施丹.镇管社区：社区管理模式的一种新探索：以上海浦东S镇为例［J］.福建论坛（人文社会科学版），2012（7）：150－155.

[责任编辑：廖洁玲]