中国少数民族传统文化保护和传承的立法保护：历史、现状和特点

巨英　嵇雷

［摘 要］ 少数民族文化是中华文化的重要组成部分，党和国家历来重视少数民族传统文化的立法保护。中华人民共和国成立以来，中国对少数民族传统文化的立法保护经历了初创时期、发展时期和成熟时期，在立法主体、立法内容、立法理念方面既保持一致性又显示了与时俱进的特点。立法主体呈现多元化趋势，建立了从中央到地方政府的立体法律保护结构；立法内容上与三个时期的社会条件基本一致，从社会主义革命和建设时期背景下法制框架的搭建，到改革开放和社会主义现代化建设新时期立法层级、立法部门立体多元化，再到中国特色社会主义新时代国家治理体系和治理能力现代化背景下法律体系的进一步完善；立法理念方面，少数民族传统文化保护和传承的法治框架已经在多元一体的中华文化中初步搭建，未来法治保障要突出习近平总书记所强调的各民族传统文化的“创造性转化和创新性发展”，使各民族传统文化在新时代的舞台上大放异彩。

［关键词］ 少数民族；传统文化；立法；传承

［作者简介］ 巨英（1979— ），新疆温泉人，博士，湖北经济学院马克思主义学院副教授，研究方向：民族法学；嵇雷（1977— ），江苏沭阳人，博士，湖北经济学院法学院副教授，研究方向：民族社会学。

DOI：10.16743/j.cnki.cn45－1357/d.2023.04.002

中国是一个由56个民族组成的多民族大家庭，中华文化是各民族文化的集大成，少数民族文化是中华文化的重要组成部分，各民族都对中华文化作出了重要贡献[1]。加强少数民族传统文化保护和传承立法对于铸牢中华民族共同体意识，建立文化自信具有重要意义。中华人民共和国成立以来，党和政府历来高度重视少数民族传统文化的保护和传承工作，以下分别从社会主义革命和建设时期、改革开放和社会主义现代化建设新时期和中国特色社会主义新时代三个时期梳理少数民族传统文化立法保护的历史进程，以全面了解和把握中国少数民族传统文化保护和传承的现状和特点。

一、少数民族传统文化保护和传承立法保护的历史

社会主义革命和建设时期以及改革开放和社会主义现代化建设新时期分别是中国少数民族传统文化保护和传承立法保护的初创时期和发展时期。

（一）少数民族传统文化保护和传承立法保护的初创时期

中华人民共和国成立初期，毛泽东同志指出，“我们要诚心诚意地积极帮助少数民族发展经济建设和文化建设”[2]。由此，中国开始步入少数民族传统文化保护和传承规范化、法治化轨道。这一时期对少数民族传统文化的保护主要见于一些综合性法律文件当中，有以下三个特点。

首先是立法理念上强调民族团结和民族平等。社会主义革命和建设时期，党面临的主要任务是，实现从新民主主义到社会主义的转变，进行社会主义革命，推进社会主义建设，为实现中华民族伟大复兴奠定根本政治前提和制度基础[3]。这一时期在保护少数民族传统文化过程中，既要考虑到各民族在民族解放和国家独立中作出的贡献，继续加强民族团结，并且在建设过程中体现各民族实质上的平等，又要考虑到中国多民族的历史，体现不同民族的特点。1954年在中华人民共和国首部宪法《中华人民共和国宪法》（又称“五四宪法”）中要求，“国家在经济建设和文化建设的过程中将照顾各民族的需要，而在社会主义改造的问题上将充分注意各民族发展的特点”，“各民族一律平等”[4]。

其次是立法层级上以中央层面的立法部门和行政部门为主。这一时期对少数民族传统文化的法律保护主要体现在中央层面。1949年9月29日通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）中强调，“各民族一律平等”，“各少数民族均有发展其语言文字、保持或改革其风俗习惯及宗教信仰的自由”[5]。《共同纲领》确定了我国的民族政策，以这一政策为指导，中央各部委在其后出台了相关的政策性文件以保护各民族在文化上的平等以及文化上的特殊性，在其后“五四宪法”中也得以体现。

最后是立法内容上，主要包括社会主义道路探索初期民族地区文化建设和传统文化的保护和传承方面。一方面，在《共同纲领》的指导下，中央人民政府政务院于1952年2月通过的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》进一步规范了民族地区文化建设，保障了各民族在语言、文字使用和文教事业方面的自治权利。至1953年3月，全国已建立相当于县级及县级以上的民族自治地方47个[6]，也就是说全国大部分民族自治地方的少数民族文化权利得到了法律保障。另一方面，中央政府及各部委出台了一些政策性文件，保护少数民族的风俗习惯和语言文化，包括1951年的《政务院关于处理带有歧视或侮辱少數民族性质的称谓、地名、碑碣、匾联的指示》、1952年的《政务院关于保障一切散居的少数民族成分享有民族平等权利的决定》、1955年的《关于牛羊肉经营中有关回民风俗习惯的几点注意事项的指示》以及1956年的《关于各少数民族创立和改革文字方案的批准程序和实验推行分工的通知》等。

（二）少数民族传统文化保护和传承立法保护的发展时期

改革开放和社会主义现代化建设新时期，为加强少数民族传统文化保护和传承，国家先后出台了多个层级、多种类型的关于少数民族优秀传统文化保护和传承的法律和规章。具体特点和内容主要包括以下三个方面：

第一，立法理念上强调对少数民族传统文化的专门保护。1982年，作为我国根本法的《中华人民共和国宪法》，对保护少数民族文化权利作了原则性的规定，使得少数民族优秀传统文化保护和传承立法有了根本法依据。其序言中“中国各族人民共同创造了光辉灿烂的文化”[7]确认了中华文化的多元特点，也就是说少数民族文化是中华文化的重要组成部分。除宪法之外，作为实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律——《中华人民共和国民族区域自治法》（以下简称 《民族区域自治法》），明确指出，“民族自治地方的自治机关可以根据本地方的情况，在不违背宪法和法律的原则下，有权采取特殊政策和灵活措施，加速民族自治地方经济、文化建设事业的发展”，并且要“继承和发展民族文化的优良传统”[8]，这一规定的内在要求就是要保护包括少数民族传统文化在内的民族合法权益。同时，2011年颁布实施的《中华人民共和国非物质文化遗产法》（以下简称《非物质文化遗产法》）开始针对各民族历代相传的传统文化表现形式及与其相关的实物和场所进行保护。另外，在一些综合性法律法规中，也有保护少数民族传统文化的规定。如《中华人民共和国刑法》中关于打击倒卖文物、盗掘古文化遗址、古墓葬、侵犯少数民族风俗习惯等犯罪的相关规定；《中华人民共和国著作权法》对少数民族传统文化中的文学、艺术和科学作品从著作权的角度予以保护。同时，国务院也出台了专门保护少数民族优秀传统文化的行政法规。如1997年发布的《传统工艺美术保护条例》中提到，要保护“具有鲜明的民族风格和地方特色”[9]的手工艺品种和技艺。

第二，立法层次增多。改革开放以后，随着我国法治体系的进一步发展，对少数民族传统文化保护和传承的立法层次开始增多，立法主体呈现多元化趋势。除原来的全国人大及其常委会和中央政府及各部委外，地方性立法主体也在增加。根据《中华人民共和国立法法》的规定，除省（自治区、直辖市）的人民代表大会及其常务委员会外，设区市的人民代表大会及其常务委员会也可以对历史文化保护方面的事项制定地方性法规；民族自治州和自治县也可以根据地方民族文化制定自治条例和单行条例。党的十八大之前，先后有福建、宁夏（银川市）、云南、新疆、江苏（无锡市）5个省（自治区）、地级市制定了关于保护少数民族传统文化的地方性法规。大理、阿坝和凉山3个自治州，喀喇沁左翼蒙古族自治县的自治条例和单行条例也对少数民族传统文化保护和传承的相关内容作出了相应的规定。此外，还有专门关于某一民族传统文化保护的条例，如2005年发布的《云南纳西族东巴文化保护条例》以及各地关于散居地区少数民族工作的法规和规章中也有关于加强少数民族传统文化保护的规定。

第三，立法部门多元化。随着我国法律体系的进一步发展和完善，越来越多的法律部门开始对少数民族传统文化的保护和传承作出了相关规定。一方面，除《民族区域自治法》和《非物质文化遗产法》中对少数民族传统文化的专门保护外，一些综合性法律如上述提到的《中华人民共和国著作权法》等也有对少数民族传统文化保护的法律规定。另一方面，我国加入的国际条约和国际公约中也有相关内容。如我国先后加入了联合国教科文组织的《保护世界文化和自然遗产公约》《保护非物质文化遗产公约》《保护和促进文化表现形式多样性公约》三个关于文化保护的国际公约，为保护和传承少数民族传统文化构建了国际法律基础。由此，中国已经形成了多元统一的少数民族传统文化法律保障体系[10]。

党的十八大之前，中国少数民族传统文化保护和传承的相关立法取得了较大成绩，但从整体上来说仍然需要进一步完善国家和地方立法，为少数民族传统文化保护和传承构筑新时代法律保障。

二、少数民族传统文化保护和传承立法保护的现状

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央领导下，少数民族传统文化保护和传承在法治化的道路上继续向前推进。各级地方政府尤其是民族自治地方根据本区域特色进一步细化法律，使其更具有可操作性。具体而言，少数民族传统文化的保护和传承法治化正沿着以下四个方面进一步发展和完善。

第一，以部门法巩固少数民族传统文化“保护网”。党的十八大以后，全国人大及其常委会虽然没有出台直接保护少数民族传统文化的法律，但其他相关法律的相关内容进一步加强和巩固了少数民族传统文化的“保护网”。如2016年11月通过的《中华人民共和国电影产业促进法》（以下简称《电影产业促进法》）第十四条规定，不得与从事“伤害民族感情等活动的境外组织”或者个人合作；第十六条第三款分别“不得诋毁民族优秀文化传统，煽动民族仇恨、民族歧视，侵害民族风俗习惯，歪曲民族历史或者民族历史人物，伤害民族感情，破坏民族团结”，这为少数民族优秀传统文化的保护和传承在电影产业中构筑了一道“防火墙”。第四十三条还规定，“国家鼓励、支持少数民族题材电影创作，加强电影的少数民族语言文字译制工作，统筹保障民族地区群众观看电影需求”[11]，这一规定扩大了少数民族传统文化传承的路径和方式。同样于2017年3月实施的《中华人民共和国公共文化服务保障法》（以下简称《公共文化服务保障法》）第四十六条明确了对民族地区的公共文化服务进行扶持的制度，同时第四十条在民族语言文字和体育活动的传承方面则确立了加强供给和扶持的制度。

第二，以行政法规和国务院政策性文件构筑行政立法执法“保护网”。党的十八大召开后，国务院所颁布的相关文件中，既把少数民族传统文化作为已融入中华文化的不可分割的一部分，又体现了对文化多样性的保护和传承。一方面，这些文件坚持中华文化一体性，突出中华文化在中华民族形成过程中的价值性和精神内涵，2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》把“到2025年，中华优秀传统文化传承发展体系基本形成”作为总体目标[12]。其后，教育部办公厅公布的两批全国普通高校中华优秀传统文化传承基地名单中也是根据不同区域列出了各民族优秀传统文化项目。

另一方面，国务院相关文件中也体现了对少数民族传统文化和文化权利的尊重和保护。在《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》中特别指出，要“开展少数民族特色文化保护工作，加强少数民族语言文字和经典文献的保护和传播，做好少數民族经典文献和汉族经典文献互译出版工作”，“推动民族传统体育项目的整理研究和保护传承” [12]。2015年出台的《博物馆条例》第三十条第五款规定“采用多种形式提供科学、准确、生动的文字说明和讲解服务”[13]，推广了少数民族非物质文化遗产项目，使少数民族非物质文化遗产项目得以被收集整合，以图片、文字或实物等方式陈列于博物馆。第十条“鼓励利用名人故居、工业遗产等作为博物馆馆舍”[13]，有效地使发端于偏远地区的少数民族传统文化项目以公开的形式展现在大众面前，推动少数民族传统文化与现代文明的对接。2018年通过的《国家级文化生态保护区管理办法》第二十七条规定“鼓励和支持当地民众按照当地习俗依法依规举办传统文化活动”[14]，在少数民族非物质文化遗产保护和发展方面起到了有效的法律保护。

第三，地方性法规和相关文件赋予少数民族传统文化保护和传承立法民族特色。党的十八大以来，为进一步落实《非物质文化遗产法》，各省（自治区、直辖市）结合本地实际情况制定颁布了一系列省级非物质文化遗产法保护条例，如贵州、江苏、云南、广西、内蒙古等，促进了少数民族非物质文化遗产的保护和传承。也有部分省份出台了更为直接地保护少数民族传统文化的相关条例，如2012年12月1日海南省开始实施的《海南省少数民族文化保护与开发条例》，有效地促进了海南少数民族文化事业健康发展和产业有序开发。另外，许多民族自治州和自治县结合本地区民族文化特点，也专门颁布了相应的保护条例，如《前郭尔罗斯蒙古族自治县民族文化条例》《察布查尔锡伯自治县锡伯语言文字保护条例》《紫云苗族布依族自治县非物质文化遗产保护条例》等；也有部分省级人大及其常委会通过了本省内自治州、自治县的相应条例，如《甘肃省甘南藏族自治州非物质文化遗产保护条例》《云南省墨江哈尼族自治县文化遗产保护条例》等，这些地方性法规充分体现了民族自治地方的文化特点，因地制宜地保护和传承了民族传统文化。随着传统文化保护和传承工作的进一步推进，一些省级以下民族自治地方开始重视少数民族文化村寨的保护和开发，并依据《民族区域自治法》出台了相应条例，如《三江侗族自治县少数民族特色村寨保护与发展条例》《三都水族自治县民族文化村寨保护条例》等。

第四，地方性规章及相关文件为少数民族传统文化保护和传承提供实施细则。为进一步贯彻落实《非物质文化遗产法》以及相应的省级保护条例的相关工作，各级地方人民政府和相關部门也积极地制定了相应的地方性规章或发布相关文件，如《关于公布新疆维吾尔自治区第四批自治区级非物质文化遗产名录和自治区级非物质文化遗产扩展项目名录的通知》《湖北省人民政府办公厅关于转发省文化厅等部门湖北省传统工艺振兴计划的通知》等。

三、少数民族传统文化保护和传承立法保护的特点

从上述对少数民族传统文化保护和传承的法治化进程来看，我国已经形成了宪法指导下的法律、行政法规、地方性法规和规章一体、以《非物质文化遗产法》和《中华人民共和国文物保护法》为中心，其他法律法规为补充的法律体系，并且在立法理念方面体现了以下特点：

一是体现了中华文化的多元一体特点，在保护少数民族传统文化时强调中华民族文化共同体理念。我国是统一的多民族国家，56个民族在数千年的交往交流交融中形成了中华民族，这样的中华民族共同体往往具有历史、文化、命运与共等多重属性[15]，其中，“中华文明根植于和而不同的多民族文化沃土” [16]，进而形成了博大精深的中华文化，凝聚成具有深厚历史底蕴的中国精神。党的十八大以来，一方面，保护和传承少数民族传统文化的相关立法和行政法规大多是以“继承和弘扬中华优秀传统文化”为宗旨，如前述提到的地方人大出台的非物质文化遗产保护条例等。在这一宗旨的指导下，这些法律法规还规定了对少数民族语言、文化、风俗习惯、艺术等非物质文化遗产的特殊保护以及服饰、历史建筑等文物保护。另一方面，各民族传统文化虽然不具备固定形式，但却是同一区域内同一民族经过数千年的共同生活所形成，具有独特的精神内涵和表现形式，地方性法规和相关文件的内容正是体现了对这种民族精神和民族文化的保护和传承。如《海南省少数民族文化保护与开发条例》第九条规定“整理、出版少数民族文化资料，应当尊重少数民族文化历史，保持其原有内涵和风貌”，第四条规定“少数民族文化的保护与开发，应当遵守法律、法规的规定，尊重其风俗、信仰和习惯”[17]。国家级文化生态保护区和民族特色村寨的相关法律法规也体现了中华民族文化的多样性以及对这一多样性的保护和传承。

二是在立法理念上引入了文化生态保护这一崭新的文化保护理念。少数民族文化形成于特定的地理场域，只有把对少数民族非物质文化遗产的保护和传承置于其形成的场域内才能充分理解其文化内核，使其尽可能保存其精神内涵。因此，民族文化发源区域的整体性保护是保护非物质文化遗产原貌的前提，体现为对文化生态的保护。《国家级文化生态保护区管理办法》的宗旨即“为加强非物质文化遗产区域性整体保护，维护和培育文化生态”[14]，并且对国家级文化生态保护区的申报与设立、建设与管理等方面作出了规定。同时，部分地区出台的民族文化村寨保护条例也体现了这一理念。目前，我国已经建设有羌族文化生态保护实验区等23个国家级文化生态保护区，这些保护区有效地保存了少数民族传统文化的文化生态系统，使其在原有的人文环境和自然环境中得到完好保护和传承。民族特色村寨的设立也是文化生态保护理念的体现，截至目前，国家民委分三批次共设立了北京市房山区窦店镇窦店村等1652个少数民族特色村寨根据国家民委网站相关内容整理，三个文件分别为《国家民委关于印发开展中国少数民族特色村寨命名挂牌工作意见的通知》（民委发〔2013〕240号）；《国家民委关于命名第二批中国少数民族特色村寨的通知》（民委发〔2017〕34号）；《国家民委关于做好第三批中国少数民族特色村寨命名相关工作的通知》（国家民委，2019－12－31）。。这些村寨的设立增强了民族自豪感，也提升了民族凝聚力和向心力。

三是把保护少数民族传统文化与现代文明相融合的理念。在人类社会的现代化进程中，文化现代化是其中的重要内容，文化变迁不可避免。少数民族传统文化在文化变迁过程中可能会面临文化转型，民族文化转型则既要增强中华民族文化认同，也要体现文化的多样性。首先是以现代文化引领少数民族传统文化的转型。现代文化的内核集中体现为社会主义核心价值观，以现代文化引领就是把社会主义核心价值观作为基本内涵，努力形成爱国、敬业、诚信、友善的价值观念，使不同民族超越语言、风俗习惯和地域的差异，形成中华民族共同体意识，增强向心力和凝聚力。我国多部与文化相关的法律均以“弘扬社会主义核心价值观”为宗旨或指引，如《电影产业促进法》《公共文化服务保障法》等。其次是强调在保护和传承过程中少数民族传统文化的创新和发展。习近平总书记在党的二十大报告中指出，要“传承中华优秀传统文化”，“激发全民族文化创新创造活力”[18]。习近平总书记的讲话为少数民族传统文化的保护和传承指明了方向，相关法律法规也对其创新发展提供了相应的保障机制，如 《国家级文化生态保护区管理办法》第二十四条要求组织实施非物质文化遗产传承人群研修研习培训，帮助非物质文化遗产传承人群提高传承能力，增强传承后劲；第十五条强调原生场域的保护与相关的生态保护、环境治理、土地利用、旅游发展、文化产业等专门性规划和国家公园、国家文化公园、自然保护区等专项规划相衔接；第二十二条强调原生场域的保护应当依托相关研究机构和高等院校，组织或委托开展与当地非物质文化遗产保护传承和文化生态整体性保护理论和实践研究。文化和旅游部于2019年发布的《国家级非物质文化遗产项目代表性传承人认定与管理办法》以及地方性非物质文化遗产相关保护条例也均有对遗产传承人的支持、培训制度。最后是以现代手段提升保护和传承少数民族传统文化的实效性。以大数据、云计算、人工智能为核心的现代科学技术对非物质文化遗产的修复、推广和传播起到重要作用，我国的相关立法已经开始强调这些现代技术的应用。贵州省于2016年出台的《贵州省大数据发展应用促进条例》第二十四条就规定无偿提供数据资源，建立开放的资源共享平台。大数据系统为公众免费提供了获取少数民族传统文化的相关信息。

从少数民族传统文化保护和传承的立法进程来看，法律手段是保护少数民族传统文化较为重要的手段。在70多年的法治化进程中，立法主线始终与中华民族多元一体的基本特征相契合，强调法治的国家性与地方性、普遍性与特殊性的有机统一，尤其是在铸牢中华民族共同体意识的指引下法治建设既增强了中华文化的凝聚力，又使少数民族传统文化百花齐放，焕发出强大生机和活力。在立法价值理念上，在强调“统一的多民族国家”这一前提下，从各民族权利平等这一基本理念过渡到包括这一理念在内的多元价值理念，其中“保存多元文化”的价值理念对少数民族传统文化的保护和传承具有积极作用。从立法内容上来讲，从保护少数民族的语言、文字、生产生活方式等物质文化形态和风俗习惯等行为文化形态过渡到保护其价值观念、审美情趣、思维方式等深层心态文化；从保护传统文化到保护传统文化与之所产生的整个文化生态系统。70多年来，少数民族传统文化保护和传承的法治框架已经在多元统一的中华文化中初步搭建，未来法治保障要突出习近平总书记所强调的各民族传统文化的“创造性转化和创新性发展”，使各民族传统文化在新时代的舞台上大放异彩。

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[12]中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》[EB/OL].（2017－01－25）[2023－07－09].https：//www.gov.cn/zhengce/2017－01/25/content_5163472.htm？eqid=be3bf1720000b2ed00000002645b5387.

[13]国务院.博物馆条例[EB/OL].（2015－02－09）[2023－07－09].https：//flk.npc.gov.cn/detail2.html？ZmY4MDgwODE2ZjNjYmIzYzAxNmY0MTJhMzllNzFhYjk%3D.

[14]文化和旅游部.国家级文化生态保护区管理办法[EB/OL].（2018－12－10）[2023－07－09].https：//www.gov.cn/gongbao/content/2020/content_5467515.htm.

[15]王星，秦娟.中华民族共同体建设和统一战线的关联逻辑：理论、历史和现实[J].传承，2022（4）：81－89.

[16]习近平.牢记初心使命贯彻以人民为中心发展思想把祖国北部边疆风景线打造得更加亮丽[N].人民日报，2019－07－17（1）.

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[18]习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗：在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2022－10－26（1）.

[责任编辑：廖洁玲]