社区自组织参与社区治理的困境与对策研究

殷钰 杜雨婧 江可立 李爱芹

［摘 要］社区作为国家治理的基本单元，在国家基层治理体系和治理能力现代化进程中发挥着不可忽视的作用。而由社区居民主动发起成立的社区自组织充当着社区和居民之间的桥梁与纽带，对促进社区自治和社区管理体制的发展具有重要意义。文章运用文献研究和定性研究的方法，通过对Y社区中自组织参与社区治理的情况进行实地走访调研，分析社区自组织参与社区治理面临的困境，进一步讨论走出困境的办法，为社区自组织参与社区治理的发展提供方向和参考意见。

［关键词］社区自组织；社区治理；居民参与

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2023.22.065

［中图分类号］D669.3［文献标识码］A［文章编号］1673-0194（2023）22-0200-03

1     问题的提出

民政部办公厅在《培育发展社区社会组织专项行动方案（2021—2023年）》中指出，社区自组织也称社区社会组织，是由社区居民发起成立，在城乡社区开展为民服务、公益慈善、邻里互助、文体娱乐和农村生产技术服务等活动的社会组织。社区自组织源于社区，拥有独特优势，以其灵活、高效、协作的运作模式，拓宽了社区治理的渠道。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中也明确提出，要“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层社会治理体系，完善基层民主协商制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”［1］。随着社区自组织逐渐成为提升社区治理能力体系中的重要组成部分，国内部分城市社区已经开展有关社区自组织参与社区治理的研究，主要是关于社区自组织的培育路径和运作能力建设。学者徐翀认为自组织发展创新路径要以共建共治共享为核心，搭建共建新平台，厘清自组织与社区治理其他各主体之间的关系，丰富社区治理多元主体的共建形式，这样可以整合有效资源，进一步促进社区治理的发展。同时还要系统开展自组织能力建设培训，着力培养自组织人才，形成共治新格局［2］。诸多学者也对如何将社会工作更好地介入社区自组织培育作出了具体研究，如学者郭荣茂提出，社会工作的一个重要功能在于可以提供高质量的社会服务，有一套明确的助人价值体系，引入社会工作制度可以促进社区自组织能力建设，推动政府购买社会组织服务，有利于提高社区服务质量，促进社区建设和发展，对社区政社不分的管理体制进行有效改革［3］。

然而，社区自组织参与社区治理尚未完全脱离传统的政府管理体制，社区自组织对社区治理的积极性未能完全激发出来。学者王鑫等人通过研究提出，社区可以搭建组织服务中心，为社区自组织和社区沟通搭建平台，社区自组织也可以借此平台精准了解、对接民生需求。中心还可以链接各类社会资源，有效提升自身造血功能，更好提升自身水平，有效嵌入社区治理［4］。学者万怡等人指出，居民的社区参与意识和组织化的有序参与是自组织参与社区协商的前提，挖掘社区能人在构建社区社会资本过程中起关键性作用，可以以社区能人为中心，在动员其他居民和运用社会资源方面发挥自身优势，营造社区共同体意识，促进社区自组织进一步发展，推动社区协商［5］。

综上所述，目前国内关于社区自组织的研究主要集中于社区自组织的发展背景、主要功能和现有困境，并从不同角度探索社区自组织的未来发展路径，提出了针对性的解决策略，但大部分都是从宏观角度进行研究，如政策现状和制度设计等，微观层面有关社区自组织参与社区治理可具体实施的方案较少。本文通过对Y社区的实地调研，分析Y社区自组织参与社区治理面临的困境，探究社区自组织参与社区治理的有效路径。

2     Y社区自组织参与社区治理的困境

2.1   社区基本情况

Y社区位于徐州市中心区域，辖区总面积0.4平方千米，社区户籍数3 630户，是人口老旧的城市中心社区。常住人口5 100人，小区23个，居民住宅楼82栋，平房11排，有9个党组织、580名党员、53个党员中心户。Y社区以楼栋为单位进行管理，依据网格化划分为9个网格，现有专职人员8人，楼道长83位，应急救援服务队1个。本文选取徐州市Y社区作为调研对象，一是资料获取便捷，二是Y社区自组织建设成效显著，在面对复杂的现实治理环境中，充分发挥已有社区自组织的作用，大大提升了社区治理能力，增强了社区韧性，对本文研究具有一定的借鉴意义。

2.2   Y社区自组织参与社区治理的困境

社区自组织在满足基层人民需求中发挥着越来越重要的作用，在社区治理中取得一定成效，但也存在着明显的问题与困境。为了获取相关资料，笔者对Y社区工作人员和自组织的负责人进行了访谈。在访谈过程中，我们发现Y社区自组织参与社区治理面临的困境主要集中在以下几个方面。

2.2.1   参与成员结构单一，新鲜血液不足

社区良好氛围的建设，需要全体社区居民的共同参与。通过访谈，我们了解到Y社区在不同结构层面的特点。年龄结构层面，Y社区常住的5 100名居民中，老年人口约有2 000人，社区自组织成员多数也是老年人，年轻人大部分时间外出工作，鲜少参与社区事务；性别结构方面，女性居民参与社区事务比男性居民更积极主动，据自组织的负责人介绍，目前组织成员以老年女性为主，男性參与者占比小；职业构成层面，机关单位退休干部与教师占比较大。不难看出，Y社区自组织成员结构较为单一，大部分为老年人，年轻人参与度不足。此外，老年人身体机能、反应能力等方面的不足对社区自组织的发展阻力较大。

2.2.2   参与程度不深，活动形式简单化

由于组成人员结构单一，Y社区自组织带领居民参与的活动多为文化娱乐活动和志愿服务活动，而参与社区公共事务活动的频率低，向社区提意见的次数少，特别是参与政治类活动几乎没有，无法真正参与到社区事务的相关决策之中。社区工作人员表示，自组织主要负责协调邻里关系，带领居民参加社区活动，起到信息上传下达的作用等，并未直接参与社区事务的决策，自身发挥空间不大。年轻工作人员是社区可持续发展的重要动力，但是很多年轻志愿者都是在需要时临时召集，没有形成系统化、组织化的队伍，长此以往，自组织的参与意愿和积极性会降低，不利于社区共建共治共享氛围的营造。

2.2.3   社区资源匮乏，自组织作用难以发挥

社区所需要的除了场地资源，还有大量的社会资源，如政府的公共经费、社区的基础建设、良好的社区文化氛围等。Y社区住房面积尤其老旧楼房占据较大部分，虽然设有一个新小区，但居民大都是退伍军人，自治程度高，设施较完备。相较之下，老社区缺乏如居民广场一类的设施，居民自主活动的范围受限。从社区党委书记处了解到，由于政府审批活动经费的程序较为复杂，社区举办活动较少，甚至有些社团形同虚设，多以组织居民在社区的活动场所开展党建学习活动、知识普及讲座为主，活动形式的单一也降低了居民参与的积极性。Y社区虽然有较多的自组织团队，但可以提供服务的主要还是社区专职工作人员，居民的社区参与意识较为淡薄，尚未形成良好的社区参与的文化氛围。

2.2.4   社区制度不够完善，自组织参与受限

社区自组织作为居民自发形成的社会组织，社区管理机制的不完善导致自组织在社区建设发展当中扮演的角色比较模糊、定位不够清晰，自组织参与社区治理的方式混乱，发挥的作用易受到限制。社区工作人员谈到，在应对突发公共卫生事件过程中，社区多个自组织都希望能够在社区管理中充当中流砥柱，但是因为管理机制不够成熟，并没有充分利用自组织的资源和作用，在人员的岗位分配和资源派发等方面出现了协调不当的问题。

2.2.5   缺乏有效管理，成员接续困难

目前，社区自组织成员主要是由退休党员构成，自组织的负责人提到，组织内部缺乏规范性管理制度，没有将规章制度落实到纸上，主要是通过居民相互之间的熟悉感和信任度进行领袖人物的选拔以及成员管理，管理层次较为单一，领导人员基本是临时兼任。该管理模式下的成员出入自组织较为自由，自组织的整体结构比较散漫，未能做到及时有效的管理和跟进。我们在访谈中还发现，组织内部的年轻成员多为社区居民附近的亲属朋友，对社区的整体环境和居民需求较为陌生，无法精准把握居民的处境与需求。由于年龄小、阅历浅等其他原因，很多人责任心不够强，在和居民沟通尤其是与老人沟通方面存在障碍，缺乏足够耐心，有时遇到居民之间的冲突争执无法处理得当。问题长时间得不到有效解决，导致年轻人的参与热情降低，不愿承担领导责任，自组织新老成员交替周期长，难以实现持续发展。

3     Y社区自组织参与社区治理的解决办法

3.1   设计个性化活动，促进参与成员结构多元化

首先，社区领导层需要意识到男性居民并非没有参与意愿，而是受到众多因素限制，其中最主要是设计的活动性别视角缺失，不利于男性参与。笔者在调研中发现活动多为传统节日做手工、社区清洁等细致类活动，客观上容易造成男性居民参与的忽视。其次，要了解不同群体的喜好差异，如男性居民偏爱下棋等益智类活动，退休干部偏向形势解读与政策宣讲等政治类活动，退休教师倾向科普讲座类活动，而电影等则是大众化选择，但要注意类型的选择。最后，在了解兴趣差异的基础上设计活动，吸引自组织带领更多居民参与到活动中来，从而调动其参与社区治理活动的积极性。

3.2   完善自组织的架构，增强成员共同体意识

社区自组织内部应当完善自身组织架构，针对社区的人员情况，制定合理有效的管理模式，优化自组织的成员结构，对自组织的主要管理者进行简单的技能培训，使他们能够在自组织参与社区治理的过程中把控整体方向，凝聚全体成员的力量。同时，利用互联网搭建社区协商议事平台，通过线上线下互动相结合的方式，加强非团体活动时间的成员交流，增进自组织成员的参与感和获得感，提高自组织成员的共同体意识，让自组织能够形成长期有效的合力，为社区的发展贡献自身力量。

3.3   充分整合社区资源，加大支持力度

一方面，社区自组织可以通过与社区社工站互动合作，实现相关资源共享，在提升专业性的同时，也可以挖掘自身的内在潜力与优势。通过与社工站联合开展个性化活动，吸引更多的居民参与到自组织当中；另一方面，社区大力支持自组织的发展，链接社区周边各类资源，弥补社区自组织在资金和社会资源方面的短板，使自组织的发展和完善得到更多的保障。与此同时，在社区内需要留有足够的活动空间，使社区自组织的活动得以充分有序地开展。发挥“五社联动”的重要作用，将社区自组织的发展完善同社区建设相结合，突出社区居民的主体作用，提升居民在社区中的参与程度，进而实现社区自组织得到更多的重视和资源投入。

3.4   完善社区管理制度，给予更多参与空间

社区应当完善社区自组织相关的管理制度细则，将常见的参与事项纳入正规有序的管理范畴中，使社区自组织参与活动合理化、规范化。统一管理和考核本社区的社区自组织，通过制定相关制度，给予社区自组织更多的参与空间，让自组织能够充分发挥在社区治理中的重要作用。同时，引导各类自组织在自身特色的基础上，同社区治理相结合，找到更具有意义的发展方向，使参与社区治理的路径更加明晰开阔。

3.5   完善志愿者激励机制，吸引中青年人群参与

首先，综合考虑社会需求和自组织内在需求，引荐或孵化志愿服务项目，鼓励更多中青年人群主动参与其中。其次，挖掘社区居民骨干，充分发挥自组织中领袖人物的榜样引领作用，以老带新，为志愿者提供外部激励。社区可对志愿者的社区贡献予以认可和奖励，通过引导公众对志愿者表达感激、提供积极反馈等方式，增强自组织中青年成员的积极性，激发社区自组织的活力。党的十八届三中全会提出要“促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”。社区建设需要居民的参与，居民参与的程度取决于提供的舞台，社区自组织正是为居民提供了一个良好的平台，在保障正常的生产生活秩序、打造韧性社区、防范和化解重大公共危机方面具有重要潜力。当前，随着我国社会主义各项事业的快速发展、社区自組织能力迅速提升以及社区和国家层面的大力倡导，我国形成一套日益成熟的社区自组织参与社区治理的模式指日可待。

主要参考文献

［1］人民日报.关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》的说明［N］.人民日报，2020-11-04（2）.

［2］徐翀.浅析成都市社区治理中的社区自组织发展路径［C］//劳动保障研究会议论文集（三）.成都：四川劳动保障杂志出版有限公司，2019：41-43.

［3］郭荣茂.论社会工作在社区自组织能力建设中的介入［J］.华侨大学学报（哲学社会科学版），2013（1）：79-83.

［4］王鑫，赵欣然，侯杰舒，等.社区自组织嵌入社区治理方式：以C市N区T街道为例［J］.国际公关，2022（13）：22-24.

［5］曹飞廉，万怡，曾凡木.社区自组织嵌入社区治理的协商机制研究：以两个社区营造实验为例［J］.西北大学学报（哲学社会科学版），2019（2）：121-131.