数字政府背景下公共数据开放共享优化路径探索

王彩萍

［摘 要］为加快推动各领域数字化转型，党中央和国务院对数据战略和数字政府建设作出了一系列重大部署和决策。这些部署和决策强调顶层设计的重要性，并统筹推进公共数据的开放共享。文章以江苏省镇江市为例，从数据分类分级、数据标准制定、数据安全保障和数据统筹协调等方面分析制约公共数据开放共享的困境，并提出数字政府背景下公共数据开放共享优化路径，以期实现数字政府高质量建设目标。

［关键词］数字政府；公共数据；数据共享；镇江市

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2023.22.059

［中图分类号］D63；G203［文献标识码］A［文章编号］1673-0194（2023）22-0182-03

0     引 言

近年来，党中央高度重视信息化与数字化建设，并将建设数字政府、智慧社会和网络强国作为国家及省信息化发展的重大战略。为推进这一战略，党中央相继出台了一系列政策，提出了要求和指明了方向。2022年6月，国务院印发了《关于加强数字政府建设的指导意见》，该文件的出台对各地区、各部门未来中长期数字政府建设具有重要的指导意义，为加快数字化发展、完善治理体系、提高治理能力指明了方向，标志着当前我国数字政府建设已驶入“快车道”，迎来了难得的历史机遇［1］。在海量数据资源中，政府数据约占80%。如何最大限度地挖掘和开发政府数据价值，尤其是公共数据开放价值，是数字政府建设的基础性工程，对提高政府治理能力和促进大数据产业发展具有重要意义［2］。本文以江苏省镇江市为例，在深刻认识推进数字政府建设重大意义的基础上，分析镇江市在推进数字政府建设中公共数据开放共享面临的困境，并提出促进公共数据开放共享的优化路径，以期促进政府公共数据安全有效地开放共享。

1     研究背景

随着互联网和大数据技术的发展，我国政府在政务数据、经济数据、社会数据（如人口数据、教育数据、医疗数据、就业数据等）、地理空间数据、交通运输数据、环境数据、公共安全数据等方面积累了大量宝贵的数据资源。这些数据资源蕴含着丰富的价值，如果能够将这些公共数据开放共享，能够给社会进步和经济发展带来重要影响。从国家层面看，公共数据的开放共享可以驱动数字经济发展，增强国家竞争力；从政府层面看，公共数据的开放共享可以增加政府工作的透明度，提高公共服务效率；从社会层面讲，公共数据的开放共享可以为社会各个领域提供原始数据支持，激发社会创新，促进产业升级和新兴产业发展。

近年来，经过各方面共同努力，我国数字政府基础设施基本建成，要素壁垒逐步打破，共享开放程度也不断加深，政务服务和监管效能大幅提升。党中央、国务院围绕实施大数据战略、加强数字政府建设作出一系列重大部署：2015年，国务院印发了《促进大数据发展行动纲要》；2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《国家信息化发展战略纲要》；2021年9月1日，我国开始施行《中华人民共和国数据安全法》；2021年，中央网络安全和信息化委员会印发了《“十四五”国家信息化规划》。在地方层面，各地政府也纷纷出台一系列法規、办法，如《北京市公共数据专区授权运营管理办法（征求意见稿）》《上海市公共数据开放暂行办法》《浙江省公共数据开放与安全管理暂行办法》等。这些做法为加强数字政府建设打下了坚实基础，但仍存在一些突出问题。各地方政府需要从多个方面分析制约公共数据开放共享的关键因素，并从多个角度探索公共数据开放共享的路径，以期实现数字政府高质量建设目标。

2     镇江市公共数据开放共享面临的困境

在公共数据开放共享过程中，镇江市政府需要进一步厘清数据开放面临的困境，只有这样，才能有效探索出公共数据开放共享的优化路径，进而提升政府服务供给能力，推进数字政府建设更上一层楼。镇江市公共数据开放共享面临的困境具体如下。

2.1   数据分类分级难

数字政府建设的核心是通过政府信息化平台建设，推进公共数据有序共享，并提升政府运行的数字化和智能化水平。随着数字政府建设对数据资源利用的需求不断增加，在推进公共数据开放共享的同时，因为政府拥有大量的敏感数据，包括个人信息、商业机密、国家安全等重要数据，数据隐私合规成为数字政府建设过程中需要重点关注的内容。另外，政府公共数据来源广泛、种类繁多，包括文本、图片、音频、视频等多种形式，不同类型的数据可能涉及不同领域和部门，如何对这些多样性和复杂性的数据进行分类和分级也是一个不小挑战。公共数据的开放共享一方面提高了数据的利用价值，另一方面也需要保护个人隐私和敏感信息。如何兼顾数据共享开放和隐私保护，既满足数据开放共享的需要，又满足数据安全的要求，是数据分类分级工作中的难点。

2.2   数据标准体系构建难

数据标准（Data Standards）是指保障数据内外部使用和交换的一致性和准确性的规范性约束。在推进数字政府建设过程中，统一的数据标准和格式可以提高数据的互操作性和可集成性，降低数据集成和使用的成本和难度。虽然镇江的公共数据平台汇聚了17.71亿条数据，但由于该平台的数据信息数量众多、来源广泛，数据结构复杂，数据标准难以统一。即使数据具有天然的共享性，没有统一的数据标准最后也将影响数据共享水平。另外，在公共数据共享和整合的过程中，政府部门之间存在横向、纵向和横纵之间的共享和整合障碍，影响了数据的有效流通和整合利用。目前，镇江的公共数据平台也仅仅实现了地方各个部门的数据共享，无法实现与同级地市或省公共数据开放平台的数据连通与交互，其根本原因在于缺乏明确的统一各级平台的数据规范和标准。这将严重阻碍统筹推进整体性数字政府建设。

2.3   数据安全保障难

数据安全威胁阻碍了数字政府建设和数据开发共享。一方面，随着公共数据开放共享的程度越来越深，范围越来越广，很多开放共享数据可能包含个人隐私、商业机密或国家安全等敏感信息，保障这些敏感数据的安全性是一项复杂的任务，需要在数据共享的同时确保数据不被滥用或泄露；另一方面，随着技术的不断发展，黑客和恶意攻击者的技术也在不断进步，他们可能通过各种手段窃取、窜改或破坏共享的数据。基于此，数据安全保障需要与技术发展保持同步，政府部门还要及时采取相应的安全措施，投入大量的资源和精力，以确保数据的安全性。镇江市在数字政府建设过程中，重点放在了数字政府的基础设施建设等方面，对公共数据开放共享中的网络安全和数字安全不够重视。

2.4   数据开放沟通协调难

目前，政府内部的数据管理体系相对分散和碎片化，各个部门和单位可能存在信息孤岛和信息壁垒，导致数据的整合和共享困难。一方面，政府部门之间存在不同的利益关系，导致各部门在数据汇聚共享方面有一定的顾虑和限制。每个部门可能更关注自身的利益和权力分割，而缺乏对整体数据共享和系统串联的认识与意愿。另一方面，政府部门需要与数据使用者、学术界、企业和社会组织等多沟通与合作。这是一个复杂又烦琐的过程，无法纵向贯通、横向协同，导致公共数据的开放程度还不够高，无法彻底消除“数据匮乏”现象。

3     镇江市公共数据开放共享的优化路径

3.1   编制数据目录，分类分级管理

要对公共数据目录进行分类编制，形成标准化的目录体系，并记录数据的分类等级和开放情况，全面掌握数据资源情况。建立公共数据目录系统，对各地区、各部门的公共数据资源进行分类。由各地区、各部门的公共数据主管部门根据公共数据目录清单，对本地区、本部门的公共数据进行分类和定级。可以根据数据的重要性、敏感性、可用性等进行分类，并为不同级别的数据制定相应的管理和共享政策。要梳理公共数据资源的数据源，明确数据的来源和采集方式。同时，明确其更新频率和管理要求，以保证数据的时效性和准确性。依据公共数据目录清单，指明公共数据的共享属性和条件。例如，共享属性可以包括数据的共享范围、共享方式和共享对象等；共享条件可以包括数据的安全保护、访问权限和使用限制等；开放属性可以包括数据的开放范围、开放方式和开放对象等；开放条件可以包括数据的格式要求、开放平台要求和开放协议等。根据公共数据目录清单，按照统一标准规范，对各地区、各部门的数据资源进行归集和汇聚。目前，镇江市公共数据平台新增发布数据目录

1 190个，但根据《江苏省数字政府建设2023年工作要点》，镇江市公共数据平台不仅要实现地区内数据的开放和共享，还要进一步打通省内各级平台的连接，确保数据资源的一体化。实现数据的无缝对接和共享，协同构建全省一体化公共数据目录体系，实现全省公共数据“一本账”管理。

3.2   加快数据立法，完善标准制度

数据标准包括采集标准、规范化标准、安全标准等，是保证数据操作与交换规范性的约束条件。数字政府通过统一数据标准规范，能够提升数据治理质量，完全释放数据价值［3］。

从法律法规层面看，完善相关法律法规体系，为公共数据开放与共享提供合理保护机制，包括明确数据的开放和共享条件、规范数据使用的行为准则、加强数据安全保护的法律措施等，为公共数据的开发利用提供法律保障。明确公共数据的产权归属和使用权限，保护数据创造者的合法权益，并鼓励数据合法利用和创新应用。

从标准制度层面看，建立公共数据的管理制度体系，包括数据采集、存储、处理、共享、开放等环节的规范和流程。同时，制定相关标准和规范，确保公共数据的质量、安全性和互操作性。自上向下制定全面兼容的数据标准和规范，确保公共数据的互操作性和共享性。镇江市政府应立足镇江实际，在借鉴优秀标准的基础上体现镇江特色，在标准指定上应与省级数据标准高度一致，扫除横向、纵向和横纵之间的共享和整合障碍。

3.3   提升數据质量，加强安全保障

数据安全是数字政府的“生命线”，也是数据开放的前提。政府必须充当好数据“安全保障员”和数据“秩序维护者”的双重角色，实现数字政府建设与数据安全同步规划、同步建设、同步运行［4］。

围绕数据全生命周期，提升数据质量。首先，明确数据质量管理的责任主体，按照“谁管理谁负责、谁提供谁负责、谁使用谁负责”的数据治理原则，建立数据质量标准体系，明确不同类型数据的质量要求，如准确性、完整性、一致性等，确保数据高效共享。其次，建立数据安全检测机制，对数据存储、传输、处理等环节进行常态化的安全检测和监控。对老旧的信息化基础设施进行更新和升级，提升系统的安全性和可靠性。采用先进的安全技术和设备，建立数据“可用不可见”的安全可信计算环境，确保数据的安全性。对个人隐私、商业秘密等重要数据加强保护。进行数据脱敏处理，隐藏能直接识别个人和企业的信息，对不同级别的用户实行细粒度的访问控制，限定不同用户只能访问授权范围内的数据，确保数据的机密性和完整性。建立面向数据的信息安全技术保障体系，采用加密、脱敏、权限控制等技术手段，确保数据在存储、传输和处理过程中的安全性。

3.4   明确部门职能，健全协调机制

加快制定公共数据资源统筹协调的宏观制度，特别是共建共享制度、协作开发制度等［5］。首先，为了明确政府部门数据归集的职能，应该采取“定职责、定机构、定人员、定职能数据清单”的制度，确保政府部门数据采集工作符合规定要求，并按照相关数据清单进行采集和汇总。其次，建立公共数据资源开发利用组织架构，由政府部门和社会各界代表，实现跨部门协作，内部设立数据开发和应用促进小组，负责开发数据产品和服务，推广应用案例。再次，在条件成熟的地区设立首席数据官，负责公共数据资源的开发利用和数据治理工作。明确首席数据官的责任和权限，建立激励机制，促进首席数据官的统筹协调和数据治理能力的提升。

4     结束语

数字政府建设对于推进数字中国建设和实现经济高质量发展具有重要意义。在当前阶段，镇江市正处于高质量发展的新阶段，在积极推进公共数据共享和开发利用过程中，镇江积极性明显。与此同时，镇江市公共数据开放共享仍存在一些突出问题，如数据标准规范不统一、体制机制不健全、安全保障不到位等，影响了公共数据开放共享和开发利用效果。本文在具体分析了镇江市公共数据开放共享困境的基础上，提出了公共数据开放共享的优化举措，以期推动更多公共数据资源实现安全高效的互通共享。

主要参考文献

［1］张培勇，王旭，刘晓红.在数字政府建设中发挥大数据管理部门作用研究：以江苏省为例［J］.江苏科技信息，2021（14）：24-26.

［2］谢真强，唐春生.数据要素驱动下的政务数据共享开放体系研究［J］.中国自动识别技术，2023（3）：53-59.

［3］游雯雁.数字政府视域下政务数据治理风险研究［J］.数字通信世界，2022（10）：140-142.

［4］于江.数字政府建设的意义、困境及路径：以江苏省泰州市为例［J］.中共合肥市委党校学报，2023（1）：25-28.

［5］刘义豪，席健评.我国数字化政府建设现存问题与改善路径［J］.公关世界，2022（15）：58-60.