国有企业混合所有制改革存在的现状、问题及对策研究
2023-03-31李曦
李曦
摘要:党的十八大以来,我国国企混合所有制改革进入全面深化阶段,总书记多次就企业改革发展发表重要论述,为国有企业高质量发展指引了正确工作方向。混合所有制改革作为深化国企改革、促进企业转型升级发展的一项重要举措,能够激活企业内在活力,为企业发展注入新动能。探索和研究混合所有制改革的相关实践及理论问题,对国有企业通过混改推动转型升级具有重要的指导意义。
关键词:国有企业混合所有制改革;问题;对策
中图分类号:F276
一、国企混改相关政策体系
2013年,党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,指出混合所有制是一项系统性、综合性改革,是国企改革的重要组成部分;2015年,国务院印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》,指明在国企改革的具体目标中,首要目标是发展混合所有制国企;2018年,发改委等发布了《关于深化混合所有制改革试点若干政策的意见》,对国企推进混改过程中出现的很多问题进行了回答;2019—2021年期间,混合所有制改革政策体系逐步趋于完善。从中央层面来看,中央出台的国企改革政策数量密集,高达301条,尤其在国企创新、专项改革、国资监管等方面出台的政策整体呈增长趋势,从地方层面来看,2019—2021年出台的政策数量高达1677条,政策类型从“混股权”逐渐向“转机制”过渡。2022年,政府工作报告中提出,要“坚定不移深化改革,更大激发市场活力和发展内生动力……完成国企改革三年行动任务,加快国有经济布局优化和结构调整,加强国有资产监管,促进国企聚焦主责主业、提升产业链供应链支撑和带动能力。”表明国企混改要聚焦主业投资,严控非主业乱投资现象。党的二十大报告第十五(五)“增强党组织政治功能和组织功能”部分中,强调要“推进国有企业、金融企业在完善公司治理中加强党的领导,加强混合所有制企业、非公有制企业党建工作”,这充分说明,在完善公司治理中加强党的领导仍在路上。加强混合所有制企业的党建工作,是发展混合所有制经济的重要前提工作[1]。
二、国企混改存在的问题
尽管三十多年来渐推渐进的混合所有制改革取得很大成绩,但也存在一些问题,主要表现为:
(一)市场化机制体制不够灵活
国企改革原本只是在体制内寻求改革,要求建立产权明晰的现代企业制度,而现在则要求走向市场化的开放性改革,但全面开放后,国有企业逐渐暴露出一些机制不灵活、对市场游戏规则不适应的问题。
(二)企业文化差异影响混合所有制发展
从属性来看,国有企业更多考虑经济目标和社会责任,民营企业主要追求经济目标,二者在战略目标、机制体制、经营决策方面都存在不同的侧重点,融合发展存在一定难度。非国有资本短期利益导向明显,有时会把流程审批当成是国有股东对企业的不当干预,而国有资本注重企业的长远发展,也注重程序和形式的合法性,非国有资本要求的决策灵活性与国有企业决策流程效率等方面存在冲突[2]。
(三)财务管理及制度落实不到位
国有企业混合所有制改革,应按照国企改革的要求,从“管人管事管资产”的模式向“管资本”的模式转变,财务管理在国企混改中发挥着重要作用。通常来说,国企内部的财务管理工作有其固定模式、规范、方法及流程,尽管混改企业也建立了自身的财务管理制度,但由于混改企业财务管理人员、执行人员理念上的不同,造成财务管理制度落地难度加剧。同时,企业财务人员自身的专业水平、管理能力、业务素质不一,信息化支撑不足,监管制度不健全等也是制约混改企业财务规范化管理的因素。
(四)越来越多的国有企业把控股非公企业当作混合所有制改革
我国的国有企业股权结构的改革重点是发展。从微观层面来说,我国的国企改革表现为:允许私人资金参与政府垄断或国家控制的经营范围,促进国有企业的发展;从宏观层面上讲,我国国企的改革表现为:鼓励民营资本入股、控股,加快发展。
对国有企业来讲,其混合所有制改革,是引入国有资产为核心,以自身变为国家控股的股份制企业为目的。
民营企业在转型的道路上遇到了许多困难,企业纷纷转向参股、控股,一些政府部门可能会将国企控股作为一种形式,以此作为一种新型的混合所有制企业模式[3]。
(五)国有企业控股非公企业不属于混合所有制改革的政策范畴
发展混合所有制,就是要把两者结合起来,让市场在配置资源中起决定性的作用。国企是我国混合所有制改革的重点对象,其根本目的是引进非公资本。国企对非国有企业的控制属于兼并重组,与国企改制没有关系,两者的含义是完全不同的。我国实行混合所有制改革,并將非公企业纳入国有企业,国企的混合所有制改革必须通过引进非公资本来进行股权结构的调整,建立符合市场经济要求的公司治理体制,加速国企的内部管理体制的变革。发展国有企业的改革,要以引进非国有资本为主导,并使非公资本能够以股份的方式参与到股份制改造中来。正确理解我国非公资本引进的政策范围,是我国国企改革能否顺利进行的重要保障。
三、将国有控股民营企业视作混合所有制改革将产生多种不利影响
国企对非国有公司的控制属于兼并重组,同时还允许国企通过兼并收购来实现产品的创新和技术增值。然而,在推进国企混合所有制改革的过程中,将国企控股作为一种混合所有制,必然会带来诸多不利影响[4]。
(一)拖延并阻碍发展“两个”混合所有制改革的进程
发展混合所有制经济改革与发展混合所有制企业改革都涉及国有企业。从发展我国的混业经营的视角来考虑,将国有控股的性质转变为一种混杂的所有制形式,会促使国有企业对民营公司进行更大规模的甚至盲目的兼并,从而导致国有垄断和国家控制权的形成,进一步制约外资流通。从发展我国民营企业的改革来看,要引进非公资本的灵活经营方式和开放、创新的管理思想,从而提升国企的经营效率,而引进非公资本则会使国企的股权结构发生变化,从而使国企的经营体制发生变化。可以说,将国企对民营企业的控制看作是一种混合所有制改革,将会对“两个”混合所有制的发展产生一定的影响。
(二)进一步压缩民营资本及民营企业的发展空间
因为国有企业处于产业的上游,民营资本和民营企业处于下游,所以民营企业利润普遍偏低,发展的余地不大。将国企对国有公司的控制权视为“混合所有制”,可以充分发挥其自身的实力,采取并購或控股的形式,对私营公司进行并购或控股,但却不能持有与国有企业有关的股份[5]。
四、完善国企混改的相关对策
推进混合所有制企业改革,应发挥国企和民企优势的互补性,在实现量的突破的基础上,适时引导改革质的提升,充分发挥出国企资源与民企机制的优势,激发企业活力。
(一)明确国有企业混合所有制改革的目标和方向
国企大都处于行业的上游,拥有较高的资源。国企的混合所有制,不仅要实现产权的多样化,还要实现要素的市场化分配,让市场发挥决定作用。我国国企改革应当以推进市场化为目的。因此,要进一步深化国企的混合所有制,就必须坚持“引进外资”的原则,对其进行规范引导和制约,以保证我国的市场化进程能够持续下去。
(二)建立起与现代企业制度相适应的混合所有制企业管理机制体制,形成国有企业与民营企业相互促进、优势互补、共同发展的良好格局
一是改革混改企业法人治理结构,提升企业管理水平。在完善混改企业公司治理的过程中加强党的领导,充分发挥党组织领导核心和政治核心的关键作用。按照现代企业制度要求,混改企业需要成立董事会、监事会和经营管理层,明确“三会”的经营决策及执行职权,国有股东通过派出人员参加党委会、董事会、经理办公会、监事会等各类会议,发挥“三会”在企业治理中的基础作用。同时,合理设计、制定混合所有制企业章程,建立与混合所有制企业相适应的管控机制,形成定位清晰、权责对等、制衡高效、协调运转的法人治理结构。
二是灵活适应市场,建立差异化管理授权机制及监督体系。为解决混合所有制企业决策灵活性与流程效率方面的冲突,应按照市场化原则,对董事会、经营层充分放权,制定出台系统化的授权放权管理办法,明确授权范围、流程、标准和管控措施,应放尽放。根据各个混改企业自身特点,实行一企一策,区分重大事项与一般事项,在采购销售、投资融资、运营管理等方面给予企业更大的权限。在监督管理方面,应该以法人治理体系为依托,探索高效灵活、差异化的监督体系,对国有参股、相对控股公司的监督管理,应有别于国有独资或绝对控股公司,建立既灵活又有效的管控方式。
(三)坚持规范运作、互利共赢、互相尊重、长期合作的原则,做好企业整合,实现国企民企互补
不论是国企还是民企,本质都是企业,都讲求经济效益和效率。混合所有制企业应围绕战略目标做好企业整合,将民营企业高效的管理理念、治理模式与国有企业资源、资产优势相结合,放大国有资本功能,提高国有资本配置效率,从而推动企业快速发展。在企业生产经营管理上,国资股东应充分尊重民营股东的合理诉求和意愿,双方互尊互信、共同发力,实现公司治理、企业文化、经营目标等多方面的共同融合。企业应选优配强领导班子,培育一支善打硬仗的企业家队伍,对于生产经营中遇到的问题,通过召开碰头会,快速明确目标、统一思想,形成发展合力。国有股东要优选股东、董事、监事代表等,并加强对外派人员的培训、考核、监督及管理,提高外派人员的综合素质与行权能力,在不干预混合所有制企业正常生产经营的情况下依法行使权力。
(四)建立健全非公资本参股控股国有企业的产权保护机制
在信贷发放、税收补贴、政府采购、牌照授权等诸多领域,民营公司与国企的差别依然很大。混合所有制改革,应从观念上加强与国有资产的同等性,加强对产权制度的完善。国企改制时引进民间资金,是为了让非公资本在国企中享有同等的地位,从而使其加入改革的队伍中来,增强其积极性和主动性。此外,要想增强我国国企改革的非公资本的吸引力,必须要通过完善非公股东对国企股权的保护工作来进行。从构建和完善国有资产的产权保障制度来看,在以种种原因为基础的情况下,对国有资产进行事后追究,常常会侵犯非公有制财产权。为此,我们必须加强我国国企改革中引进非公资金的程序和披露制度,并健全非公资本对国有企业股份有限公司的豁免制度。
(五)加强财务管理,提高混改企业财务管理水平
加强混改企业财务管理建设,一是要强化财务管理,企业管理者应积极学习现代企业管理理念,运用新的财务管理理念,将财务管理重点放在资本管理上来,优化财务管理体系,建立规范的财务管理制度及操作流程;二是要加强人才培养力度,定期对财务人员开展培训,使其专业水平、财务分析能力得以提升,增强法律意识,确保合法合规操作;三是要提升信息化应用水平,构建财务工作信息化平台,打破部门间壁垒,推动业财融合,做好进销存管理,保证账物相符,确保财务数据准确真实;四是要健全财务监督机制,通过内部审计部门、外部审计机构的监督核查,强化风险监督,消除内外两套账,避免因财务管理困难、数据失真等给企业造成损失。
五、结束语
我国的体制改革是循序渐进的,虽然“软着陆”已在某种程度上起到了作用,但由于其在市场经济中所处的位置以及对市场经济的要求,国有企业在市场中所占比重依然较大。所以,必须进一步推进国企的体制变革。鉴于此,笔者提出了加速“国有企业”“混业经营”的步伐,只有这样,我们才能更好地理解国企改革的历史,更好地把握国企改革的方向。
参考文献:
[1]尚晶.混合所有制改革背景下国有企业创新路径研究[J].中国产经,2022(21):132-134.
[2]何军.国有企业混合所有制改革的主要路径探讨[J].企业改革与管理,2022(20):23-25.
[3]孙琳,李海怒,浦晨晨.新形势下国有企业混合所有制改革方案研究[J].经营管理者,2022(10):56-58.
[4]蒋贤豫.浅谈国有企业混合所有制改革[J].冶金财会,2022,41(09):44-47.
[5]王文晶.国有企业混合所有制改革的路径及效果研究文献综述[J].经营管理者,2022(09):66-67.