城市生活垃圾源头分类政策执行阻滞及消解之道

王玉华

摘 要：城市生活垃圾源头分类是建构废弃物循环利用体系的重要一环，目前相关政策在全国范围内已经逐渐铺开，政府、社会投入大量人力物力资源，然而政策执行的效果却差强人意，居民参与积极性不高、垃圾正确分类率低。生活垃圾源头分类之所以出现雷声大雨点小的现象与政策执行阻滞息息相关。生活垃圾源头分类政策执行受制于多重因素的复合影响，借助萨巴蒂尔一马兹曼尼安的政策执行综合模型从政策问题的可处理程度、政策本身的规制能力、政策以外的变量三个维度多景域剖析该政策执行阻滞的表征及生成逻辑，并提出相应的消解之策兼具理论意义与实践价值。

关键词：生活垃圾；源头分类；执行阻滞

中图分类号：X799.3文献标识码：Ａ 文章编号：１００９ — ２２３４（２０23）11 — ００72 — ０5

党的二十大报告明确指出要推进各类资源节约集约利用，加快构建废弃物循环利用体系，而城市生活垃圾源头分类恰是构建废弃物循环利用体系的关键环节。近年来，随着社会经济的高速发展与城市化进程的不断加快，人民生活水平日益提高、生活便捷化程度大幅度提升，相伴而来的是城市生活垃圾的数量也在快速增长，这不仅影响人们的生活环境，也威胁着国家生态安全。习近平总书记强调，“实行垃圾分类，关系广大人民群众生活环境，关系节约使用资源，也是社会文明水平的一个重要体

现。”［1］为了应对城市生活垃圾快速增长的挑战，党和国家在垃圾分类方面出台了一系列政策，并取得了一定成效。生活垃圾分类是一个涵盖分类投放、分类收集、分类运输和分类处理的系统工程，而垃圾分类投放即垃圾源头分类牵涉广大居民垃圾分类意识的提高与分类习惯的养成，涉及面最广、阻力最大，是垃圾分类治理的重点和难点。本文利用萨巴蒂尔一马兹曼尼安的政策执行综合模型（以下简称“萨-马模型”）多视域分析造成城市生活垃圾源头分类政策执行阻滞的表征及生成逻辑并提出消解之策兼具理论意义与实践价值。

一、城市生活垃圾源头分类政策执行阻滞的表征及分析模型

自1992年国务院出台《城市市容和环境卫生管理条例》以来，我国城市生活垃圾源头分类政策实现了从概念化政策到实践性制度，由鼓励性政策到强制性实施、从“二分法”到“四分法”的多重演变。特别是2017年以来，国家发展改革委、住房和城乡建设部等相关部门相继颁布了《生活垃圾分类制度实施方案》《关于加快推进部分重点城市生活垃圾分类工作的通知》《关于在全国地级及以上城市全面开展生活垃圾分类工作的通知》等政策文件，相关城市为了贯彻国家的政策相继制定了地方性法规或实施方案，政策的落地也由点到面、逐渐开启，特别是2020年我国城市生活垃圾强制分类进入大规模推进、大范围实施阶段。目前，除了上海等少数城市已经取得明显成效外，大部分城市的生活垃圾源头分类政策都遭遇了不同程度的执行阻滞。

（一）城市生活垃圾源头分类政策执行阻滞的表征

“政策执行阻滞是指政策执行过程因某种消极因素的影响而出现了的不顺畅乃至停滞不前，进而导致政策目标不能圆满实现甚至完全落空的情形。”［2］政策执行阻滞对城市生活垃圾源头分类政策效果的负面影响是深远的，其表征形式也是多样的。其一，政策执行表面化。随着政策的推进，公众的垃圾分类意识逐渐提升，但许多居民只是象征性地将垃圾投入对应分类垃圾桶，并未进行严格分类；有些分类督导员没有尽到督导责任，只承担部分二次分拣任务。这种表面化、形式化的政策执行影响了政策效果。其二，政策执行碎片化。目前，实施垃圾分类的城市大部分小区和单位都配置了“四分类”垃圾桶并采取了多种宣传措施，居民垃圾分类习惯逐渐养成。但一些老旧小区不仅缺乏“四分类”垃圾桶，其宣传教育也严重滞后，拖后了政策执行的总体進度。而且普通小区与垃圾分类示范区的政策执行力度也存在较大差异，政策执行局部化、碎片化。其三，政策执行运动化。政策执行伊始，政府也注意充分调动当地媒体资源进行宣传、普及垃圾分类知识，但经过一段时间实施后，政策执行懈怠现象明显，有些小区的垃圾分类工作甚至处于停滞状态，导致政策执行有虎头蛇尾之嫌。以上表明城市生活垃圾源头分类政策的执行阻滞抵消了政策执行的诸多努力，偏离了政策目标。

（二）萨一马模型

众所周知，影响政策执行效果的因素极其繁杂。为了系统研究不同变量或变量组合对政策执行的影响，萨一马模型将影响变量总结成17种共三大类：

“政策问题的可处理程度”“政策本身的规制能力”和“政策以外的变量”。而且还把这些变量与政策执行阶段联系起来，变量中的一项或者多项叠加在政策执行的不同阶段会产生不同的影响，并推动着政策的调整与完善这一模型尽管最初以“自上而下”的视角为基础，后来萨巴蒂尔在关于政策变迁的研究中也将“自下而上”的视角补充进来以便从更广阔的景域分析政策执行的复杂性、动态性及多样性特点。城市生活垃圾源头分类政策的执行牵涉众多执行部门、群体与组织，因此需要多维度、广视域的分析，而萨一马模型比较契合对这一政策进行多层次、多变量、复杂执行过程的分析。

当然，由于中西方在政治制度、治理结构、政

社关系等多方面存在着显著差异，笔者在运用这

一模型时也进行了必要整合，如为了更清晰地展

现不同变量间的内在联系，本文也将“政策以外变量”中“执行官员的热情和领导技能”与“监督机关的支持”整合到“政策本身的规制能力”这一模块之中。

二、城市生活垃圾源头分类政策执行阻滞的生成因素探微

政策执行阻滞的危害是巨大的，不仅影响政策本身的效果，还可能削弱政府的公信力与法律的权威性，应予以高度重视。

（一）城市生活垃圾源头分类问题的可处理难度大

城市生活垃圾源头分类问题是牵涉复杂历史与现实因素的系统工程，容易引发政策执行阻滞。虽然国内外也提供了一些可资利用的理论和技术，但政策问题本身的可处理难度仍不容小觑。

1.城市生活垃圾增长快，种类繁杂

全国大中城市固体废物污染环境防治年报发布的历年统计信息显示，2013年“261个大、中城市生活垃圾产生量为16148.81万吨”［3］；2014年，“244个大、中城市生活垃圾产生量为16816.1万吨”［4］；

2015年，“246个大、中城市生活垃圾产生量为

18564.0万吨”［5］；2016年，“214个大、中城市生活垃圾产生量为18850.5万吨”［6］；2017年，“202个大、中城市生活垃圾产生量为20194.4万吨”［7］；2018年，“200个大、中城市生活垃圾产生量21147.3万

吨”；2019年，“196个大、中城市生活垃圾产生量

23560.2万吨”［8］。由此可见，尽管统计的城市数量总体呈递减趋势，但城市生活垃圾的数量则逐年增加，借助EXCEL进行线性统计分析，可以得出年度增长趋势线（参见图1），增长公式为：y=1161.7x+14679。据此可以推断出我国城市生活垃圾增长量大、速度快。不仅如此，城市生活垃圾种类繁杂也加大了处理难度，

容易降低居民参与垃圾分类的效能感。

2.目标群体数量多，行为调适幅度大

目标群体对政策的认同、顺从与接受程度对公共政策目标的实现与政策的有效执行具有重大影响。城市生活垃圾源头分类政策的目标群体涉及所有在城市居住或工作的人，数量庞大，环保意识参差不齐。在垃圾分类行动中，时常有人存在“搭便车”的侥幸心理，容易陷入集体行动困境，增加了政策的实施难度。目标群体不仅数量庞大，而且长期养成了垃圾混投习惯，其行为调适幅度较大。学习垃圾分类知识并践行垃圾分类的时间成本、隐形的经济成本、生活繁琐度增加容易使人们产生无形的抵制心理，因此需要较长的时间适应和改变。

（二）城市生活垃圾源头分类政策本身的规制能力

政策本身的规制能力是影响政策效果的关键因素，尽管这一政策本身的因果关系明确，政策指令也比较清晰，但仍存在着多种制约因素影响政策目标的实现。

1.基层执行机构的动力不强

尽管我国城市生活垃圾源头分类政策不断完善，政策落实有序推进，但仍存在着基层执行机构内在驱动力不强、执行人员认同性高但执行力不足等问题。在政策具体落实中，基层政府及其工作人员不仅面临着人员缺乏、经费不足、耗时费力等现实挑战，还面临着发生执法矛盾冲突风险，因而其政策执行动力弱化。管理责任人（主要包括物业公司、企事业单位、公共聚集场所管理单位等）在推进垃圾源头分类中同样面临着成本、任务增加等现实困境，因而执行的积极性也不高。

2.垃圾源头分类设施不完善

城市生活垃圾源头分类的设施不完善是阻碍居民参与的重要因素。除上海、北京等少数城市之外，大部分城市的软硬件设施还不够完善。有些城市居民表示“小区缺少四分类垃圾桶”，这严重阻滞了政策执行进程。而有些已经配备分类设备的小区也出现了分类垃圾桶未成套放置等问题，影响了执行效果。在软件方面，有些城市不重视软件系统的开发利用，居民缺乏方便查询垃圾类别的软件工具。

3.激励措施不完善，资金投入不足

著名经济学家曼瑟尔·奥尔森认为：“只有一种独立的和‘选择性的激励会驱使潜在集团中的理性个体采取有利于集团的行动”［11］，因而选择性激励是克服城市生活垃圾源头分类中集体行动困境的重要方法。尽管有少数城市（如上海）在政策执行中采用了绿色账户积分兑换实物的物质激励措施，但大部分城市受制于财政资源、企业参与意愿低等因素的限制未能实施物质性激励，不能调动居民参与的积极性。除此之外，分类垃圾桶、监控设备、分类督导员经费保障等也需要大量资金的长期投入，这对于经济欠发达、财政收入少的城市而言是一个较大的财政负担。

4.督导机制不健全，惩罚性措施难以落地

由于思想认识、时间成本、经济成本等多方面因素的影响，许多居民不会主动进行垃圾分类，为了逃避垃圾分类责任或惩罚，有些居民乱扔垃圾并想方设法躲避监管。垃圾投放行为的分散性和随机性特点给监管工作带来了极大挑战。政府需加强对管理责任人的监督，管理责任人、居委会、小区党员骨干、志愿者需要在垃圾回收点值守并督导居民分类投放，这需要耗费大量的人力物力。许多小区都难以配备长期坚守的督导队伍或完备的监控设备，影响了惩罚措施的落地。虽然大多城市的执行方案中都明确规定了罚款或列入社会信用信息平台等负强化措施，但落地者甚少，也弱化了政策的执行效力。

（三）城市生活垃圾源头分类政策以外的变量

尽管媒体对该政策的关注度有所增加，公众的支持态度也很明确，但社会经济环境与配套政策执行协同性不足仍是重要制约变量。

1.政策实施所处的社会经济环境

随着市场经济的发展和生活节奏的加快，大量的食品包装、外卖、一次性便捷餐食、洗漱用具等生活用品越来越多地被商家生产开发出来，方便人们生活的同时也产生了大量的生活垃圾；网络经济蓬勃发展产生的海量快递包装也加重了生活垃圾处理的负担；不仅如此，受消费主义文化影响，作为彰显商品价值和高档品味的豪华包装、过度包装也屡禁不止。这种社会经济环境不仅凸显了城市生活垃圾源头分类的迫切性也增加了政策执行的难度。

2.配套政策执行的协同性不足

政策的有效执行需要相关政策互相配合。许多城市生活垃圾分类收集、分类运输和分类处理的步调还跟不上垃圾源头分类行动。如在实际的政策执行中仍存在着“居民认真进行垃圾分类并按要求投放，但收集人员随意混装”的情况，居民的积极性很受打击。而且，比起“混收”容易被发现，分类运输与分类处理的信息不透明更像蒙上了一层无知之幕。此外，国际通行的垃圾源头分类政策往往是与垃圾源头减量政策特别是厨余垃圾源头减量政策协同推进的。我国可回收垃圾分类回收利用率高，而厨余垃圾分类及其减量是政策的重中之重，但目前我國还缺少厨余垃圾减量的政策，也没有通过市场力量形成有效的减量模式。

三、城市生活垃圾源头分类政策执行阻滞的消解之道

在进一步明晰城市生活垃圾源头分类问题可处理程度基础上，不断优化政策执行配置、强化政策的可控性因素，并削弱政策外部的不可控因素是消解政策执行阻滞、达成政策目标的有效路径。

（一）进一步明晰政策问题的可处理程度

重新审视政策问题和目标群体的特点有助于执行群体形成清晰的整体认知并不断完善执行细则。

1.正视问题的复杂性，不断优化执行方案

为了推动居民养成良好的垃圾分类习惯，世界各国政府普遍采取了出台法律政策强制推进的方式。我国2020年4月修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》对生活垃圾分类及相关法律责任作出了明确规定，解决了长期以来政策体系法律效力层级低下的问题。但从微观执行层面来看，尽管大部分城市都制定了生活垃圾分类管理方案或办法，但在执行过程中仍然存在一些漏洞或盲区，所以应进一步总结经验并补充、修订政策执行细则，厘清政府与企业、社会组织的边界，重视基层群众自治组织的作用，健全监督执法、综合考核的制度体系，积极吸纳公众参与来细化惩罚性细则的实施办法。

2.加强宣传教育，提高目标群体的认同感

在计划行为理论看来，行为态度是影响目标群体政策参与行为的重要维度。除受个人认知和经济理性影响之外，居民参与垃圾分类的行为态度主要受公共机构宣传教育的影响。因此政府需要进行大规模、持久的宣传教育，既要突出垃圾焚烧与填埋的危害、垃圾分类的紧迫性，又“要突出垃圾分类政策的宣传重点，如垃圾分类是什么、分类标准、居民应该怎么做等”［12］，以快速增强公众垃圾分类的意识和能力。在宣传教育中，不仅要重视官方媒体和传统媒体，还应积极调动新媒体特别是各种网络社交媒体（如微博、微信、抖音等）的积极性，使之在自媒体、社交媒体充分酝酿、讨论和传播，利用社会规范对个人的强大影响力，营造垃圾源头分类人人参与的良好氛围。相关研究表明，在宣传中不仅需要言简意赅的标语、口号，更需要直观的图片、视频、动画等宣传教育手段，既能激发公众的情感共鸣，又能增强居民参与垃圾分类的行为动机。另外，贯穿于义务教育和高等教育的垃圾分类教育是从小培养居民垃圾分类意识、系统掌握垃圾分类知识的根本之道，因此，应重视发挥各级各类学校教育久久为功的育人功能，逐渐引导人们养成垃圾分类的新时尚。

（二）优化政策内部的可控性因素，提升政策执行成效

不断增强基层执行机构的动力、健全分类设施、完善激励和督导机制是减少政策执行阻力、改善执行效果的着力点。

1.不断增强基层执行机构的动力

我国城市生活垃圾源头分类需要政府的强力推进，为此，建议从政策落实和政策效果两大方面完善政府及官员的绩效考核指标体系：在政策落实方面，可进一步细分为生活垃圾源头分类工作方案的制定、部署、运作体系完善、工作创新及基础工作等指标；在工作落实方面，可以进一步细分为宣传工作、分类设施配备、分类督导员配置、居民参与度、检查监督次数及社会效果等指标。同时根据重要性程度将每项指标赋予相应分值以形成科学考核体系，尽可能简化操作程序，并据此对城市政府、职能部门及其执行人员进行考核监督，并把考核结果与年度评优、职位晋升、绩效工资等挂钩以提高政府执行机构及公务人员的积极性与领导技能。当然上级政府应充分考虑基层执行机构的困难，尽可能为其提供资源支持和培训指导。另外，政府也应当积极调动社区党组织、居委会、业委会、志愿者组织等群众自治组织的积极性，让他们参与政策的宣传、引导与督导工作，形成治理合力。

2.不断健全分隔设施配置

政府应承担兜底责任为缺乏管理责任人的老旧小区配置分类垃圾桶，而管理责任人也应尽责保证垃圾桶放置、距离设置的科学合理，减少居民分类的个人成本。依计划行为理论之见，知觉行为控制是指个体实施某项行为时感觉到的难易程度，在垃圾分类中主要体现在居民对垃圾分类知识掌握的熟练程度与分类占用的个人成本。为了解决垃圾种类太多不知道如何分类问题，也应提供一些老少皆宜、易学易用的垃圾分类知识与方法、便于查询垃圾种类的软件小程序等。同时，鼓励有条件的居民小区引入感应性开盖智能垃圾桶、数字化垃圾桶等现代化设施，为居民分类投放创造最大化便利条件。

3.不断完善激励措施，建立长效投入制度

为了推动政策深入落实，应不断探索、完善相关激励机制，推动利我动机与利他动机的有机融合，发挥榜样作用。对于有条件的城市，建议继续推广绿色账户积分兑换等物质激励措施，同时注重精神激励的作用；而在财政能力有限的城市则建议重点推进精神激励方法的完善与创新，发挥居民重要他人、社会舆论压力等主观规范的约束作用。

由于城市各级政府的财政资源都是有限的，在绩效考核的压力下财政投入会重点倾向于经济发展、社会安全等硬性考核指标领域，像垃圾分类这种投入周期长、见效慢的工程可能有意或无意地被忽视。为此各级政府应将城市生活垃圾源头分类经费纳入当地的年度预算，把中央专项补助与地方资金匹配有机统筹起来，为政策执行提供稳定的资金保障。同时也应创新思路、方法，通过税收优惠、政企合作等方式积极引进社会资本投入垃圾源头分类之中。

4.不断健全督导机制，将惩罚性措施落到实处

为了提高居民垃圾分类行为，应不断创新体制机制，为小区配备长期的督导队伍，发挥政府、管理责任人、群众自治组织、居民、志愿者、分类督导员、媒体等多方力量的监督合力，同时积极鼓励有条件的小区安装一些高清监控探头等设备以减少“人防”消耗与盲区，既方便实时、清晰地掌握居民垃圾分类投放情况，也可以为后续执法保留证据。作为重要中间环节的管理责任人也是政府重点督导的对象，政府也应充分考虑其现实困境，在分类垃圾设备提供、分类督导员补贴方面给予一定资金支持，并对其进行分类知识的定期培训、方法指导与监督，不定期抽检管理责任人的政策落实情况，发现其未尽到督导义务时，要在掌握确切证据的条件下采取罚款或将其纳入本市社会信用信息共享平台等措施，督促其切实履行自己的义务。而对于居民违法违规的垃圾混投行为，也应根据具体的懲罚细则敢于执法，及时化解破窗效应并帮助其切实承担起垃圾分类的义务。

（三）弱化政策以外变量的不良影响

城市生活垃圾源头分类政策系统外部的不可控因素通常具有宏观性、复杂性，是政策执行中短期内无法逾越又不能置之不理的问题，应尽量弱化其制约作用。

1.为政策实施营造良好的社会经济环境

丰富的物质生活是人们幸福生活的前提与基础，也是全社会为之奋斗的重要目标。但是物质生活的丰富并非倡导没有限制的高消费、奢侈消费、用过即扔的一次性消费，特别是在资源环境约束趋紧、生态文明建设处于关键期的时代背景下，整个社会应更强调适度消费的理念与生活方式，鼓励人们更多地追求精神生活的满足，走物质文明和精神文明相协调的中国式现代化之路。因此，党和国家应积极倡导适度消费、绿色消费与可持续消费的理念，反对消费主义文化，鼓励企业参与循环经济发展，从根本上减少城市生活垃圾产生量，弱化政策外部社会经济环境的不良影响。

2.提高配套政策执行的协同性

为切实提高居民行动的积极性，政府还应将分类投放与分类收集、分类运输和分类处理协同起来，督促其他三个环节也严格执行政策，并不断建立健全四个环节的信息公开职能以保障公众的知情权，鼓励公众监督以增强其垃圾分类的效能感。另外，关于厨余垃圾源头减量处理，国外主要形成了“安装厨余垃圾处理机将厨余垃圾粉碎后排入下水道（“美国模式”）和通过源头沥水降低生活垃圾含水

率（“日本模式”）2种”［13］，前者对家庭下水管道、城市地下管网、污水处理能力等提出了更高要求；后者可一定程度上减少厨余垃圾产生量，但对居民的垃圾分类行动提出了更高要求，因而这两种模式目前对我国都不太适用。因而建议我国出台一些鼓励性政策，探索垃圾源头分类与环卫保洁一体化的运营模式，引导企业利用市场机制开发适合我国实际的厨余垃圾就地堆肥配套设备，助力厨余垃圾源头减量目标，为本政策执行创造良好条件。

〔参 考 文 献〕

［1］习近平.习近平对垃圾分类工作作出重要指示［EB/OL］.http：//www.xinhuanet.com/2019-06/03/

c_1124577181.htm，2019-06-03.

［2］丁煌.我国现阶段政策执行阻滞及其防治对策的制度分析［J］.政治学研究，2002（01）：28-39.

［3］［4］［5］［6］［7］［8］中华人民共和国环境保护部.全国大、中城市固体废物污染环境防治年报，2014-2020.

［9］曼瑟爾·奥尔森．集体行动的逻辑［M］．陈郁，郭宇峰，李崇新，译．上海：格致出版社，2014：34-35.

［10］严宇珺，严运楼.城市生活垃圾分类试点政策执行问题与对策探讨——以上海市徐汇区梅陇三村为例［J］.生态经济，2020，36（03）：197-200.

［11］梁卫坤，祁光霞，等.城市生活垃圾分类处理技术模式综述［J］．环境卫生工程，2017，25（04）：4.

〔责任编辑：侯庆海〕