“双碳”背景下公共机构绿色低碳建设的现状、难点及路径研究

吴童 胡余平

摘   要：在“碳达峰、碳中和”背景下，公共机构是节能降碳的重要领域，是推动全社会绿色低碳生活方式转型的重要抓手，发挥着示范引领作用。本文阐述了我国公共机构绿色低碳建设的背景与现状，深刻认识了“双碳”目标对公共机构管理工作的现实意义，并分析绿色低碳建设相关的国际经验。当前我国公共机构绿色低碳建设的主要难点存在于制度、标准化、事务管理、节能意识、资源运用等方面。因此，公共机构绿色低碳建设应从完善制度体系、统一公共机构绿色低碳标准、优化绿色低碳行动方案、强化绿色管理体系建设、完善低碳节能监督考核制度等策略入手，探析“双碳”目标实现工作路径，更好地助力“双碳”目标达成。

关键词：“双碳”目标；节能低碳；公共机构建设；绿色发展

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2023.12.008

中图分类号：F206；X322             文献标识码：A     文章编号：1003－9031（2023）12－0081－07

一、“双碳”目标下公共机构绿色低碳建设的背景与现状

2020年9月，在第七十五届联合国大会上，中国首次提出“双碳”目标：中国将力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和。自此，各个行业开始重点关注碳达峰、碳中和，并纳入“十四五”规划中。公共机构属于能源消耗综合体，碳排放产生量较高，仅次于工业、建筑和交通产业，是中国低碳建设的重点对象。积极建设具备碳排放量低、基础设施绿色、能源管理有效等特点的绿色低碳公共机构非常必要。公共机构绿色低碳建设应聚焦“双碳”目标发展，结合实际情况推进其内部减碳节能的各项工作。

（一）我国公共机构能源消费现状

公共机构代表政府形象作为全社会绿色低碳转型的示范带领者，其降碳节能工作已成为各级机关事务管理部门的重要日常工作。从能源种类看，公共机构能源消费以电力和原煤为主，外购热力，天然气、汽油柴油和液化石油气占比相对较低①。电力主要用于建筑空调、照明、数据中心及办公设备等，原煤主要用于冬季锅炉供暖，汽油柴油主要用于公务用车行驶，天然气主要用于热力采暖、生活热水、食堂炊事等。从主要指标看，2021年编制的《“十四五”公共机构节约能源资源工作规划》（以下简称《规划》）提出，2025年公共机构能源消费总量控制在1.89亿吨标准煤以内，二氧化碳排放总量控制在4亿吨以内；公共机构单位建筑面积能耗下降5%、人均综合能耗下降6%，单位建筑面积碳排放下降7%。2022年，全国公共机构约 158.6 万家，能源消费总量1.61亿吨标准煤，单位建筑面积能耗18.03千克标准煤，人均综合能耗321.27千克标准煤，与2020年相比分别下降了2.44%、2.52%，较好地完成了《规划》中有关总量和强度的阶段性控制目标。

（二）公共机构单位碳排放核算范围与计算

碳排放核算范围上，根据国家发改委和国内7个开展碳排放交易试点的地区发布的相关文件，国内的公共机构碳排放通常只考虑直接排放和间接排放。直接排放主要是各类固定和移动燃烧装置中化石燃料氧化燃烧产生的二氧化碳排放，包括鍋炉、热水器和食堂消耗的煤、天然气和燃油，以及公务车辆消耗的汽油和柴油。间接排放主要是指消耗外购电力、热力产生的碳排放，主要包括公共机构照明、空调（新风）、电梯、电锅炉、水泵、办公设备（教育、科学和医疗）以及数据中心机房所消耗外购电力等。计算方法上，可以采用基于计算的排放因子法进行公共机构碳排放量核算。收集机构运行相关数据，包括电力、热力、燃油、燃气等消耗量，通过排放因子计算直接和间接产生的碳排放量，二者相加可以核算出公共机构运行的碳排放总量。

二、“双碳”背景下深入推进公共机构绿色低碳建设的现实意义

（一）引领社会绿色化、低碳化发展的重要举措

政府机关、学校、医院、各类活动场馆等公共机构相关工作有关政府形象，一举一动都将对全社会起到重要的示范引领作用。以建设绿色低碳公共机构为载体，在各机构单位统筹推进绿色办公、绿色出行、绿色建筑等行动，使公共机构成为全社会能源资源节约行动的引领者，全社会绿色转型的标杆和表率，体现政府的责任和担当。一方面有效节约财政资金开支，保证财政资金的使用效益，降低单位运行成本，提高行政效能，另一方面增强全社会的节能低碳意识和大力推广节能技术普及，引导全社会形成降碳节能的良好风气，为尽快实现“双碳”目标做出贡献。

（二）提高机构现代化治理水平和管理能力的重要途径

碳减排已成为全球治理的重要内容，也是各国竞争的主要领域。从全球范围看，像欧盟、美国、法国、英国、日本等多数已经正式提出碳中和目标的经济体，大部分计划在2050年实现。各国政府通过立法、补贴和政府采购等措施，提倡绿色低碳生产生活方式，促进经济社会向绿色低碳方向转型。公共机构作为全社会绿色转型的标杆和表率，更应加快推进其绿色低碳建设，努力达成“双碳”工作目标。在绿色低碳转型时期，公共机构管理的工作方式和工作条件将发生重大变化，这是对各单位部门管理能力的一场大考。能否适应新形势新任务，将绿色低碳和生态文明理念融入公共机构工作的各个方面，系统掌握丰富的碳达峰、碳中和、碳减排知识，熟练运用各种政策工具，对提升机构治理现代化水平和能力十分重要。

（三）发挥政策效应功能的重要手段

公共机构是低碳社会建设的“关键少数”，带头开展节能减碳行动可带来政策效应，一是以“双碳”目标的设立倒逼公共机构推进碳排放数据的标准化和低碳建设体系的系统化；二是通过政策信号的释放鼓励绿色技术、节能设备、环保材料等产业研发与创新，扶持绿色企业发展，为后续技术推广累积实践经验；三是受公共机构绿色低碳政策影响，私人部门也会逐步效仿借鉴，及时调整自身的碳排放行为，以尽快适应绿色低碳的发展趋势，为加快形成区域绿色降碳政策体系助力。

三、公共机构绿色低碳建设相关国际经验

最近几十年，全球气候剧烈变化带来频繁的气候危机事件，世界各国对高碳排放带来的负面影响极为关注，并不断加大对低碳节能、绿色可持续发展领域的探索研究，其中一些国家已成效显著。据经济合作与发展组织（OECD）数据统计，全球已有５4个国家先后实现了碳达峰目标。一些国家在低碳建设方面的宝贵经验能够为中国公共机构更好地实现“双碳”目标提供借鉴和参考。

（一）欧盟国家大力推广绿色建筑

一是逐渐普及公共建筑零碳排放。2022年10月，欧洲联盟理事会同意提升建筑节能标准，即要求建筑物所耗能源的可再生比例从“绝大部分”改为“全部”，2030年起所有新建筑应为零碳建筑，既有建筑到2050年也应改造为零碳建筑。从2028年起，新的公共建筑将实现零排放，对于现有建筑则引入最低能效标准进行改造，控制其每年每平方米消耗的最大能源量；对于现有的非住宅场所，根据一次能源消耗设定最高能效阈值，到2030年成员国将所有非住宅建筑的能效降低到 15% 的门槛以下。二是大力采用木结构建筑。木材是绿色、低碳建筑的重要材料，重型工程木结构建筑具有优良的隐含碳和碳汇的能力，在欧盟国家被大力推广。瑞典要求开发商从2023开始提交新建筑整个生命周期的隐含碳用以获得其建筑规划许可；法国加强立法目标要求在2025年之前至少在25%的重大翻新或新建公共项目中使用生物来源材料（如木材），2030年目标达到50％；芬兰政府要求到2025年公共建筑中使用木材市场份额达到45%。欧盟各国也在建立信息分享与实践平台来攻克难关。国际木结构社区（Build-in-Wood）已经签约了七个欧洲城市作为示范者，并提供案例研究和知识。网络和特批资金（Built by Nature）已建立一个加速器基金，资助荷兰、西班牙等国家木材建筑难题方面的项目。

（二）日本综合性低碳社会建设体系

日本是亚洲第一个宣布建设低碳社会的国家，积极探索以能源、低碳为驱动的路径，采用法律制度、城市设计规划在前，城市设计，政、企、民、学、科多方参与模式。一是拥有健全的法律法规。50年间，日本政府在建筑、车辆、家用电器、食品和城市规划等多个行业和宏观方面制定了近20部低碳经济法律，从立法角度保障绿色低碳工程的实施推进。二是探索城市能源管理途径。其智慧城市柏叶建立了包括建筑、家庭、区域等在内的各大能源管理系统，整个区域的能源使用情况都能以可视化方式被城市管理人员运行和监控。高峰期的用电量不仅可以控制，还能将太阳能、蓄电池发电等分散电源产生的电能进行再分配。如中心商业区办公楼工作日用电需求更高，节假日娱乐设施需求更高，可以通过系统评估后输送相应电力的方式节省高峰期用电量。三是重视引导民众树立低碳理念，通过学校教育、大众传媒、智能设施呈现等全方位方式对民众进行低碳理念的教育，使其深入人心。

（三）英国低碳城市建设

2003年，英国在全球范围内第一次提出“低碳经济”的概念，成为全球低碳经济的积极倡导者和践行者。一是加大低碳项目资金支持，约9.32亿英镑将用于英格兰的429个项目，以通过节能隔热，低碳供暖系统，安装太阳能电池板和高效照明等低碳计划帮助减少公共建筑的碳排放。伦敦的“改造加速器计划”已经支持了价值超过1.4亿英镑的改造项目投资，涉及超过800个公共建筑，每年总共节省900万英镑和110GWh的能源。二是支持绿色出行，以伦敦为例，自2018年以来伦敦已花费超过3億英镑改造伦敦公交车队，并要求首次申请牌照的出租车有“零排放能力”，伦敦交通战略提出到2024年，28%的伦敦人居住在全伦敦自行车网络的400米范围之内，这一数字在2041年需增长到70%。三是在数字化办公方面注意能耗，当公共机构需要进行IT设备采购时，优先考虑高效能产品；各城市有许多致力于提高设备利用率的IT翻新公司，可以提供翻新、升级等服务来重复利用设备。

四、当前我国公共机构绿色低碳建设的主要难点

（一）公共机构绿色低碳建设制度依据尚未完善

相关政策方面，当前公共机构适用的政策文件包括《公共机构节能条例》《“十四五”公共机构节约能源资源工作规划》《深入开展公共机构绿色低碳引领行动促进碳达峰实施方案》等，覆盖范围不够广泛，项目条例不够完整，有些出台时间已久，尚未涵括低碳减排等相关目标。“双碳”目标相关的顶层设计、战略规划以及政策法规都处于制定完善阶段，各级地方政府都在依据现状因地制宜出台低碳政策方案，但尚未完全到位并形成体系。公共机构内部规章制度方面，大多数单位缺少节能减排的硬性规定，仍停留在倡导、倡议的层面上，约束力较弱。此外，还存在节能管理制度衔接不畅的问题，建设符合“双碳”目标的绿色低碳公共机构过程较长且做法复杂，但目前很多机构单位中制度会随着领导换届而更替，不能长期持续执行。

（二）碳排放核算相关标准缺失

目前，对于公共机构的碳排放量，国内没有专门的标准或指南，各地区碳排放量的核算范围只包含二氧化碳年排放超过5000吨的重点排放单位。各级单位虽按照《公共机构能源资源消费统计调查制度》要求，定期逐级上报能耗统计数据，但其中并不包含碳排放相关数据，对节能降碳效果无法进行量化评价。同时，地区间碳排放核算指南对核算边界、核算范围、各类能源计算碳排放量的排放因子尚未统一。如一些行业核算范围中不包含移动源（汽车）产生的碳排放量，但在公共机构中，日常通勤和公务车辆在能源消耗量方面占一定比例，并不能被忽视。

（三）绿色低碳管理事务的复杂性

当前公共机构内部绿色低碳管理制度制定不少，但有些规划不够科学、实际，管理事务方面较为复杂繁琐，绿色转型存在一定难度。一是能源结构多元化。不同的公共机构使用能源种类和消耗量存在差异，使绿色低碳管理工作难度加大，经常会低估日常运营和耗能设备的能源消耗。二是节能技术多样化。各种节能技术适用范围和效果不同，很难针对不同公共机构能源使用情况和节能需求形成统一的能源管理制度。三是组织机构的复杂性。绿色低碳工作涉及多个组织机构和部门之间的协调合作，信息共享的合作机制暂未形成，对接部门的不同增加了横向协同的沟通成本，协同工作效率有待提高。四是公共机构管理部门存在重规划、轻落实的问题。虽然有专门出台的绿色降碳相关举措，在日常用能管理方面也有相应制度规范，但在后续跟进进展情况以及事后监督管理方面缺乏落实，规章制度流于表面。

（四）工作者低碳节能意识薄弱

公共机构的管理工作者不仅要成为具体任务执行者，还要成为国家绿色低碳大政方针宣传员，对机构事务工作涉及的相关节能政策要正确理解、精准解读、执行到位。当前思想意识方面尚存在一些偏差，一方面是部分工作人员对于绿色低碳理念的理解和认识还比较薄弱，各类节约能源资源的宣传及活动往往会流于形式，导致宣传力度大而成效不明显。在日常运营中如供热、空调、照明、办公设备消耗等方面还是会疏忽，及时关灯、关空调、关闭电器等习惯不够普遍，存在能源资源浪费现象。另一方面是工作人员思想上缺乏前瞻意识，存在重当下轻长远的情况，没有认识到资源宝贵的隐性价值。绿色低碳公共机构的建设会增加经费压力，用于改造升级用能系统和节能运行管理所需要的额外费用成本较高，可能会使一些单位望而却步。

（五）资源运用方式单一化

当前公共机构在资源的配置使用中，存在资源运用方式较为单一化的问题。一是部分公共机构的物质资源使用方式一成不变，没有顺应时代与绿色政策发展的潮流，对化石能源的依赖度较高。如老旧燃油车、老式机房、老式灯管等高能耗产品仍较多使用。二是资源利用方式死板、观念陈旧、专业性弱。某些后勤部门在采购、更替、淘汰等环节中存在浪费现象，闲置的固定资产未能妥善处置。三是低估耗能设备的能源消耗。各地区公共机构情况有所不同，一些地方人流量大、人员密集度高，其电子设备使用时间长且频率高，待机状态时仍会消耗大量能源。如果对各种设备没有科学有效的管理利用，日常运营中的能源消耗极易被忽视。

五、我国公共机构绿色低碳建设策略路径

（一）加强公共机构绿色低碳相关制度建设

低碳生活方式会提高成本，很难实现公共机构内部自主降碳的目标，因此建设绿色低碳公共机构的关键是建立管理标准和完善制度机制来保障其实施。一是国家及各地区机关事务管理部门应出台更全面的低碳及能源管理指导性文件，不断完善绿色低碳管理、绿色建筑、能源优化、反食品浪费等制度体系，建立健全绿色低碳工作协调机制。二是各公共机构应在资源使用方面作出切实规定，关注工作中资源消耗与产出程度，推进能源定额、能耗监测评估体系制度建设，将节能降碳规章制度落到实处。三是注意制度创新，紧跟时代。如在单位内部或各级单位之间探索实施“碳税制度”，利用互相之间的“碳税交易”来达到降碳减排目标。公共机构也可以制定绿色补助行动方案，对以清洁能源或节能方式生产生活的工作人员和其他单位给予价格补贴，用制度的方式助力绿色低碳公共机构的构建。

（二）完善绿色低碳标准建设

一是完善公共机构碳排放核算标准。各地区节能管理部门应该根据实际情况制定科学统一、契合公共机构碳排放特点的核算标准。建设公共机构单位温室气体清单排放因子信息数据库，并常态化、规范化地更新，整合计算排放因子这一关键参数，以进一步提高各个层次、不同层面碳排放量核算数据的权威性、可比性，并加强数据规范化应用。二是建立健全公共机构绿色低碳标准化体系。组织专家学者结合国内外先进经验，根据《建立健全碳达峰碳中和标准计量体系实施方案》编制包括绿色建筑、能源、绿色改造、可回收物、废弃物管理等方面的低碳标准化体系并推广应用，规范工作人员行为，提升公共机构建设绿色低碳化水平。

（三）优化绿色低碳行动方案

打造公共机构日常绿色办公、绿色采购、绿色生活等行为，持续优化用能结构，在日常办公、生活用能等方面提升清洁化水平。绿色办公方面，各公共机构应因地制宜推广太阳能光伏光热项目，充分利用建筑屋顶、立面、车棚顶面等适宜场地空间，安装光电转换效率高的光伏发电设施；利用太阳能、地热能、生物质能等能源和热泵技术实现清洁取暖，满足建筑采暖和生活热水需求；推动数据中心绿色化，鼓励应用高密度集成等高效IT设备、液冷等高效制冷系统；推动存量“老旧”数据中心升级改造的同时腾退、整合“小散”数据中心，从而减少“老旧小散”数据中心能源消耗；充分利用自然采光并选择智能高效灯具来实现高效照明，日常倡导无纸化办公。绿色采购方面，在公共机构采购过程中尽可能多的使用绿色低碳产品，市场调研后制定绿色采买政策，适当倾斜于符合低碳要求的材料、设计方案、和技术设备等。如后勤部门带头采购再生纸、再生铅笔等再生办公用品。加快研究制定《绿色采购商品目录》，在采购需求中将绿色因素考虑纳入，如环保、节能、可回收、循环、低碳、再生、有机等方面，做到全流程落实。将绿色采购融入供应商选择、评审、合同签署等环节，推进采购流程电子化和无纸化操作。绿色生活方面，鼓励公务行程及日常通勤绿色出行，加快淘汰老旧燃油公务用车，在新增及替换公务用车中增加新能源汽车的配备比例，完善单位新能源汽车充电保障，内部停车场要配建合适规模的充换电设备或预留建设安装条件；职工食堂鼓励逐步采用低能耗的电磁灶具替换老旧液化石油气、燃气灶具，并助力有条件的机构率先建设全电厨房。

（四）强化绿色低碳管理体系建设

一是制定详细绿色节能管理手册、规章制度和工作流程，明确公共机构各职能部门的职责义务，做到权责清晰。二是加强预算低碳管理资金硬约束，公共机构主要经费来自于财政资金，要严格控制成本和支出，做好预算管理，通过逐步削减能源资源支出预算降低能源和资源消耗总量。三是实施日常工作精细管理，降低物耗能耗，加强公共机构日常能耗巡查，针对中央空调、电子显示屏、电梯设施等高能耗电器设备使用，严格控制运行时长，倡导绿色办公。四是全面落实绿色建筑标准，鼓励建设超低能耗建筑、零能耗建筑，持续开展公共办公建筑用房结构绿色化改造。五是开展与其他机构单位的经验交流，推动节能降碳标准、技术和经验共享，借鉴其优秀实践经验 ，不断完善自身绿色低碳管理体系和服务能力，为单位绿色低碳标准化建设进程提质增效。

（五）完善绿色低碳监督考核制度

各地区各级公共机构事务管理部门应重视低碳节能监督考核工作，根据国家机关事务管理局出台的《公共机构节约能源资源考核工作规程》《中央和国家机关及所属公共机构节约能源资源考核办法》相关文件进行相应监督。一方面要结合“双碳”要求，配合国家发改委优化、完善能耗双控制度的方案安排，出台单位绿色低碳评价考核方案，建立多层次的综合评估体系，包括年度自评、中期评估和五年评估等。另一方面要在绩效考核范畴中结合实际情况加入公共机构降碳节能工作成效指标，开展常态化能耗、能源审计。考核制度要优化评价考核要素，精准有效得出考评结果；全面统筹事项要素，简化监督考核程序，省级及以下地方机构单位的节能减碳工作可以不单独开展考核，纳入高质量发展工作即可。

（责任编辑：孟洁

参考文献：

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