基于DEA方法的北京市优质幼儿园办学效率分析

和卓琳

(人民教育出版社，北京，100875)

一、研究背景

高质量的学前教育对贫困家庭儿童的认知和非认知技能有改善作用。[1]因此，许多国家都加大了对学前教育的财政投入，我国也不例外。近年来，我国学前教育进入快速发展期，学前三年毛入园率稳步增长，普惠性幼儿园快速发展，“入园难”等学前教育机会公平问题得到一定的缓解。但是，“入优质园难”的问题却逐步显现。优质幼儿园的建设与我国学前教育经费投入具有一定的关系，学前教育经费投入的方向可以引领我国幼儿园的教育质量的提高。[2]我国部分地区的学前教育财政投入具有财政经费预算制度固化、幼儿园经费使用效率不高、不同性质幼儿园在政府财政投入上差异显著、城乡幼儿园经费投入不均衡等问题。[3]我国普惠性幼儿园可分为教办园(举办主体为教育行政部门)、他办园(举办主体为非教育行政部门，其园所财产归公有或集体所有)及普惠性民办园(面向社会提供普惠性服务的民办幼儿园)三种类型。长期以来，我国的学前教育资源主要向教办园倾斜，存在资源配置不均衡的问题。同时，教办园和他办园的教育质量一般也高于普惠性民办园。[4]

教育效率指教育资源消耗与教育直接产出成果之间的比较，即投入与产出之比。[5]效率衡量的是投入与产出的关系。在经济学中，效率是指在既定的投入下产出可增加的能力或在既定的产出下投入可减少的能力。在教育研究中，很多学者运用数据包络分析(Data Envelope Analysis)方法(以下简称DEA方法)对中国学校教育的资源配置效率进行研究。李键江等人的研究发现我国学前教育资源配置效率偏低。[6]陈蓉晖等人对2011—2017年我国31个省(自治区、直辖市)农村学前教育资源配置效率进行评估，发现我国农村学前教育资源配置总体有效率较低，且省际差距较大。[7]万丹运用三阶段DEA方法，对江苏省168所幼儿园2019年的教研投入产出进行效率分析，结果表明当前幼儿园教研投入产出的纯技术效率虽然较为理想，但由于规模效率不高，综合效率偏低。[8]彭顺绪等人运用DEA方法探讨了广西壮族自治区南宁市城乡间普惠园与非普惠园办园效率的差异，发现城市园和县城园表现出“高投入—高产出”的特征，乡镇园和农村园则表现出“低投入—低产出”和“高投入—低产出”的特征。[9]

总体而言，现有针对学前教育资源配置效率的研究大多是基于省际宏观数据的分析，部分研究者开始关注城市内部微观区域的分析。同时，研究者越来越关注不同类型的幼儿园的经费投入模式差异和资源利用效率的差异。因此，对不同办园体制幼儿园教育效率进行评估，有利于优化学前教育经费的财政投入。

本研究采用DEA方法，对2017年北京市32所一级一类幼儿园的微观园际经费进行分析，以期为我国学前教育经费投入政策制定与实施提供有益借鉴。

二、研究方法

(一)DEA方法及指标体系

DEA方法是一种效率评价方法，在使用中要求被评价对象的投入、产出指标具有代表性。DEA模型在使用中要求投入、产出指标具有代表性。一般而言，学前教育投入分为人力投入、物力投入、财力投入三方面：人力投入是指教职工投入，如专任教师数、教职工总数等；财力投入是指教育经费投入，如幼儿园日常运营费用等；物力投入是指对幼儿园中具有长期使用价值的存量资产的投入，如幼儿园建筑、书籍等。本研究选择生均投入教育经费、生均校舍建筑面积、教职工数、专科以上教师比例四个变量作为投入指标。具体选取的指标如表1所示。

表1 学前教育资源配置效率评价模型指标体系

结合普及优质学前教育资源的背景，本研究选择在园幼儿数作为产出指标，因为在园幼儿数可以说明幼儿园为社会提供的优质学前教育资源的数量。此外，本研究引入幼儿园中级及以上职称的教师比例，评估产出质量，因为幼儿园教师的待遇与编制和职称紧密相关，同时教师职称的评定在不同幼儿园有较大差异。如果幼儿园有合理的教师职称上升轨道，就能稳定教师队伍，保证幼儿园的教育质量。

(二)数据来源

不同类别的幼儿园经费拨款机制不同：教办园的办园经费基本由财政全额拨款；他办园的经费来源不一，经费来源与办园主体关系密切(如机关办园、地方企业办园、部队园)；普惠性民办园则是通过购买服务、综合奖补、减免租金等方式予以支持，但具体的财政支持政策比较模糊且缺乏持续性。[4]相对而言，不同教办园的经费拨款机制较为相似，更加具有可比性。

因此，本研究选取32所教办园作为样本。这些幼儿园都是北京市一级一类幼儿园，是当地优质幼儿园的代表，32所幼儿园投入、产出的描述性统计如表2所示。所有样本幼儿园数据都来自《北京教育年鉴(2017)》的面板数据，本研究利用DEA-SolverPro 5.0软件对样本幼儿园的投入、产出数据进行测算。32所样本幼儿园编号为DMU1至DMU32。

表2 样本幼儿园投入、产出的描述性统计

三、研究分析与结果

(一)办学效率

在DEA模型中，可以得到被检测对象的技术效率、纯技术效率、规模效率，范围在0—1，当效率值为1时视为最佳状态。一般而言，纯技术效率反映幼儿园对投入资源的使用效率；规模效率代表幼儿园的投入与产出的比值，比值高则说明幼儿园规模合适；技术效率可以衡量幼儿园的总体办学效率。本研究的测算结果如表3所示。

表3 样本幼儿园办学效率表

在32所样本幼儿园中，技术效率有效的幼儿园有6所，占18.75%；纯技术效率有效的幼儿园有10所，占31.25%；规模效率有效的幼儿园有22所，占68.75%。规模效率有效的幼儿园超过一半，表明北京市大部分优质幼儿园目前的办学规模适当。两者均有效的幼儿园只有6所，说明优质园改革的重点是提高幼儿园对投入资源的利用效率。在技术效率未达到相对有效的26所幼儿园中，有12所幼儿园的纯技术效率和规模效率都小于1，说明这些幼儿园可能在管理水平、办学规模方面还需要改善。纯技术效率值小于1，但规模效率值为1的幼儿园有10所，说明这10所幼儿园的办学规模适当，但是在资源管理效率上还需要改善。

(二)效率影响因素

对26所非有效幼儿园的投入冗余与产出不足的情况进行统计，结果如表4所示。这些幼儿园需要调整规模结构，才能达到最佳效率。在学前教育投入整体增加的背景下，通过减少投入提高效率是不现实的。因此，幼儿园可以通过提高产出的方式，实现办学效率的提高，具体如表4所示。

表4 非有效幼儿园的投入冗余与产出不足

从校舍面积上看，DMU7、DMU14、DMU22、DMU30在校舍建筑面积上存在一定松弛、投入过量，这表明幼儿园对校舍建筑面积利用率偏低。对部分优质幼儿园来说，在教师人数不变的情况下，重新规划现有校舍建筑提高利用率，有助于提高办学效率，而扩建、增建校舍的影响有限。

从生均教育经费投入的情况上看，北京市优质园间的生均教育经费水平存在差距，DMU6、DMU7等9所幼儿园存在投入冗余。2019年，北京市规定所有普惠性幼儿园的生均补贴均为1000元/生/月，而在此之前一级园和示范园补助为1000元/生/月，二级园、三级园为700元/生/月。由于本次选取的33所幼儿园在2017年都为一级一类幼儿园，幼儿园的生均补贴一致，说明生均教育经费的差异可能来源于其他方面，如建设费用、资源购买费用等。

从专任教师数方面的情况看，DMU1、DMU6等17所幼儿园都存在冗余。根据规定，我国全日制幼儿园每班要配备2名专任教师、1名保育员(或配备3名专任教师)，保教人员与幼儿比达到1∶7至1∶9。而所有的优质幼儿园都符合此标准，且师资有富余。保持幼儿园的教育质量，削减专任教师方面的投入是不现实的，但可以通过适当提高在园幼儿数、提高中级及以上职称教师比例提高效率，进而实现在保持教育质量的前提下，增加优质学前教育资源。

从教师学历合格率方面看，对26所幼儿园来说，在教师学历合格率的投入冗余都很低，说明优质幼儿园在教师学历上投入是有效的。当然，考虑到幼儿园可能雇佣编外人员辅助日常工作，实际学历合格率可能有所下降。但总体而言，这些优质幼儿园的学历合格率都远远高于平均水平，这也是其高质量教育的保证。

四、结论与建议

随着国家加大对学前教育资源的投入，如何提高学前教育资源的利用效率，成为学前教育发展的关键。本研究的结论和政策建议如下。

第一，整体上北京市优质幼儿园的办学效率一般。样本中技术效率有效的幼儿园仅占18.75%，说明办学效率还有很大提高的空间。但从规模效率上看，68.75%的幼儿园都达到了规模效率有效。这可能是因为32幼儿园都是一级一类幼儿园，即优质幼儿园。这些幼儿园面临入园压力较大，幼儿园方面也一直在探索如何在保证质量的前提下增加学位。2010年后，随着学前教育三年行动计划的开展，北京市加大了对学前教育的投入。而这些优质幼儿园作为示范园，在教育经费、师资力量、办园资源方面都得到了一定扶持。从技术效率非有效幼儿园的投入荣誉与产出不足的计算结果可以看出，幼儿园办学效率不高的原因是多方面的。因此，在未来的发展中应注意加强幼儿园的精细化管理水平，注意投入与产出的均衡。在提高对教育资源利用效率的同时，保证教育质量，做到精细化管理。

第二，教育部门办园间办学效率差异较大。本研究发现，即使是在教育部门办园内部，办学效率也有明显的差距。6所技术效率有效的幼儿园，可以按教学规模大小分为两类：教学规模较小的幼儿园由于教育经费、师资力量有限，必须精细管理，以提高资源利用效率，如DMU27、DMU28两所幼儿园在园人数不超过300人；教育规模较大的幼儿园由于在园人数多、师资规模大，也必须提高教育资源的利用效率，从而保证教育质量，如DMU10、DMU15两所幼儿园的在园人数都超过千人。当下，为普及优质的学前教育资源，许多地方采取了集团化办园的方式办园，办园规模不断扩大。在基础教育方面，教育集团化办学有利于推动义务教育的均衡发展，本质上是学校组织的改进。[10]而如何协同推进幼儿园集团化办学会是未来学前教育发展的难点。

第三，提高幼儿园教师待遇，完善幼儿园教师职后发展渠道，让幼儿园教师“留得住、愿意干”。幼儿园教师队伍是保障学前教育事业顺利发展的关键，也是提升学前教育质量、促进儿童健康发展的关键。本研究调查的32所幼儿园教师的教育学历合格率都在95.00%以上，这是优质幼儿园质量的保证。然而，在中级及以上职称的教师比例这一项，幼儿园间出现了明显的差异。最高的达到100%，最低的仅为15.57%。本研究选取的样本都为一级一类幼儿园，这些幼儿园的教师相比其他类型幼儿园(民办幼儿园、街道幼儿园等)有更多的发展机会，但内部差距依旧非常明显。教师职称对教师工资水平有重要影响。[11]幼儿园间发展渠道的差异大，如果不能保证各幼儿园的教师都有同等的发展机会，那么可能会出现“强者恒强、弱者恒弱”的局面，不利于优质学前教育资源的普及。

最后，需要说明的是，由于样本数量和数据可得性的限制，一些重要因素没有被本研究纳入。例如，在园幼儿的社会经济背景差异、各幼儿园历史文化差异等，都可能会影响幼儿园的办学效率。同时，因为本研究的样本园都为优质公办园(即教育部门办的一级一类幼儿园)，与其他类型幼儿园相比，在经费投入、师资力量、办学条件上都处于优势地位，所以研究结论可能不适用于他办园、民办普惠性等其他体制的幼儿园，具有一定的局限性。