关于加强行政事业单位内控制度建设的思考

吴 莺

（杭州市交通运输发展保障中心，杭州 310030）

引 言

自2013 年以来，我国财政部开始正式颁布文件，着力要求行政事业单位加强内部控制管理。这一举措得到了习近平总书记的重视和强调，特别强调了对权力的制约和监督，以防止腐败现象滋生，并建立不易腐败的保障机制[1]。这些指示引发了对行政事业单位会计内控制度的广泛讨论和审视。当前，行政事业单位的内控制度面临着一些挑战和问题，这些问题的解决对于确保组织健康运行、防范风险、提升管理效率至关重要。

一、行政事业单位内控制度建设价值

（一）加强单位廉政建设

在行政事业单位内控制度建设中，加强单位廉政建设是至关重要的环节。内控制度的建立将内部制衡机制融入管理体系，有助于规范经济活动、按流程进行风险分析，并制定管控措施，有效预防单位违法违规行为。一个健全的内控制度不仅是预防腐败和违规行为的手段，也是单位廉政建设的保障。它监控和控制资金流向、决策过程及经济活动，提升单位运行的透明度和规范性，确保合法性和廉洁性。此举不仅保护公共资源，还提高公众对单位的信任度和透明度，构建廉洁高效的管理环境，维护了组织的声誉和形象。

（二）规范单位业财管理

内控制度的建立通过制定政策和程序，将内部权力运行框架嵌入管理体系，有效监管单位的财务活动、资金流向和资源使用，确保其在合法合规框架内运作。在此体系管理下，单位的资产购置、使用和处置与预算管理、政府采购等相关控制相结合，为资产安全提供保障，并注重提高资产使用效率和效果，推动财政资金整体效益的提升，有助于单位的健康发展。一个完善的内控制度不仅有效管控经济活动，也是确保财务信息真实完整的保障。通过健全的内控机制，单位能够识别财务风险，为正确的会计核算和监督职能提供支持，为内部管理和外部监管提供准确、完整的财务信息，为单位的健康发展提供基础环境和技术支持。

（三）发挥单位服务职能

行政事业单位财务内控建设的一个重要价值在于促进单位服务职能的充分发挥。其内控机制的建立不仅限于经济活动的规范管理，同时直接影响单位的服务水平和效率。通过财务内控规范管控单位经济事项、梳理业务流程，以及确定规范的工作流程，单位能够更有效地提升公共管理和服务水平。这一机制有效识别和防范流程风险，为单位提供了有效的防控措施，从而提高了公共服务的效率和效果。财务内控规范的实施，使得单位服务过程更有序、高效，进而提升了服务质量和公众满意度。

二、行政事业单位内控制度建设问题

（一）内控环境薄弱，缺乏内控意识

2012 年11 月29 日，财政部颁布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，旨在明确行政事业单位内部控制的详细要求。该规范通过规范内控制度，严格要求行政事业单位的各项经济流程，以提升管理水平，并加强廉政风险的防控机制建设。但是，部分行政事业单位对内控制度的认识不足，内控制度不够完善。首先，部分行政事业单位的内部控制意识尚未充分觉醒，存在认知停滞、落后的现象。在管理理念方面，一些行政事业单位的财务内控观念未能与时俱进，导致对内控重要性认知不足。管理层口头提醒财务人员注意财经法规的要求，而非通过具体、系统的内控制度落实[2]。其次，部分单位财务人员的责任意识和对财务内控的认知存在缺陷。在日常财务运作中，他们的认知偏向于个人主观感知，缺乏对内控标准的全面理解。在这种情况下，会计核算过程存在较大随意性，影响了内部控制的有效性和财务运行的稳定性。

（二）单位国有资产管理不到位

部分行政事业单位在国有资产管理方面存在问题。首先，一些单位倾向于重视购置而轻视管理，未对国有资产的购置成本和预期社会经济效益进行充分的分析论证，导致固定资产购置费用偏高，而资产的经济效益却不明显。其次，在资产的使用管理方面，个别单位没有严格执行资产盘点程序，忽视了资产价值形态，未主动计量资产价值变动，缺乏对资产的全面掌控。最后，在国有资产处置管理上，对于资产云系统显示已到达报废年限且实际上也无使用价值的资产，未能及时进行报废流程。

（三）缺乏科学的财务会计项目预算管理

财务会计项目预算对于组织的稳健运营和财务健康至关重要，它不仅是财务管理的基石，也是业务运营的关键支持。目前，部分行政事业单位在内控制度建设中面临着严峻的问题，财务会计项目预算管理的科学性不足是一个显著挑战。首先，审批制度不健全将导致行政事业单位内部的预算审批机制存在不足，从而在预算制定过程中缺乏科学性和严谨性。其次，资金使用途径随意调整现象在部分单位的预算执行中存在，未能严格遵循预算安排，导致资金分配失衡和资源利用效率低下。而预算随意追加则反映出单位对实际支出掌控不足，导致不合理的额外支出，缺乏明确的预算增加原因或合理性依据。最后，资产管理和财务部门之间缺乏有效的沟通，进而影响资产盘点核算的准确性，成为预算失真的主要原因之一。

（四）内控风险监督审计滞后

内控风险监督审计滞后常常体现为审计周期滞后、内部监控滞后、审计方法滞后、信息系统滞后及反馈机制滞后。部分行政事业单位会按照财政年度进行审计，审计周期长达一年，长时间未进行内部审计，导致新出现的风险或问题无法及时被发现与解决，包括未审计的业务活动、财务不规范性等，导致错失应对新市场变化的机会。此外，内部控制机制未能及时调整以适应新业务需求和风险，如市政府的城市规划部门负责管理和批准建筑项目，新的城市规划法规和建筑准则出台后，若该部门未能调整其审批流程以适应这些新规则，将引发合规风险。使用过时的审计方法和技术会导致错失识别潜在风险的机会，如未及时发现新的数据安全威胁或供应链问题。若企业信息系统老化严重，则无法全面收集和分析数据，难以准确了解运营中存在的风险，无法及时应对业务不当行为或财务异常[3]。最后，对问题的反馈和解决措施执行缓慢，导致问题持续存在，未能及时修复内部控制漏洞，使风险进一步扩大。

（五）缺乏专业内控管理人才

由于缺乏专业内控人才，行政事业单位在内控制度的建立和执行过程中面临着挑战。新会计准则的颁布与实施推动了我国会计准则逐步与国际接轨，这对财会人员提出了更高的要求。《行政事业单位内部控制规范（试行）》指出，行政事业单位负责人应当指定专门部门或专人负责对单位内部控制工作进行管理。目前，一些行政事业单位存在专业内控人才不足的问题。一方面，部分事业单位缺乏对内控人才的专业培训，侧重于内控专业知识、技能培训，对内控人员的责任心、职业素养培养不足，尤其是在内控管理人员培训中对党政先进理念的融入不足，难以满足专业管理需要。另一方面，部分行政事业单位缺乏对内控人员的专业考核，且缺乏激励措施的准确应用，导致内控人员在具体工作中的积极性不足，降低了内控管理的整体质量。

三、行政事业单位内控制度建设措施

（一）改善内控管理基础环境

根据《行政事业单位内部控制规范（试行）》，行政事业单位需要将优化内控管理基础环境作为内控制度建设的重点。首先，领导层要做出思想表率，加强对财务内控的重要性认知，支持内部控制工作，构建高效的财务内控系统，引导员工树立风险防控意识，并确保内控系统与权力运行有机结合。其次，应制定符合实际需求的财务内控制度，设立明确的财务内部授权审批范围和审批流程，严格执行不相容岗位相分离的设置原则，加大财政资金支出管理力度，保障财务资金使用效果和数据的真实性与有效性，准确预测财务风险，防范财务风险问题。并且，在内控运行效果方面，应厘清财务内控的权责范围，建立权责清晰的岗位制衡机制，执行财务预算制度，加强预算的审批和执行，及时报告财务内控审计结果，以提升内控效果[4]。最后，全面强化收支预算管理是关键，应建立“先有预算、后有支出”的现代预算管理理念，实施零基预算，精准编制预算，严格审批，公开预算信息，有效监督预算资金，使财政资金有效发挥社会作用。

（二）强化单位国有资产管理

在强化国有资产管理方面，重要的措施包括建立明确的资产管理制度，其中包括设立资产购置条件、核实和记录资产使用情况，以及规定资产处置程序等，以确保对国有资产进行全面、有效的管理。此外，在资产使用方面，不仅要关注资产的物质形态，还要注重其价值形态。财务部门应主动计量资产价值变动，并制定明确的资产损坏处理措施，以保障和核实资产的价值。同时，加强资产处置审查是必要的，确保在资产处置过程中进行实质性审查，明确处置原因，并明确责任人的责任归属。另外，建立定期盘点制度是关键，通过定期对资产进行盘点核对和账实核对，确保相关资产记录的准确性和安全性，防止资产流失。最后，加强资产管理与预算的对接也至关重要，以确保资产管理与部门预算相互对接，合理、有效地利用资产，并将资产管理纳入预算管理范畴，以有效控制资产相关支出。

（三）做好财务会计预算控制

建立良好的财务会计预算制度是确保行政事业单位财务稳健运作的基石。这一制度涵盖多个方面。首先，制定全面而实用的预算规范，包括各项收入、支出、资本支出等预算项目，清晰规定各项支出的范围和限额。其次，加强整个预算管理流程，确保预算的制定、执行、监督和评估均得到全面管控，同时强调对预算执行情况的严格监督和审计，以确保预算的合理性和执行的有效性。此外，为提高预算编制的质量，采用合理的预算编制方法，如零基预算或活动基础预算等，以确保预算数据真实、准确。另外，强化对预算执行过程的监督，建立完善的预算执行监督机制，及时发现和解决执行中的问题，促进各部门之间的协作，通过协调预算编制，增进部门间的沟通与协作，确保预算与整体战略目标的一致性。最后，定期进行预算执行审计，发现问题并及时改进预算控制措施，不断提高预算执行的效率和准确性。

（四）实施内控风险监督审计

行政事业单位实施内控风险监督审计需要采取一系列措施，以确保内部控制的有效性和风险的合理管理。首先，进行全面的风险评估，明确内部潜在风险；其次，建立详尽的内部控制制度，规范各环节的操作流程。定期进行内部审计，以评估内部控制的有效性和合规性，及时发现并解决问题。持续监督和跟踪内部控制的实施情况，并定期向上级部门汇报，接受监督和改进建议。同时，采取风险防范措施，加强员工培训，提高风险防范意识。外部审计和评估也是必要的，以获取独立、客观的内控效果评价[5]。最重要的是确保内部控制符合法律法规，遵循诚信、透明和合规原则，以最大限度减少潜在的违规风险，保障单位运行的合法性和稳定性。此外，还需要审查和更新内部财务管理制度，定期审查清理过时或不适用的制度，并组织相关部门和人员制定或修改适用于当前情况的新内部财务管理制度，以保证其与实际运作相符。定期召开预算执行督导会议，对资金预算执行情况进行全面检查分析，及时发现和解决异常情况，并采取必要的措施进行处理和调整。

（五）培养专业内控管理人才

培养专业内控管理人才对于强化内部控制体系和提升管理水平至关重要。一方面，行政事业单位应重视内控管理人员的技能培训，使其能够熟练运用内控工具和技术，充分掌握内控理论和实践知识，并组织内控管理人员开展讨论与学习，以促进经验和知识的分享，提高内控工作的效率和水平。另一方面，行政事业单位需要积极开展内控管理人员考核工作，准确判断内控管理工作的实际成果，并将其与内控管理人员的激励奖惩结合起来，激发财务内控人员的积极性，取得良好的内控效果。值得注意的是，在行政事业单位内控管理人才培养过程中，应结合国家政策和事业单位的发展方向，将内部控制与实际情况相结合，强调内控对事业单位管理水平提升和发展的重要作用，以提高内控管理人员对内部控制价值的认知和重视程度。

结 语

在当前阶段，行政事业单位内控制度的建设是确保组织运作合规、高效的关键。除了领导层对内控制度重要性的全面认知，基层员工对其作用的理解和积极配合同样至关重要。然而，贯彻这些理念并通过持续的监督检查来确保其有效性是很重要的，要更进一步推动社会各单位、部门间的合作与沟通，形成监督合力，全面推进我国行政事业单位内部控制制度的建设，这是当前迈向更为透明、规范和高效管理的重要一环。只有这样，才能更好地促进我国行政事业单位的健康发展，为国家整体利益服务。