基建投资项目实施风险及管控措施简析

蔡春美

（中交第二航务工程局有限公司，武汉 430040）

引 言

（一）国内基建投资类项目现状

我国基建投资发展体量大但发展质效不高，现存的基建投资项目建设周期长，资金需求量大，资金周转效率低，且多是由国家宏观层面的政策及投资拉动的，发展方式主要为不断增加人力资源、生产资源投入的模式，整体利润率不断降低，盈利能力逐渐下降，呈现产值高、盈利低、运营效率低的恶性循环，严重制约企业的高质量发展，行业竞争愈发激烈，亟待转型升级。本文旨在通过对A 企业参与实施的69 个投资项目在过程中暴露的问题进行剖析，对PPP 类型的投资项目做重点分析，提炼影响投资项目效益实现的关键性因素，有针对性地提出解决方案与优化建议，以期为行业未来项目投资风险规避提供解决思路与借鉴参考。

（二）现存基建投资项目简介

本文以A 企业自2005—2022 年参与投资实施的69 个项目为例。项目所处阶段有建设筹备期、建设期、运营期、已完工、已暂停等；投资行业涉及综合管廊、市政道路、水务、交通工程、新型城镇化、综合体运营、水环境治理等；投资参股形式有全资、控股、实际控制、参股等；项目类型有非经营性、准经营性、城市综合开发、经营性等；项目管理模式有并表、非并表、购买基金等；项目区域位于华中、粤港澳、长三角、东北、西南、海西等；投资模式有BT、PPP、BOT+政府补贴、PPP+TOT、投资人+EPC、PPP+EPC+可行性缺口补助、股权投资+施工总承包等。项目累计签约合同额达1740 亿元，截至2022 年11 月底，累计完成投资额700 多亿元，累计主营业务收入600 多亿元。

一、基建投资项目常见风险分析

（一）项目前期

1.项目评估与预判不足

基建投资项目多是由政府相关部门对项目的立项、规划、用地手续等进行审核，企业往往只能通过各种渠道查看项目有关信息，容易造成企业在项目评估阶段未能充分认识与掌握国家及地方相关的政策法规，导致对项目效益及实施情况的研判存在偏差。尤其是对项目本身的质量、资金来源、政府及相关平台的履约能力、履约情况评估不充分，对项目的合规性、风险点甚至涉嫌地方隐性债务调研不足，导致项目先天性不足。

2.合同签订不规范

我国基建投资项目涉及相关手续繁多、流程烦琐，很多时候政府方为了尽快推进项目，在尚未完成相关手续办理的情况下优先开展招标工作，导致部分项目在与业主签订投资合同时投资回报边界条件、绩效考核结果的应用、可行性缺口补助边界条款等表述含糊，后期虽通过补充协议方式不断完善，但企业迫于各方压力多半处于被动局面，当业主出现违约现象时，企业很难有效维护自身权益。

（二）项目实施过程中

基建投资项目涉及领域广泛、模式复杂、参与主体较多，项目非标性强。在项目实施过程中，项目策划、筹备、出资、合法合规性手续办理、概预算审批、计量、支付、回款、现金流、税务等多方因素均会影响项目收益实现，在项目识别、项目准备、项目采购、项目移交等阶段中均会存在主要风险点。项目实施周期长，任何一个风险点的触发均会对该项目财务内部收益率指标产生影响，故企业必须对投资项目做好全周期风险点把控，才能最终实现企业效益。本文对A 企业在实施的53 个项目全生命周期的投资计划、融资及还款计划、投资回报计划、逻辑利润实现情况进行全面铺排与预测，查找项目实施阶段可能存在的风险点，总结如下。

1.政策风险

2015 年以前，基建投资项目的投资模式主要以BT 类为主，此模式投资风险相对较小，资金周转效率快，企业效益实现基本达到预期。2014 年，财政部发布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76 号）掀开了我国大力推广PPP 模式的序幕。随后国务院、发改委、财政部等部门相继出台了系列文件，积极推行PPP 模式。2017 年，财办金92 号文被称为“史上最严”PPP 规范文件，一系列不规范项目被清退或被要求进行整改。2019 年，财金10 号文出台，再次强调PPP项目规范红线，PPP 模式遭遇发展寒冬季节，我国多个基建投资项目经受严控与清库的洗礼。2022 年，财政部发布了《关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》，本通知为各类经营主体创造了更加公平的市场竞争环境，促进充分竞争。

2.实施内容与项目评估边界条件存在偏差

基建投资类项目工期多数在2～5 年，建设周期相对较长，实施过程中不可控因素较多，受前期征地拆迁进展、用地手续、工程规划许可证、施工许可证等合法合规手续办理的影响，合同额、工期、回款金额及回款时间等将会带来不同程度的调整。以X-PPP 项目为例，本项目合同签订阶段总投为45 亿元，实际完成投资额53 亿元，原计划工期3 年，实际受洪水灾害等不可抗力因素的影响，实际工期为4 年，在项目运营期保持不变的情况下，项目资本金占用时间被拉长，贷款资金财务费用增大。该项目实际完成投资额已严重超概算，需申请项目概算调整。项目概算调整是一项十分艰难的工作，容易导致部分超出金额不能列入项目最终审计金额，从而由投资方自行承担超支损失，严重影响企业投资效益的实现。笔者通过对项目资本金流量表进行分析，以财务内部收益率指标为标尺，采用单一变量研究方法，通过工期、投资额、资本金出资时间及金额、回款时间及金额等维度，对项目资本金财务内部收益率指标影响力度分析发现，一般工期延长将会导致实际首笔回款时间被拖后，严重影响项目资本金财务内部收益率指标。笔者通过选取多个项目测试不同因素对财务内部收益率指标影响的敏感性发现，项目的回购是基建投资面临的最主要风险。

3.税务风险

基建投资具有项目合同金额大、工程周期长、跨地区经营、成本核算复杂等特点，每个项目需要单独核算成本，不同类型、不同地区的项目成本核算方式不尽相同，故企业在税务筹划方面具有较大的空间[1，2]。充分认识与掌握国家、地方的税务优惠政策，选择合适的纳税方式，制定合理的税务策划方案，对节约成本、增大收益具有重大意义。同时，在企业实际纳税操作中，因信息不对称、对当地税务政策解读存在差异等原因，将带来税务罚款、黑名单，甚至法律刑事责任等政策风险和执行风险。

4.资金风险

基建投资项目模式多样，以PPP 项目为例，项目涉及参与主体较多，资金来源广泛，存在资金的营运、融资、预算、投资等风险，尤其是当市场经济不稳定，导致融资利率、外汇、通货膨胀的发生，严重影响项目成本及收益的预期实现。对于投资项目来说，融资的成败直接决定着项目的成败，多数项目只能依赖单一的银行贷款融资方式，资金成本较高，且面临固定的本金、利息偿还义务，周期内还款压力巨大，信用风险、过度负债、偿付不足等风险会伴随项目整个生命周期[3]。PPP 项目实施周期较长，政府财政承受能力未必能够和项目初期预计情况一致，存在项目所在地政府财政能力无法覆盖起初承诺的回报率，故企业锁定项目的投资回报，规避项目的回购风险，是企业参与PPP 项目投资后最关心的要点。

5.质量安全环保风险

基建工程项目具有战线长、施工技术复杂、施工地点环境相对比较恶劣的特点，设计方案受工程地质、水文地质等自然环境的限制，导致施工过程中容易发生安全质量事故。在施工过程中，对周围的自然环境、水环境、空气环境等造成不同程度的污染，如未按照国家环境保护有关要求对污染进行治理，容易发生环保风险。

（三）项目运营期

项目周期长，资金周转率低，资金回笼时间长，资金周转严重依赖银行贷款、政府付费或使用者付费。对于使用者付费项目，投资收益的实现主要来自特许经营权收益，企业往往无法自主定价，导致收入水平无法同步市场物价水平，或者市场占有率受国家政策、相关规划因素的影响达不到设计预测水准，使投资回报达不到预期水平。在政府付费类项目方面，企业与政府方对付费公式的口径和计算存在歧义，导致政府付费支付的运营期收入或可行性缺口补助脱离项目实际情况，或受地方政府财政预算承受能力的限制，政府方不能实施“按效付费”机制，给企业带来很大的资金压力与财务成本的损失，影响企业后期的投资积极性及投资收益的实现。

二、风险防范建议及优化措施

（一）提高风险防范意识

基建行业是国家高质量发展的排头兵，企业在参与基建投资时要时刻关注国家政策动向，强化与政府、兄弟单位、同行者、专业机构之间的良好沟通，定期邀请行业专家对员工做行业发展相关培训，并与未来可能存在的机遇进行探讨，为企业未来的发展出谋划策。在选择投资项目时，对投资环境进行深入、全面的评估与考察，对项目实施的可行性、技术的先进性、效益可实现性反复论证与研讨[4，5]。多方比较投资方案的现金流量情况，充分对比论证资金时间价值与风险价值，克服侥幸心理，树立正确的投资理念，时刻保持风险识别警惕性与灵敏性。

（二）制定科学投资策略，充分研判

项目投资决策与设计阶段是项目效益实现的关键环节。应完善项目前期的调研工作，在项目前期调研分析时，要对项目信息充分收集、系统分析，顺应市场经济发展趋势，充分利用现有科技、人才等资源。可适当引入外部专业机构参与项目前期调研，制定合理的投资策略，结合项目实际，循序渐进。对工程建设及运营做合理研判及预测，注重全生命周期的收益实现，规范投资行为，优化投资布局，明确投资领域，防范投资风险，提高投资收益[6]。

（三）强化合同条款的研读

在项目投标及合同谈判阶段，认真逐字逐句分析研读合同条款，提前安排专业人员到项目现场进行实地考察，摸清项目现场市政交通、自然环境、社会环境，对项目实施可能遇到的困难进行专业推断，提前预警。项目中标后，邀请内外部专家对合同条款进行解读与评价，识别可能存在歧义的条款，合同双方予以明确。对于政府付费类项目，合同中明确付费资金的来源、付费流程和保障，以及如不能按期付费违约方应承担的责任，强化双方履约。此外，合同条款要严格遵守国家相关法律法规，谈判时尽量争取政府补助及相关优惠政策，为投资效益提供保障。

（四）做好全生命周期税务策划

关注国家税收法规政策的变动，动态调整税务筹划方案，充分利用国家减税、免税等优惠政策，积极索取增值税专用发票用以抵扣进项税额，降低企业赋税。做好合同流、发票流、资金流、建筑服务流“四流一致”工作，严格按照“四流一致”标准开展业务流程，充分运用信息化管理平台，做好系列合同签订及梳理工作，可在一定程度上降低项目纳税风险[7]。基建投资项目税务策划工作复杂、难度大，企业应积极培养既懂财务会计知识，又懂施工知识的复合型高级人才，增强企业财务风险管理与控制能力。要和政府机构保持密切沟通，积极开展留抵退税工作。

（五）牢固树立资金成本意识

在合法合规的前提下，充分利用资金集中管理模式，集中调度、管理、运作企业资金，提高资金的周转效率。强化预算管理机制，科学编制预算计划，严格执行预算管理，全过程监督预算执行，系统分析执行偏差并提前预警、修正[8]。拓宽融资渠道，统筹考虑融资利率与融资期限，紧跟国家金融政策，动态调整融资方案，合理搭配长短期融资资金，最大限度降低财务成本。基建投资项目资金需求大，可结合项目实际情况，考虑滚动开发模式分期建造，合理规划项目的资金需求。积极探索新的项目投资模式，可通过和地方政府签订投资开发与运营合作协议等方式，对项目片区实施封闭运作、整体开发、市场运营，落地资金自平衡项目。积极响应国家政策，探索股权融资、债券融资模式，通过开展资产证券化等方式转移投资风险，提升融资能力。

（六）构建质量安全环保风险举措

选取合格的施工承包商及材料供应商，严格把控施工材料质量，确保工程质量、施工效率及施工安全。以人为本，注重施工安全，加强施工现场管理，规范施工操作，要求承包商严格按照确认的施工技术方案开展施工工作。在施工过程中注意环保问题，落实环境保护责任，严格按照国家、地方环保要求和“三同时”要求开展工作，加大绿化投入，严禁违法违规排污，消除周围民众的忧虑。

结 语

基建投资项目资金需求大、周期长，面临的不可控因素较多，强化基建投资项目的风险意识是企业获得预期收益的关键举措。在新形势下，基建投资领域面临着新的机遇和挑战，企业应从实际出发，制定科学的投资策略，严格遵守国家法律法规，规范化、精细化项目管理，做好资金投资规划，明晰项目资金管理，提前识别与防范投资风险，进而为实现企业高质量可持续发展保驾护航。