国际税收行政合作法律机制的完善

朱玉霞

甘肃省税务干部学校（中共国家税务总局甘肃省税务局党校），甘肃 天水 741000

20世纪末以来，国际税收秩序逐步由税收竞争向税收合作方向发展转变。在这一发展趋势下，不论是国际税收还是国际税法内容都变得越来越丰富，其不仅要构建规范统一的国际税收秩序，还要依托各种税收手段以促进解决国际金融、国际犯罪等一系列全球性问题。为达成该目标，多年来国际社会不断加大国际税收行政合作力度，众多国际组织均纷纷强调税收行政合作的重要性，并致力于建立完善国际税收行政合作法律机制［1］。税收行政合作，主要涉及情报交换、协助征收以及文书送达等方式，其中，情报交换则是如今国家税收行政合作的最主要方式。虽然税收协定中情报交换条款、专项税收情报交换协定已为国际税收情报交换奠定了法律基础，同时国际上也不断在推进对该基础的补充完善，然而现阶段法律体系仍较为狭隘，主要侧重于确立相关国家的合作义务及初步构建情报交换程序性规则方面，缺乏对情报交换机制与司法协助、银行保密等相关制度协调问题的有效解决，并且对情报交换标准的规范化建设、纳税人权益保护、争端解决机制等问题也有待进行解决，这些问题严重影响着税收情报交换能否有序开展，影响着全面国际税收行政合作体系的发展前景，因此，本文将对国际税收行政合作法律机制的完善进行研究分析。

一、推动国际税收行政合作的必要性

（一）有利于防范国际逃税偷税

在如今日益频繁的国际贸易活动中，故意逃税、偷税等不法行为屡禁不止，这些行为很大程度上阻碍了国际贸易的有序健康发展。鉴于此，为有效防范国际贸易中偷税逃税等行为，推动国际税收行政合作尤为必要。依托不同国家税务机构之间的交流合作，可提高对相关税收法律法规的认知水平，进而做到以他国税收法律之长补本国税收法律之短，进而实现对国际贸易中相关税法机制的有效完善，实现对偷税、逃税等不法行为有力打击。

（二）有利于防范国际避税

随着近年来不同国家、地区之间交流合作的日益频繁，除去一些不法分子无视法律法规进行偷税、逃税之外，还经常会出现国际避税行为，这些行为所造成的影响后果往往更为严重。例如，一些国际企业采取国际避税的手段，每年避税金额可达到数以百亿，庞大的避税金额不仅对我国税收造成极大影响，而且该部分企业通过国际避税，可使其生产成本得到一定程度降低，进而变相加大了我国本土企业所面临的竞争压力［2］。另外，国际避税还会影响国家与国家之间的贸易往来，对国际贸易公平竞争构成极大冲击，并且还是对国际税法的极大挑衅，为此，有必要推动国际税收行政合作，以有效防范国际避税。

（三）有利于开展双边或多边预约定价税收征管

在开展国际贸易中，不论是税务机构抑或是纳税人，针对税收征管这一问题通常都会出现各类意见。为了避免税收征管后一系列问题的产生，因此在开展税收征管前，即应当对一系列税收情况进行商榷，为预约定价进行预先计划。但这一制度的执行也存在一定的限制性：首先，单独一方的预先开展预约定价，也就是纳税人与其中某一国家的税务机构进行预约定价计划，这一制度限制性较强，即如果一国税收制度发生变化，而另一国税收制度保持，则极易出现多次纳税的现象。其次，由于单边预约定价的限制性较强，便在此基础上提出了双边预约定价安排，这一机制虽然可有效弥补单边预约定价安排的不足，但依旧对部分国家出现了不适用性，究其原因主要在于有些国家的税法中对预约定价安排并未作相关规定。另外，不同国家对预约定价安排的认识看法存在差异性，难以在短期内达成统一认识。

二、国际税收行政合作的可行性

（一）当前国际经济形势的可行性

新时代，国际贸易日益频繁，资金、技术等的流转速度也在不断加快，基于此，国际税收行政合作表现出一定的可行性：首先，在如今不同国家之间交流合作越来越密切背景下，使得众多国家相互间建立起愈发稳定的依赖关系，这在一定程度上为国际税收行政合作创造了良好契机。其次，新时代，很大一部分国家均面临着国际税收方面的考验，这些考验制约了该部分国家税收工作的有序开展，鉴于此，众多国家纷纷加强了与其他国家的交流合作，以此通过国际税收行政合作有效解决自身面临的税收问题。

（二）国家相互依赖及主权国家的利益

在当今国际社会众多国家相互依赖的情形下，任何国家都难以像过去那样具备主权国家的利益。在这一背景下，国际税收行政合作的可行性显著提升。首先，新时代，国家与国家在贸易、经济等方面的竞争日趋激烈，为维持相对的和平及国家之间的利益，使得国际税收行政合作具备可行性；其次，当前各个国家之间关系紧密，经济合作频繁，但部分主权国家形成了相对独立的行为个体。在与其他国家开展紧密合作时，不仅存在合作的一面，又有独立的一面，在此背景下，推动国际税收行政合作有着一定的可行性。

（三）税收征管国际合作的博弈

尽管越来越多国家在税收方面均加强了合作，但在合作时也存在一些需要博弈的地方，首先，合作性博弈，合作性博弈可分成保证性博弈和协调性博弈，对于前者而言，主要是指不同国家之间为防范逃税、避税行为时，依托共同签订税收协议，继而建立合作关系；对于后者而言，主要是指通过国家与国家之间的协调，以此达成双方国家的利益共赢。其次，非合作性博弈。该种博弈方式可分成协作性博弈和劝说性博弈，在协作性博弈下，国家之间都明确认识到协作对自身国家利益的重要性；而在劝说性博弈下，国家侧重于通过劝说的途径，以对税收关系中较为薄弱的环节进行劝说，进一步防范其他国家背叛造成利益受损［3］。

三、国际税收行政合作中我国面临的主要问题

（一）因为税收监管不当，法律依据缺失致使国际避税

在国际税收行政合作中，每个国家都建立有自身系统独立的税收系统及法律法规，由于这些法律法规均是基于各国自身实际情况进行制定的，相互间存在极大的差异，由此便一定程度上加大了税源管理的难度。在我国税制体系中，企业境外投资贸易的税务征管均是与其他情形混合在一起，而没有专门制定一套与自身实际情况相符的制度。同时，国内税务机构在对境外企业开展监管过程中，由于缺乏可靠的法律支撑，在管理境外企业上也存在经验不足问题，一些企业在对境外所得应缴纳的税款方面进行瞒报、不报，由此不仅对市场的良性竞争造成不利影响，还使我国税收权利、国家利益受到一定损害。

（二）争议解决力度较为薄弱

一般而言，国际税收行政合作法律机制由不同国家结合自身实际情况开展解释及适用，由此难免会引发各种差异。在实际征税过程中，该部分差异将会进一步引发税收争端。为此，各个国家通常会进行谈判协商，以避免国家之间产生矛盾。如长期谈判未有效处理矛盾，则有可能会对国际贸易企业造成严重影响，同时还有可能使得贸易两国由于税收矛盾长时间未调解而导致不可挽回的经济损失。

（三）国际税务人才匮乏

在国际税收行政合作中，对熟悉其他国家税制，掌握国际语言，了解其他国家经济形势、法律体系、商业规则等因素的复合型国际税务人才提出了迫切需求。与此同时，在新冠病毒感染、逆全球化等突发事件影响下，对国家税务人才的组织协调、应急应变等综合素质提出了较高的要求。然而由于我国税收现代化发展起步较晚，国际税务人才培养当前仍处在发展阶段，由于我国国际税务人才匮乏，由此一定程度上影响了国际税收行政合作的有序开展。

四、国际税收行政合作法律机制的完善策略

（一）构建多元化的国际税收政策目标体系

长期以来，我国税收工作将完善税收征管、提升财政收入作为一项重要政策目标，在该目标导向下，我国投身国际税收行政合作的着力点主要放在打击逃税、避税及防范双重征税方面，而对税收其他政策功能则缺乏有效利用。而在新时代，随着国际形势的不断发展转变，国际国内税收利益格局不断向复杂化方向发展，为此，我国应适当调整国际税收政策目标，在进一步打击逃税、避税以提升财政收入的基础上，注重依托建立税收协定网络以避免双重征税，营造良好的企业税收环境，提升国内企业的国际竞争力，让企业更好地走出去［4］。另外，面对如今国际政治经济秩序调整的不断深入，我国应有效发挥国际税收合作机制的作用价值，在国际税收秩序重构中抢占更多的话语权。唯有通过构建多元化的国际税收政策目标体系，方可更好地保障我国及我国企业的利益，并推动公平公正的国际税收秩序的建立。

（二）强化国家间税收透明及情报交换

从国际层面而言，应打造一个有序的纳税协议网络平台，推进不同国家之间的交流合作，对国际贸易中的纳税障碍进行有效消除。国际税收行政合作法律机制不仅要实施统一、规范的税收条款，还要确保每个国家在国际税收行政合作法律机制及国内税法规定下享有同等的分配课税权利。各国共同推进国际税收行政合作法律机制下的国际税收征管合作，交换获取税收情报一方在有效利用情报的同时，应依据本国和国际法律机制要求，对情报采取相应的保密措施。制定全面统一的纳税公开及交换情报条款，可促进构建起高效有序、公平纳税、互利合作的国际税收治理机制［5］。主权国家在执行该部分条款时，可能会出现与本国税收条款相冲突的情况，由此可推动其调节国内的税法条款以实现与国际贸易的协调发展，进一步促进本国经济发展并提升国际税收透明度，为国际贸易合作打造公平透明的竞争平台。

（三）完善国际税收争议解决机制

现阶段，我国解决国际税收争议主要通过国内法规定的行政救济、司法救济途径，及国际税收协定中提出的相互协商程序。而因为国内法救济途径的公正性通常无法得到认同，同时相互协商程序也表现出一定的局限性，鉴于此，可尝试在国际税收行政合作法律机制中设立仲裁程序，以为相互协商程序提供补充。国际税收仲裁机制作为新时代国际社会不断完善国际税收竞争解决机制所收获的成果，和相互协商程序相比，前者可在不损害国家利益的情况下，促使国际税收争议得到有效解决，并保证国际税收争议解决的公平性、效率性［6］。

（四）加强国际税务人才队伍建设

国际税收行政合作法律机制完善作为一项有着高度复杂性、专业性的工作，对相关人员的专业素养、语言能力等提出了十分严格的要求。长期以来，发达国家在国际税收行政合作法律机制建立中占据着主导地位，一方面是因为其拥有强大的经济实力和政治影响力，另一方面是因为其配备综合素质高的国家税务人才队伍。为此，我国应加强国际税务人才队伍建设，有计划地培养一支懂政策、会服务、善创新的专业化国际税收人才队伍，推进对国际税收秩序的深度研究，以此在参与法律机制建立中获得更多的话语权，保障国家的整体利益。

五、结束语

随着国际税收环境的不断发展，积极参与和相互监督成为保障各国利益的一条重要途径，我国作为一个飞速发展的发展中国家，更应充分发挥其作用价值。近年来，我国与越来越多国家正式签署了情报交换协议，并按照协议约定开展了相关的情报交换，收获了显著的税收成效。新时代，我国应进一步推进交换税收情报网络平台建设，积极投身建立及执行有关纳税公开、交换情报等国际税收行政合作法律机制，切实推动纳税体制的公平、透明，提升我国与其他国家之间的税收合作质量、效率。