粮食安全预警责任主体的法律责任研究述评

袁书芬

河北农业大学，河北 保定 071000

粮食安全预警责任主体在履行粮食安全预警相关职责时，对失职带来的后果应承担法律责任。法律责任的认定是粮食安全预警法律实施的关键，粮食安全预警责任主体的认定关系粮食安全预警责任的追究，然而我国法律目前尚未明确规定粮食安全预警责任主体及其法律责任。

一、国内研究现状

粮食安全预警研究受众多学科关注，但法学学科专门针对粮食安全预警责任主体法律责任的研究尚不多，大多散布于粮食安全保障和政府宏观调控方面，主要集中于以下几个维度。

（一）粮食安全预警法律责任的归责原则

归责原则主要解决责任依据问题，法学上对归责原则的认定一般采用过错责任原则、严格责任原则和公平责任原则，未直接对粮食安全预警法律责任归责原则进行认定。戴敏认为宏观调控归责原则以违法归责原则为主，过错责任原则为辅［1］，赵大华认为经济法中权力主体经济法律责任归责原则为分类归责、责任法定和责罚对应原则［2］。以上归责原则本质是过错责任原则、严格责任原则和公平责任原则的不同表现形式，对粮食安全预警法律有参考意义。

（二）粮食安全预警责任主体研究

1.现行相关文件梳理

中央层面现行与粮食安全预警责任主体相关法律文件散见于以下6部，然而这些文件并未直接规定粮食安全预警责任主体且存在规定不一致现象。《国家粮食应急预案》和《中央储备粮管理条例》均规定发改委及粮食部门负责粮食监测预警，《粮食流通管理条例》在此基础上增加“会同农业农村、统计、市场监督管理等部门”；《粮食法（征求意见稿）》规定由中央和地方两级粮食部门负责粮食安全；《国务院关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》规定政府承担粮食安全主体责任；《农业法》直接规定粮食安全保障是国务院的职责。以上，实质上认可至少粮食部门在内的多部门承担粮食安全预警主体责任。

目前许多地方逐步出台粮食应急预案这一地方工作文件对粮食安全预警责任主体进行探索。对负责粮食监测预警的机构设置分以下情形：第一，规定比较明确且包括粮食部门，如北京市、贵州省、河南省为粮食部门，陕西省、甘肃省天水市为粮食应急工作指挥办公室，宁夏回族自治区为粮食部门和地级市政府，海南省为粮食局、发改委、民政、农业、物价等部门，四川省为发改委、粮食和储备、农业农村部门会同商务部门、统计部门，天津市由发改委、粮食部门会同农业、物价、统计、工商、海关部门。第二，规定多部门负责但较模糊，如广东和湖南省、四川广元和浙江温州市为粮食部门、发改委会同有关部门负责，江苏省为粮食会同物价等有关部门，上海徐汇区则避开粮食部门为发改委、商务部会同有关部门。第三，规定更模糊，如福建省只规定由省直有关部门负责，没有明确指出任何一个代表性部门。综合以上文件发现，各地负责粮食预警的机构不尽相同，但大多涉粮食部门，其他部门主要集中在发改委、农业农村、商务、统计、物价等部门。

2.理论界观点梳理

责任主体是法律责任的构成要件之一，粮食安全预警责任主体的范围对法律责任的认定是必不可少的一个环节。学界大多赞同政府作为粮食安全预警责任主体，具体可细化为粮食行政部门或多部门协作或政府及其工作人员共同担责，也有观点认为政府与社会共治。

大多数学者认为粮食安全预警主体责任在政府，庞增安从国家安全、国家职能、国家利益方面证明国家是粮食安全责任主体［3］，崔焕金认为政府在粮食安全保障体系中扮演主导角色［4］。以上学者从粮食安全属性角度和政府责任能力角度指出政府应对粮食安全负主体责任。

部分学者如曾晓昀认为粮食行政管理部门负责主要责任［5］；部分学者认为应由多部门协作，如肖顺武认为政府负责人及其他部门负责人组成市场管理机构［6］，张小平认为粮食等部门分工协作成立粮食安全预警系统指挥部［7］。笔者认为，粮食安全预警每一个环节出现问题都会导致粮食不安全，粮食安全预警固然是粮食部门的本职工作，但单靠这一部门难以做到全过程监测，因此政府多部门分工协作更合理。

部分学者引入社会共治理念，如曾晓均认为粮食安全保障法律主体有粮农、粮食市场经营主体、粮食行政管理部门、消费者、粮食行业组织等［8］。粮食安全关系到每个公民基本生存权利，因此可以考虑将其他社会主体纳入粮食安全预警体系以便监督政府履行职责，但公民授权政府管理国家权力，粮食安全预警的主体责任仍在政府。

（三）粮食安全预警法律责任范围

粮食安全预警责任主体行为构成违法是承担预警法律责任的另一构成要件，故需明确责任范围即预警责任主体职责范围。梅方权［9］认为政府或职能部门在粮食安全预警中扮演宏观调控角色，陈倬赋予政府粮食安全突发事件管理和处理责任［10］，李蕊将粮食安全主体责任具体化为制度供给、支持、担保等责任［11］。分析以上观点，更多是从宏观层面来谈政府职责，中观层面各职能部门职责和微观层面政府职责的探讨较缺乏。

（四）粮食安全预警法律责任形态

1.相关文件规定

梳理前述文件发现，对于不履行预警职责的法律后果，中央层面除《国家粮食应急预案》规定玩忽职守、失职、渎职依照有关法律法规处理，和《国务院关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》规定对不合格的予以通报批评、责令整改并追究责任外，其他文件几乎未有涉及。地方层面的粮食预警与应急预案，列举法律责任的条款包括以下几种：第一，表述为“玩忽职守、失职、渎职等行为”，如天津市、宁夏回族自治区、四川广元和陕西西安市及广东、四川、江苏、甘肃、山西、黑龙江和陕西等省份。第二，《海南省粮食应急预案》表述为“给粮食应急工作造成危害的”。第三，表述为“违反相关法律、法规和有特定情形”，如河南省和浙江温州市。可以看到，以上提及法律责任的地方工作文件，其中大多列举具体违法行为情形；部分采用抽象法律责任形式，没有明确规定责任形式，而是概括表述为“依照有关法律法规处理或依法追责和处罚”。

2.理论界观点梳理

法律责任形态即法律责任的承担形式，是法律责任的构成要件之一。肖顺武认为粮食安全预警相关主体法律责任包括一般意义法律责任和狭义法律责任［12］，黄硕认为宏观调控主体法律责任包括制裁、补救［13］，单飞跃认为政府或政府部门承担法律责任实施主管和直接责任人员双罚制［14］。分析以上观点，粮食安全预警法律责任形态总体较为抽象和笼统，缺乏可实施性，不过责任到“人”可督促政府工作人员认真履行职责，有一定进步意义。

二、国外研究现状

关于法律责任主体。张英认为任何国家如美国、欧盟、法国、日本等政府承担确保粮食安全的责任［15］，韩永红认为美国重视发挥食品企业主体责任［16］，李蕊认为日本形成政府、社会、市场三元协同的粮食安全综合保障体系［17］。

关于法律责任范围。李洁认为加拿大食品检验局对从农场到餐桌的供应链进行监管［18］，胡泽平认为美国食品药品监管局、食品安全检疫局、环境保护局、商业部、司法部和联邦贸易委员会对食品安全承担不同职责［19］，晏莹认为韩国农业海外开发机构和基金协会负责海外农业开发融资，美国国家出口战略委员会负责放开粮食出口市场，日本官民一体的海外投资模式中政府负责协助和支持［20］。

分析以上学者观点可知：责任主体方面，境外均实行将政府作为粮食安全预警当然责任主体的做法，政府各部门各司其职协调合作；有的粮食生产销售者也作为责任主体，由政府进行监管；有的实行政府、社会和市场协同治理，注重调动社会的积极性，有助于形成共治合力。责任范围方面，境外注重各部门在法律规定范围内履行各自职责，且注重从农田到餐桌的监管，粮食安全预警覆盖范围较为全面，可为我国粮食安全预警法律制定提供参考。境外对于责任形态方面研究较少，不利于粮食安全预警法律责任的理论研究。

三、分析与展望

现阶段粮食安全预警责任主体法律责任的研究仍存在以下问题：第一，研究成果的学科分布不合理，以法学为主导的粮食安全预警责任主体研究总体数量较少，大多集中在经济学科。第二，研究内容结构不够优化，粮食安全预警的研究大多集中在预警模型构建、预警指标选择及预警研究方法等领域，粮食安全预警责任主体法律责任研究较匮乏，没有直接的文献资料做理论支撑。第三，就责任主体和法律责任而言，对经济法中的权利主体的法律责任着墨较多，对粮食安全预警中责任主体法律责任关注较少。第四，粮食安全预警责任主体法律责任的规定多属原则性规定，缺乏可行性。总而言之，粮食安全预警与法律责任的结合不紧密，没有充分体现出法治背景下粮食安全预警的研究特点。

展望下一阶段粮食安全预警责任主体法律责任的研究，本文认为：第一，将中央和各地粮食安全预警实践情况与法学理论结合，分析法律责任对粮食安全预警法制的建设作用。基础法学理论方面，应注重将责任主体和法律责任相结合，从粮食安全预警责任主体入手对粮食安全预警的法律责任进行界定。第二，境外粮食安全预警法律制度比较成熟，可借鉴其先进的经验，但应结合我国国情。第三，粮食安全预警是一门实证学科，从法律角度提出的解决方案应充分考虑在实践中的可行性，避免闭门造车。