公安情报共享的立法问题研究

石一诺 周 峰

1.中国人民警察大学研究生院，河北 廊坊 065000；2.中国人民警察大学智慧警务学院，河北 廊坊 065000

公安情报共享是公安情报工作周期中必不可少的关键环节，对于情报共享的过程，涉及方方面面的人员、情报、责任等，包括情报接收者与传递者之间的交流、情报传递过程中的情报标准［1］、共享过程中的追责问题，都需要有一个明确的界定，从而使得情报人员能够以规范的行为和法治化的视角来对待情报共享工作。但现阶段，与情报相关的法律、法规都少之又少，更不用提细化到情报共享这一流程的法律和规章制度。法律、规章的缺失，极易导致不同警种、地区、部门的情报机构各自为政，出现情报只为自己所用的僵化局面，最终形成情报壁垒。此外，各个单位都有其自己的情报部门，有一套可以在其自身内部良好循环的情报系统，在本部门工作时，也许不会出现纰漏，但是在情报共享中，涉及的并不只有本部门的情报工作，还包括外部的情报共享，在这种情况下，情报共享工作难免出现机构重复，警力浪费等情况。所以为了避免上述情况的发生，应当在《国家安全法》《国家情报法》的基础上，进一步加强公安情报工作的相关立法，使情报共享环节得以规范化，制订能够指导公安情报共享工作的规范性法律，对权利义务、对接标准、追责程序等都加以明确规定，在规定中体现出法治化的精神，这也是本文主要探讨的问题。

一、公安情报共享概述

所谓公安情报信息共享，就是实现情报信息资源在不同地区、警种、部门之间纵横协调、交流共用。公安情报共享的核心价值是将各类情报信息资源进行有效整合，依托情报信息综合应用平台进行跨地区、跨部门、跨警种的交流和共享，以提升情报信息资源的效用，推动公安工作的整体发展［2］。

（一）公安情报共享的内容

公安情报的共享涉及社会各方面与公安工作相关的内容，其目的是实现情报信息资源的合理和高效利用。它所包含的有以下几个方面的内容：

1.公安机关固定的各种静态信息：包括各种人口信息，物品信息、单位行业场所信息；公安机关内部的有借鉴意义的各种队伍建设、反应机制、保障信息；各种案例卷宗情报等。

2.公安机关通过各种途径获取的各种与公安工作相关的动态信息：包括重大案件线索情报、国内安全保卫情报、犯罪人员线索情报、警务预警情报、警务协作情报、重大灾害、事故信息、视频信息等的传递。

3.各种情报产品：包括各个公安机关、部门或专门的情报研判出的，能够辅助决策、参与决策的各类情报产品和情报成果。

4.先进经验：公安机关在执法过程中，各个部门、地区、警种都会根据其工作中遇到的各种问题，不断总结经验，完善自己的工作，提高工作效率和公安队伍综合战斗力。这些先进的技术、经验等，也是公安机关情报共享的重要内容。

（二）公安情报共享的范围

公安情报共享按照共享对象，可划分为四大类：

1.各警种、各部门、各地区之间的警务情报共享。公安情报共享要求能够在公安机关内部达到情报开放状态，打破信息壁垒、防止情报孤岛现象发生。

2.与政府部门、企事业单位之间的情报共享。与政府部门和企事业单位打通情报共享通道，进行有条件的情报共享，也是公安机关搜集情报、寻求合作的一种方式。

3.与人民群众之间的公安情报共享。尤其是将部分情报与专业人士共享，能够获取到公安机关人员难以发现的专业情报，丰富情报内容，提升情报价值。

4.与国际相关警察部门的公安情报共享。世界上有许多国际警察协作执法组织，包括国际刑警组织、一些国与国之间的双边合作和地区性合作组织及专门机构等。这些组织、机构的合理运行必须建立在完备的法律之上。

（三）公安情报分享的要求

1.公安情报共享的及时性。一是要抓住向相关单位提供情报的时机，由于情报大都有很强的时效性，如若贻误战机，那么情报的使用价值会不断下降，甚至可能会失去利用价值；二是要抓住分享对象的需求点，这样的情报最能发挥情报使用价值。

2.公安情报提供的针对性。情报共享一方面是要针对情报用户的特定需求或具体的需求而传递，情报是特定时间为特定需求传递给特定人员的特殊信息，因此只需要与用户需求相吻合即可，而不是不加选择地全盘共享；另一方面也要根据情报本身性质和内容进行分析分类，建立特定的情报共享通道，为需要他的用户提供长久的同类情报、公安机关人员难以发现的专业情报等，丰富情报内容，提升情报价值。

3.公安情报共享的完整性。公安情报分享要尽量做到内容详实，要素完全。要经过专业情报人员的整编后，按照一定的要求和标准，将其本身已经获取的情报完整分享给有需求的部门或人员。

4.公安情报分享的安全性。公安情报在共享过程中必须保证其整个过程的安全性，一是要保证情报共享过程内容的安全，不被篡改、破坏，要保证情报发出到送达情报使用者手中，整个过程情报不失真、不折损；二是要保证公安情报不被第三方所发觉、获取、知悉和利用。

（四）公安情报分享的原则

1.公安情报共享的平等原则。公安情报共享是建立在情报交流双方平等的基础上的，双方要遵循着平等和自愿的原则互相传递情报、平等互惠。

2.公安情报分享的义务性原则。义务性原则主要是用来约束公安机关内部纵向、横向共享情报的过程。各个警种、部门的公安机关情报工作都是出于一个共同的目的，都是为了履行公安职责，因此各公安机关情报机构有义务向有需求的部门提供其已经掌握的情报。

3.公安情报分享的保密性。公安情报涉及国家安全、社会稳定、公共财产安全、人民人身安全及财产安全等方面的内容，必须严格遵守保密原则，打破情报壁垒，不能以牺牲情报保密性为代价。有条件、有选择地共享情报才是情报分享的应有之义。

二、公安情报共享立法现状

（一）情报共享相关法律现状

从我国公安情报信息的发展现状来看，各地公安机构都基本建立起了一套适合本地区使用的公安情报信息系统，基本能满足本部门的工作需求，并有能力不断完善各自的情报信息系统。但“由于公安情报信息按业务系统进行集中和归口管理，人为地割裂了情报信息之间的关联性从而降低情报分析的质量”。所以在各业务部门之间各自为政、重复建设而导致的信息阻断的现象仍在不同程度上存在着［3］。

目前我国尚未有独立的关于情报分享的成文的法律法规。只有在《国家情报法》《刑法》《治安管理处罚法》《核安全法》等法律条文中稍有涉及。例如在《国家情报法》第四条中规定：“国家情报工作坚持公开工作与秘密工作相结合、专门工作与群众路线相结合、分工负责与协作配合相结合的原则［4］”；《国家安全法》第五十一条中要求：“国家健全统一归口、反应灵敏、准确高效、运转顺畅的情报信息收集、研判和使用制度，建立情报信息工作协调机制，实现情报信息的及时收集、准确研判、有效使用和共享。”以及第四十二条中规定：“国家安全机关、公安机关、有关军事机关根据职责分工，依法搜集涉及国家安全的情报信息。国家机关各部门在履行职责过程中，对于获取的涉及国家安全的有关信息应当及时上报［5］。”

（二）公安情报共享立法的重要性

1.有利于地区联动，深化警务合作。情报信息只有及时传递，警务情报工作才能真正“动”起来、“活”起来，但由于目前公安机关各部门之间的操作规范以及执行制度的差异性，使得横向情报传递在各警种、各部门之间，流通不畅［6］，大大影响了各部门之间的联动和配合工作的开展。通过在法律制度方面的设置，使得各部门能够依据统一的标准和流程及时共享信息，避免了在公安机关内部由于法律制度不一致而导致的信息不对称问题。

2.有利于提升办案质量，快速破案。虽然“情报主导警务的第一要义是减少发案”，但是在公安工作中，打击犯罪仍是公安机关的主要职责，在打击违法犯罪的过程中有效整合和串并各种与犯罪有关的情报、线索是破案的关键，但是这些情报以何种方式和标准，在各级各地各警种之间传递共享的问题亟待解决，而情报信息共享制度的建立就给整合案件相关的信息提供了可靠的依据和约束性制度，办案人员可以依托信息共享制度的便利网罗各种需要的信息，为破案提供依据。

3.有利于保障警务公开，遏制警务信息被非法利用。当信息爆炸时代到来的时候，开放流动的信息环境对信息工作，特别是公安情报工作形成了新的机遇，同时也提出了新的挑战，这时“情报共享如呼吸一般，呼吸得如何，影响着我们的力量，但如果呼吸得过了也会筋疲力尽，而且还得小心吸进去的是什么”。这个比喻形象体现了情报工作中保密与共享的关系。情报机构对保密与共享的必要性需求，使得情报活动如同一个天平，保密与共享如同天平两端的砝码，任何极端的倾向都会酿成不良后果，在法律制度上建立的情报安全共享和安全管理制度能有效保障公安机关工作和人员的信息安全，保障信息流通，使信息系统存在的弱点以及信息开放的威胁最小化。

三、公安情报共享法律方面的不足

（一）缺乏基础的行政及法律制度

在公安情报信息共享方面并没有相关的法律制度作为支持。《中华人民共和国政府信息公开条例》经2007年1月17日国务院第165次常务会议通过，自2008年5月1日起施行。这标志着我国政务信息的社会公开已进入法治阶段，行政法治已向纵深发展。但是有关信息在公安机关之间共享问题，我国立法明显不足。《人民警察法》第二十二条规定，人民警察不得泄露国家秘密，警务工作秘密。除此以外，《人民警察法》并没有对公安情报信息共享做出任何规定，基础法律的缺陷使得公安情报信息共享缺乏一个可行的标准参考依据。同时法律制度的匮乏也给处在情报分析位置的警员造成了许多困扰：什么信息应该共享，应该在什么范围共享，是否有权共享等等诸如此类的问题都一一浮出水面。这些问题给本来就要进行大量文字处理工作的情报分析员增加了许多额外的工作负担。

公安情报共享所涉及的内容、标准、对象等都是复杂的、多样的，不仅如此，根据上文所述，情报有其保密性、时效性，基础的行政及法律制度的缺失，在某种程度上会造成情报共享过程混乱，难以发挥情报最大的价值。情报共享流程的细化必须要建立在基本法律条文的基础上，所以，应当对情报共享进行深入的立法研究，出台能够指导情报共享工作的基础法律条文，保证情报共享更加规范地运转。

（二）缺乏统一的信息对接标准

可以看到，当前公安机关内部各个不同的业务部门和不同级别的公安机关虽然已经建立起了诸多情报信息系统［7］，但是公安内部业务部门之间的信息共享还存在屏障，由于在制度上缺乏统一的标准，导致各开发建设的系统平台标准不一，相互之间的沟通存在很多困难，使得各个子系统处于相对封闭的运行状态，情报信息的整体效应得不到有效发挥［8］。

对于公安情报成果的撰写，已经逐渐形成统一的撰写标准，但是对于数字化信息的传输，以及各个系统之间的沟通交流，仍然没有统一的标准，这使得公安机关的各个子系统之间的数据信息难以在同一个服务器框架内存储、显示，这也是出现情报壁垒的原因之一。

（三）对情报共享程序规范不足

对情报进行整编、汇总、分析及撰写报告，都需要经过一系列的程序，但这些程序只涉及公安机关情报机构内部。然而情报在共享的过程中，涉及的是情报传递和情报接收双方的权利义务和行为合法合规性问题。对内，公安机关各警种、各部门、各地区之间情报共享时，情报索取方要尊重情报给予方的权利，要在自愿的基础上进行交流，情报给予方也有义务主动提供有用的情报［9］。对外，公安机关一是要与政府机构、企事业单位进行长期的情报共享合作，打开情报共享通路，能够及时准确地利用情报，发挥情报最大效用；二是要与群众进行有选择的情报共享，来预防犯罪，威慑犯罪，寻求帮助等。在这个环节中，要把控好每一个环节，对双方的接收工作、保密工作、权利保护工作都应当做出明确的法律规范，才不容易出现情报共享乱象。

（四）对情报共享过程情报人员责任划分不明

在公安机关对内对外与其他部门进行情报共享时，双方的权责划分也是非常重要的。任何公安机关都有索取破案相关情报的权利，但是在索取过程中，有责任尊重被索取对象的意愿。并且，在公安机关内部，情报人员在进行情报交流时，双方对情报的安全应当负怎样的责任，传递情报时如果出现情报传递较慢贻误战机应当怎样追责？这些问题都缺乏统一的法律规定，容易出现互相推诿，管理复杂的现象。在与政府机构、企事业单位进行情报共享的过程中，情报人员应当对自己共享出的情报负责。

四、解决情报共享立法不全面的对策

根据前文所提及的各种问题，应当制订基本的情报共享法律作为法律基础，对情报流程、权力责任、对接标准进行统一规范。

（一）制定基础行政及法律制度

我国现有的包含情报共享相关的法律主要有《国家安全法》《国家情报法》《刑法》《反恐怖主义法》等，但是相关规定都零散地分布于各法之中，并且有许多规定是重复的，对于情报共享法律规定的欠缺部分又并没有进行互相填补。例如，要求情报人员要保守秘密的法条几乎每一部法都有所涉及，但是对于情报共享责任划分又都没有明确规定。因此，建议在已有法条的基础上，一是要对规定不明确的法律条文进行法的解释，使其更加清晰；二是要对情报共享的人员职责，机构设置，管理模式，情报分析定级要求，报送、审核制度，保密，追责制度进一步加以细化，独自成法，或使其独立成为“情报法”中的一个章节。使得情报共享这一环节真正做到有法可依，这也是全面依法治国的精神所在。

（二）统一接入标准

对于搜集到的情报，应当先由情报分析人员进行分析研判，不仅仅是在公安机关自己使用的过程中进行情报等级评定，对于将要共享的情报，也应该根据情报的有用性和有效性，由专业人员进行情报定级，再报送给情报共享平台，或是情报的需求者。除了对情报定级以外，还要根据情报人员的不同情况，给情报人员定级，不同的级别对应不同的权限，按照权限访问被共享出来的情报，这样做也大大提高了情报的安全性。在这个部分，就需要有明确的法律法规来划分等级界限。

同时，在情报部门之间共享的资料、文件等，要制定统一的字符标准、使用同样的文件存储格式，使用同一套系统进行编辑、存储，搭建统一的数据传输平台，使用统一的服务器，通过上述方式，可以保证情报能够最大范围内在各个部门、地区之间进行共享流通，使得公安机关的横向情报交流更加顺畅。

（三）建立反馈与调整制度

由于法律具有滞后性，任何法律都不可能涵盖所有的情况，再加上信息化、网络化迅速发展的今天，网络安全事件时有发生，情报共享的过程难免遇到各种各样现存法律约束不到的问题，所以需要有专门的人员对出现过的各种突出问题和对现有法律未能涵盖到的情况进行观察、发现、记录，定期针对这些存在的问题进行商讨，并及时上报给有关部门，来给立法部门提出有针对性的建议，辅助其进行相关法条的调整。

五、结束语

情报共享工作相关立法工作的推进，能够完善目前情报共享工作中出现的各种问题。本文建议，先建立基础性法律法规对情报共享进行基础法律保障，划分权责，明确各部门职责等，再进一步添加细则和法律解释。同时，完善相关法律，可通过强制规定各地公安机关构建软、硬件互通的情报共享系统，使得线上情报传递能够更加顺利地进行。以法律来规制情报共享工作中的各种行为，可以提升共享效率，打破情报壁垒，发挥情报效用。