行政机关处置商事主体间的举报投诉对民事优先原则的影响

王瑞金

泰安市市场监督管理局，山东 泰安 271000

市场监管总局发布的《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》（以下简称《办法》）在整合原工商、质监、食药、物价、知识产权等部门使用的“投诉、举报”“申诉”“投诉举报”“举报”“举报投诉”等不同概念的基础上，明确了市场监管领域内投诉和举报的内涵及对应的处置程序，明确了投诉的实名制，试图合理限制极少数职业索赔人滥用公共资源的行为。然而，正如《办法》出台前分散在工商总局、质检总局、食药监总局等部门规章因解释的不同给恶意投诉举报人以制度套利空间一样，由于法律间缝隙的存在及社会诚信体系建设的滞后，《办法》的出台并没有完全规避恶意投诉举报人的制度套利空间，反而给不诚信的商事主体利用市场监管部门的行政手段扰乱民事纠纷开了一个大大的口子。然而，对于已经进入司法程序后再举报产品质量问题等类似的纠纷进行行政处理，有违司法最终裁判权和民事优先的原则，介入这样的纠纷，特别是平等商事主体间的民事纠纷，不管从法理上还是情理上，都很难让一般的民众有这样处理是“公平正义”的法感。如果行政机关介入已经进入司法程序的平等商事主体间的产品质量等民事纠纷，对其进行行政调查乃至进行行政处罚甚至对已经进行了司法查封的涉案物品进行没收，那就达到了主动举报的商事主体期待的利用行政手段扰乱、迟滞司法裁判的目的。《办法》制定时保护消费者、促进高质量发展、让市场起决定作用等美好愿望，将上述可能并且已经实实在在出现的个案击了个粉碎。法律制定时应留意确保依法治国原则并注意避免对其他法律领域产生一些并不希望发生，或者将导致严重评价矛盾的“远程影响”。［1］上述情况的出现，大概就是这种非预期的“远程影响”以及法律解释具有弹性所产生的非期望后果。

那么，在现行法律体系内或者说在整个社会主义法治秩序框架中，在《办法》规定的条文内涵内，市场监管部门能否对平等商事主体间的已经进入司法程序的平等商事主体的举报进行处理？笔者以为不行也不能。当然，要再次郑重强调一点，对于普通消费者的举报投诉以及《办法》明确规定的涉及公共安全的产品质量的举报投诉不在这个讨论的范围之内。

一、行政介入已经进入司法程序的产品质量纠纷不符合民事优先原则

全国人大在回答“因产品质量违法行为需承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金的当事人，其财产不足以同时支付赔偿金和罚款或罚金时，应如何处理？”这个问题时，明确答复“《产品质量法》规定的产品质量责任包括了民事责任、行政责任、刑事责任三种责任形式。而民事赔偿和缴纳罚款、罚金，有一个共同特点，就是当事人都要向外支付一定数额的金钱，当同时在一个当事人身上适用时，就牵涉到承担顺序的问题。根据《产品质量法》的规定，一个当事人同时承担民事赔偿、罚款或罚金，其财产不足以同时支付时，首先应当承担民事赔偿责任，在其财产还有剩余的情况下，再用剩余的财产缴纳罚款、罚金”。并给出这样做的原因是“产品质量违法行为，损害的主要是消费者的利益，主要后果是造成了消费者的人身和财产损失，法律对产品质量违法行为人规定行政和刑事责任，其主要目的也在于制止违法行为，从而保护消费者的合法权益”。民事优先原则在新修订的《行政处罚法》《民法典》《消费者权益保护法》《食品安全法》《产品质量法》等法律均予以明确，在当事人财产不足以支付时，民事责任优先于刑事责任、行政责任。

部分省司法行政部门为了更好地实施新修订的《行政处罚法》，进一步提升法治政府建设水平，编纂出台了工作指引，例如，山东省司法厅出台了《新修订行政处罚法贯彻实施工作指引》，广东省司法厅印发了《新行政处罚法理解与适用工作指引》，这两个省级司法行政部门出台的指引，都强调了上述民事优先原则，强调了新《行政处罚法》规定的依法退赔部分不予没收，在没收违法所得环节先行退赔，遵循了民事责任优先于行政责任的原则，降低了当事人的维权成本。对已经进入司法程序的民事纠纷进行行政处置，行政机关似乎有越俎代庖之嫌，用行政的手段预先判定的纠纷结果，势必会对后续的司法裁判带来影响。特别是在可能存在地方保护主义倾向的地区，违约者难免会利用在当地的影响力或者行政、司法间法律规定的缝隙反向维权，用行政手段对外来企业施加不公平的待遇并试图影响司法进程，这十分不利于建立全国统一大市场，十分不利于依法治国大政方针在全国以统一的标准贯彻落实。

二、行政介入已经进入司法程序的产品质量纠纷将导致法律逻辑及法律评价的矛盾

如果以《办法》在举报这个概念下并未禁止市场监管部门受理平等商事主体间的举报为由，受理涉诉当事人的举报，在法院民事诉讼未裁决前，行政机关如果给出罚款、没收涉诉产品等财产性行政处罚，假设这些物品已经进入司法查封状态或者已经进行了司法财产保全程序，行政机关就给人民法院出了难题，行政机关让司法机关不得不回答一个问题，到底谁才是涉诉物品的最终裁决机关，这是一个法律评价的难题。假设涉诉物品还有民事争议且有法律允许的例外，对上述问题的回答将难上加难。如果行政机关给出罚款等财产性行政处罚，当事人如果按时执行后导致关联的民事诉讼裁决不能完全执行，这将导致民事优先原则落空，干扰司法裁判的公信力；相反，如果行政相对人不能执行相关行政处罚从而进入法院执行程序，在民事裁判和行政处罚在同一法院的执行部门执行时，法院应该优先执行民事裁决，如果行政相对人的财产不足以支付全部民事裁判标的和行政罚款，行政处罚成了一纸空文，这是行政介入民事纠纷的逻辑难题。假设民事裁判和行政处罚在不同法院的执行部门进行执行的话，万一两个法院之间缺少沟通或者难以达成一致，行政处罚决定提前执行完毕后再执行民事裁判时无法执行或者无法完全执行，为落实上述法律规定的民事优先原则，难道要把已经执行完毕的行政处罚决定的罚款进行执行回转吗？这是行政介入民事纠纷的又一个法律逻辑难题。

三、行政介入已经进入司法程序的产品质量纠纷将导致司法判例间的矛盾

由于法律解释弹性的存在以及各级各地区司法裁判惯例的不同，对于如何落实民事优先的法律原则，各地各级法院的做法不尽一致。山东省高级人民法院民事判决书（2020）鲁民终3235号认为：“原告如果要求被告承担行政机关作出的行政罚款，如果原告未就其所主张的已缴纳的罚款提交充分证据证明，因此针对行政罚款损失，原告可在实际缴纳罚款后另行主张。”

辽宁省灯塔市人民法院（2019）辽1081民初613号民事裁定认为：“受害人受损的事故未经安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门进行事故的调查处理，致使事故发生的原因无法查明，以致民事责任的承担无法划分。驳回原告起诉。”原告上诉后，辽宁省辽阳市中级人民法院民事裁定书（2019）辽10民终776号认为：“上诉人称受害人系因锅炉内胆破裂，喷出水和蒸汽将受害人烫伤最终死亡而向锅炉生产企业提出的产品责任纠纷，本案应适用我国《产品质量法》和《侵权责任法》（已废止）等相关法律及司法解释进行实体审理。原审裁定认为安全生产事故需以有关安全生产监督管理部门进行事故的调查处理作为提起本案民事诉讼的前置程序，属适用法律错误。”因此，该法院撤销了上述民事裁定并指定法院重审。

安徽省蚌埠市中级人民法院民事判决书（2020）皖03民初17号对于被告辩称涉案产品质量问题已由市场监督管理局立案处理，目前正在受理处理中，且市场监督管理局的处理结果对本案判决结果存在直接关系并建议法院中止审理本案的要求未予评价，但安徽省高院却以此为由发回重审。

由以上案例可以看出，不同层级、不同地区的法院之间对于涉及民事诉讼与行政处罚间关系的认识并不一致。纵观《民事诉讼法》，除第六条规定的“人民法院依照法律规定对民事案件独立进行审判，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”和第一百二十七条规定的“依照《行政诉讼法》的规定，属于行政诉讼受案范围的，告知原告提起行政诉讼”这两条外其他条文再无“行政”二字出现，因此民事诉讼以行政机关的具体行政行为为前提的做法并没有法律依据。处理民事纠纷应该贯彻《民事诉讼法》第六条、《民法典》第一百八十七条等法条的规定，不受具体行政行为的干扰，独立裁判。

四、行政介入已经进入司法程序的产品质量纠纷导致行政处理结果的矛盾

由于对《办法》的理解不同，导致各地市场监管部门对已经进入民事诉讼程序的举报投诉处理也不尽一致。例如，安徽省蚌埠市中级人民法院民事判决书（2020）皖03民初17号提到的该案被告2019年6月18日的投诉举报，蚌埠市市场监管部门受理并立案调查；而广东省深圳市中级人民法院民事判决书（2020）粤03民终17027号提到，该案被告2019年6月6日向市场监督管理部门投诉原告在生产销售中以次充好，该县市场监督管理局于2019年7月25日作出《产品质量申诉不予处理决定书》。

关于正义的内涵及范围争议颇大，然而，正义就代表应该对相同事件相同处理、类似事件类似处理，不能有太大的争议。而两个市场监管部门对情节类似、时间节点接近的投诉举报做出不同的处理，很难从中得出这两个处理结果都是正义的结论。且两举报者均是欠了货款的被告，其举报投诉的时机均是在合同相对方起诉或者追讨所欠货款之后才到行政机关举报，如果市场监管部门以对方是举报为名，掺和到已经进入司法程序的民事纠纷中，不但起不到建设诚信社会、打击假冒伪劣的作用，反而徒增司法讼累，削弱了合同自治原则。对商事主体而言，信赖利益也可能在行政部门的干预中消失殆尽。

总之，对于将广泛深远地影响多种不同生活领域的法律问题，只有获得必要的宏观认识之后，才能达到与整个成文法律体系首尾一贯的效果。否则，在语言本身就容易产生歧义的汉语言语境下，在越来越多的法律、行政法规、部门规章，以及下放立法权至设区的市以后纷纷涌出的地方性法规和地方性政府规章的交互撕扯中，极易出现问题与矛盾。班固在《汉书· 刑法志》中描述的“文书盈于几阁，典者不能遍睹”的现象，在个别司法、行政部门的选择性适用法律方面，已渐露端倪。法律的解释方法有文字解释、体系解释、历史解释等，当按照文字解释、体系解释等解释方法处理个案将导致严重的不正义时，历史解释有着重大的参考意义。促成信赖并保护正当的信赖，即属于法秩序必须满足的最根本要求之一。［2］只进行抠字眼式的法律适用，而不给出符合整个法秩序的理由，要么是裁判者对整个法律体系的不了解或者漠视，要么是追求一种依从其他要求而给出的另类结果。

行政机关依法行政的目的之一是保护消费者的合法权益。如前述司法裁判要旨确认的，行政处置与民事裁判有着不同的证据规则，行政处置结果最多只能是民事裁判的证据之一而不是前提。市场监管部门不受理此类举报投诉，并不会给当事人带来损失，其损失可以在民事裁判中获得确认或补偿。因此，《办法》虽然未明确市场监管部门对已经进入司法程序的商事主体再举报投诉的拒绝性规定，但是从整个法律秩序而言，从《办法》的法律位阶而言，如果不是《办法》中对关系到公共安全的食品、药品、医疗器械、化妆品的质量安全问题的规定，对于已经进入司法程序的产品质量纠纷，市场监管部门完全有理由不予受理。但是即使是以上四类特殊商品，市场监管部门受理时也应该进行实质性的审查，即对这些存在争议的商品是否存在涉及公共安全的问题进行判断。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出。”该决定要求：“明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。社会主义市场经济本质上是法治经济。”可见，如果《办法》的出台导致了意想不到的法律后果，合理解释或者进行修订是解决的途径之一。