《民法典》背景下警务公开中的人格权保护研究

闵 婉

湖北警官学院，湖北 武汉 430000

一、我国警务公开制度的沿革与意义

警务公开是指公安机关依照法律规定的原则、范围、方式和程序将其在执法过程和管理服务工作中收集和保存的各类警务信息向社会公众或特定主体予以公开的行为。［1］《人民警察法》第四十四条规定：“人民警察机关作出的与公众利益直接有关的规定，应当向公众公布。”公安部于1999年5月10日发出的《关于在全国公安机关普遍实行警务公开制度的通知》中规定：“公安机关的执法办案和行政管理工作，除法律法规规定不能公开的事项外，都要予以公开。”该通知明确规定警务公开主要包括公安机关的执法依据、公安机关开展执法活动的相关制度和程序、公安机关的警务工作纪律等方面的内容，自此，警务公开制度在全国公安机关开始稳步推行。各地公安机关按通知部署，积极开展警务公开实践，不断推动警务公开制度的优化。

2012年10月，公安部为进一步规范警务公开制度，印发了《公安机关执法公开规定》，该规定将“执法公开”界定为公安机关依照法律、法规、规章和其他规范性文件规定，向社会公众或者特定对象公开刑事、行政执法的依据、流程、进展、结果等相关信息，以及开展网上公开办事的活动。这是我国第一部全面规范警务公开工作的规范性文件，相比之前的相关制度而言，这一规定更为全面系统，为公安机关执法公开工作构建了涵盖基本原则、内容方式以及监督保障等制度的全方位、系统性的框架体系，对公安机关警务公开工作进一步走向制度化、科学化，具有重要的推动作用。

2018年8月，公安部对《公安机关执法公开规定》进行了修订，并于2018年12月1日正式施行，将其适用范围限定为公安机关主动公开执法信息，以及开展网上公开办事，而公民、法人或者其他组织申请获取执法信息的，则依据《政府信息公开条例》的规定办理。此外，新规定将公安机关作出的行政处罚决定、行政复议结果等生效法律文书纳入警务公开的项目，同时明确规定了公开法律文书的具体操作规范。针对网上公开办事的服务类型，新规定也作出了与时俱进的修订。最后，新规定还进一步优化了执法公开的监督保障规则，尤其是对互联网政府公开平台的建设和运作提出了具体要求。可见，新修订的《公安机关公开执法规定》能更好地对接《政府信息公开条例》，二者共同为新时代公安机关警务公开工作的深化发展提供了系统化的制度保障。

警务公开制度的意义主要体现在两个方面，一是对社会公众来说，警务公开制度能有效保障广大社会公众的知情权、参与权和监督权。保障知情权是实现参与权和监督权的前提，而警务公开则是保障知情权的前提，通过警务公开，社会公众能充分获取公安机关的公开执法信息，了解各项执法依据和相关规章制度，参与公共事务的讨论和决策，监督公安机关及警务人员的违规、违法甚至犯罪行为，有效提高公共决策的科学性和公正性；二是对公安机关而言，警务公开有助于规范公安机关执法行为，促进公安机关严格规范公正文明执法。政府信息是行政权力运行的载体，政府信息公开则是政府工作全领域、全口径、全流程的外化表现。［2］将公安机关警务活动公开于民众的视线之下，不仅有助于促进公安机关各项服务职能的不断优化，也能督促公安机关严格依法履行职权，通过民众的监督确保警务人员的廉洁自律、规范执法，避免权力的滥用，保障公共利益的实现。

二、《民法典》背景下人格权保护的强化

人格权是指民事主体享有的以人格利益为客体的民事权利的总称，包括一般人格权和具体人格权。一般人格权是指以人格自由、人格独立和人格尊严等一般人格权益为内容的人格权。具体人格权是指生命权、健康权、身体权、姓名权和名称权、肖像权、名誉权、荣誉权、隐私权以及个人信息权益等以具体人格权益为内容的各种人格权。我国《民法典》为顺应时代“以人为本”的立法理念，全方位加大了对人格权的保护力度。

（一）体例上的强化

传统大陆法系国家的民法存在“重物轻人”的体系缺陷。传统民法主要调整财产关系和人身关系，财产关系在分则里表现为物权、合同债权；人身关系分为两大部分，一是人格权，二是身份关系，身份关系分别规定在婚姻家庭和继承制度里，而人格权在分则里则完全没有涉及到，这是一个重大缺陷。［3］我国《民法典》则突破这一传统模式，首次将人格权独立成编，这一重大革新既弥补了大陆法系国家传统立法体系上存在的上述缺陷，也从立法形式上充分体现了我国《民法典》对人格权保护的高度重视。

（二）内容上的强化

《民法典》除了在体例上作出了加强人格权保护的重大突破之外，在内容上也同样强化了对人格权的保护制度。首先是人格权保护范畴的拓展：在物质性人格权方面，《民法典》第一千零二条明确将自然人的生命权范畴扩展为生命健康和生命尊严，一千零四条则明确将自然人的健康权范畴扩展为身体健康和心理健康。在精神性人格权方面，《民法典》第一千零一十七条将具备混淆可能的笔名、网名、字号、姓名和名称的简称等均纳入保护，大大拓展了姓名权和名称权的保护范畴；第一千零二十三条将自然人的声音纳入人格权保护范畴；第一千零三十二条将自然人的私人生活安宁纳入隐私权的保护范畴；第一千零三十四条将自然人的个人信息纳入人格权保护范畴。其次是保护制度的创新：《民法典》第一千零九条首次明确规定了与人体基因、人体胚胎相关医学和科研活动的底线原则；第一千零一十条首次明确规定了性骚扰的认定和规制规则；第一千零二十九条首次明确规定了民事主体的信用评价查询及异议规则。最后是救济规则的突破：《民法典》第九百九十五条规定了人格权请求权制度；第九百九十六条规定了违约行为导致人格权受到侵害并造成严重精神损害的情况下的精神损害赔偿制度；第九百九十七条规定了对侵害人格权违法行为的禁令制度。

三、警务公开与人格权保护的冲突

如前所述，我国《民法典》保护的人格权类型非常广泛，但并非所有类型的人格权都会与警务公开制度产生冲突，一般而言，警务公开可能会涉及到的人格权冲突主要集中在肖像权、名誉权、隐私权以及个人信息领域。警务公开与人格权保护的冲突实质上是社会公众的知情权与当事人的人格权之间的冲突，虽然二者都是现代民主法治社会中民众应当享有的基本权利，但二者并不总是能得以兼顾，其冲突主要可以体现在两个维度。

（一）警务公开可能会侵害案件当事人或第三人的人格权

《公安机关执法公开规定》第十条规定：“公安机关应当向社会公开涉及公共利益、社会高度关注的重大案事件调查进展和处理结果。”在这种情况下，由于要对涉案信息进行公布，一旦在公布案情时以各种形式直接或间接透露当事人的身份情况、配发含有当事人影像的视频或照片资料，就极易发生侵害当事人肖像权、隐私权或个人信息权益的问题。如果因公布案情事实有误或措辞不当等原因导致案件当事人或涉案第三人的社会评价降低，社会声誉减损，则可能构成对名誉权的侵犯。除此之外，在特殊情况下，如果警务公开中公布案情信息的方式方法不当，还有可能发生侵犯涉案当事人人格尊严等一般人格权的问题。

（二）人格权保护的泛化可能会阻碍警务公开的实施

《公安机关执法公开规定》第六条规定：“公安机关不得向权利人以外的公民、法人或者其他组织公开涉及商业秘密、个人隐私的执法信息。”根据这一规定，隐私权等人格权的保护成为了法定的警务公开阻却事由。但由于执法实践中对个人隐私的理解不同，导致对涉隐私信息豁免公开原则的适用标准无法统一，从而造成隐私权等人格权保护的泛化，具体表现为公安执法机关在没有充分依据的情况下，以隐私权等人格权保护为借口拒绝权利人提出的警务公开申请，导致警务公开制度不能切实有效地贯彻执行。

四、警务公开与人格权保护的平衡措施

（一）合理限制警务公开的范围

对警务信息应当区分处理，将其区分为公开信息和非公开信息。从人格权保护的角度出发，凡公开后会对当事人或第三人的人格权益造成损害的信息均归属于非公开信息，一般不纳入警务公开范畴。这里的人格权益不仅包括《政府信息公开条例》第十五条和《公安机关公开执法规定》第六条所列举的“个人隐私”，还应当包括肖像、声音、名誉、个人信息等具体人格权益以及人格尊严等一般人格权益。以上述标准区分公开信息与非公开信息时也存在例外情形——公共利益优先。所谓公共利益优先，是指即使某些信息属于当事人或第三人人格权益相关信息，但是如果不公开这些信息会对公共利益造成重大影响，则这些信息仍应归属于公开信息的范畴。

因此，要准确区分公开信息和非公开信息，一方面要严格以《民法典》的具体规定和基本原则为依据，对隐私权等人格权益的概念和范畴进行准确界定和适用，避免因人格权保护的泛化影响警务公开的效果；另一方面也要严格以警务公开制度设立的核心目的和价值为限对公共利益的概念和范畴进行准确解释和适用，避免因公共利益优先制度的滥用导致人格权益的损害。

（二）准确适用警务公开的比例原则

行政法意义上的比例原则是警务公开中始终应当遵循的基本原则。所谓比例原则，是指国家干预手段和目的之间的合比例性，具体表现为适当性、必要性和狭义比例三个方面，适当性是指行政机关采取的行政执法手段应当有助于目的的实现；必要性是指行政机关在实施行政行为时应当在各种能够实现目的的手段中选择侵害最小的一种；狭义比例是指行政机关在行政行为中损害的利益与达到的目的应当相称。［4］

具体到警务公开与人格权保护的冲突问题上，比例原则体现为公安机关公开涉及当事人或第三人人格权益的相关信息时，一定要全面考量这一信息公开行为是否确实符合设立警务公开制度的目的和初衷，即公开该信息是否能真正提升公安机关的执法规范化水平，是否能切实对警务人员廉洁公正执法起到督促效果，或者公开该信息是否确实有助于提升广大人民群众对公安工作的整体满意度，促进公共利益的实现；如果为了达成上述目的必须公开涉及人格权益的警务信息时，公安机关应当充分考量如何尽可能减少这类警务信息的公开对当事人或第三人人格权益可能造成的损害或影响，例如尽可能采取匿名化方式进行公开，或者尽可能在信息公开的内容、方式和影响范围等方面进行适当控制等，通过这些措施力求达到警务公开手段和目的之间的均衡、适当、合比例，即从社会效果来看，因警务公开所维护的社会公共利益确实大于因该警务信息公开所损害的个人人格权益。

（三）不断优化警务公开的程序规范

如前所述，警务公开中人格权益与公共利益之间可能存在一定程度的冲突和博弈，在此过程中，公安机关作为执法机关，享有决定是否公开警务信息的决策权，为了避免该权力滥用，势必需要对警务公开的决策过程进行严格规范的程序制约，通过程序正义的方式为实体正义提供一定的保障，以实现警务公开与人格权益保护的平衡。但我国目前的相关规定并不完善，仅《政府信息公开条例》第三十二条有所涉及，该条款规定：“依申请公开的政府信息公开会损害第三方合法权益的，行政机关应当书面征求第三方的意见。”这一规定仅适用于依申请公开的情形，对政府依职权主动公开的情形并不适用。而在警务公开中因公安机关主动公开而发生人格权益冲突的情形并不少见。因此，建议在《公安机关执法公开规定》中完善相关规定，如规定不论是公安机关依职权主动公开还是依申请公开，只要警务信息公开中可能会涉及到当事人或第三人人格权益被侵害的情形，则该当事人或第三人均享有异议权和答辩权。同时还应对公安机关的通知及回复义务、当事人及第三人的异议和答辩方式及流程均作出相应的规定，从程序上确保当事人及第三人能充分发表不同意见，从而促进公安机关的警务公开决策程序更透明，结果更公正。