绿色发展背景下影响承德地区河长制建立与推行的主要因素研究*

河北科技大学 丁浩欣，李佳靓，王梦瑶，郑凯欣

2015年，习近平总书记在云南考察时指出，“要把生态环境保护放在更加突出位置，像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境”。水资源是自然生态环境存在的重要环境要素，是生态系统的命脉。为了促进水资源的保护，响应绿色发展政策，2017年承德初步开始推行河长制，2018年全面建立河长制，4838名河长上岗，经过几年的努力，河长制已取得初步成效，但也暴露出一些问题。本文基于实地调研考察，从影响河长制推行的因素入手，探索承德河长制运行新模式，助力河湖长治久清。

一、承德地区河长制建设情况及存在问题

（一）承德地区河长制建设及推行情况

首先，从承德地区河湖的主要情况来看，承德地区四大水系：潮白蓟运河、滦河、辽河、大凌河，为潮河、滦河、辽河、大凌河四大河流发源地。四大水系流域面积50平方公里及以上的河流共229条，50到200平方公里的河流160条，200到1000平方公里的河流49条，1000平方公里及以上的河流共有20条，现有水库95座，全市总蓄水能力5.683亿立方米，水库供水能力40413万立方米，年引调水能力8498万立方米，全市共建成水电站31座，受益人口超200万人。水乃生命之源，以上数据足以看出承德地区水利资源对于当地和周边地区具有举足轻重的地位，因此建设强有力的河流水域保护管理机制刻不容缓。

其次，从承德地区河长制建立和推行情况来看，河长制体系建设初步取得成效。河北省设立省、市、县、乡四级河长，层层把关，层层负责。省级设立总河长，由党委或政府主要负责同志担任；行政区域内主要河湖设立河长，各省级负责同志担任。承德地区县级设立县级双总河长，由县委、县政府主要负责同志共同担任。

县级总河长对全县河湖管理保护负总责，对全县河长制工作进行总督导、总调度。乡（镇）级设立乡级总河长，由乡镇党委政府主要负责同志共同担任，同时设立行政区内各河道乡镇级河长。乡（镇）级总河长在县级总河长、河长领导下，对本行政区域内河湖管理保护负总责，参照县级总河长职责组织实施本行政区域内河长制工作。

（二）承德地区河长制推行过程中存在问题

承德地区虽然已经逐步建立河长制，但在推行、试点过程中难免出现问题。其中最突出的问题有以下几点。

1.政府财政支持力度小

承德地区河长制无稳定资金保障，专项资金尚未设立，河湖保洁、污水治理、水质监测、执法检查监督等工作无稳定资金保障。

2.政策制度建设不完善

水利局河长办各部门实行联动协调机制，但部门联动协调体制机制尚未完善，尚存在职能边界模糊、部门相互推卸责任导致河湖监管保护不到位的现象。

3.河长专业性不足

缺乏专业性人才，河湖保护除了日常清洁、巡逻等不需要专业知识的能力，还需要水质监测、数据分析等专业技能，而大部分河长缺乏此项专业技能。

4.宣传力度小，宣传方式陈旧

河长制宣传部门宣传力度不够，宣传方式缺创新，覆盖面不全，从走访承德地区民众的情况来看，90%以上的民众对河长制不甚了解，在对河长制现存问题的调研中，41.18%的民众认为河长制宣传力度不够大，26.74%的民众认为河长问题信息不透明，以至于民众在河长制推进工作中的参与度低，90%以上的民众从未反映过河长制存在的问题；五是反馈机制不普及、不全面，从走访得到的数据来看，23.53%的民众认为河长制现存问题之一是向河长反映问题不方便。

二、影响承德地区河长制建立与推行的主要因素

（一）政府的行政压力较弱

我国的政策扩散路径主要呈现为地方政策创新——上级采纳——推广实行的模式①。由此可见，中央政府的介入程度和影响力在政策扩散中有很大的影响，中央政府对地方政府的行政压力成为影响我国政策扩散的关键影响因素。承德地区河长制的各项工作的实施是根据上级政府出台的对应政策进行部署落实的，所以政府的行政压力直接影响地方政府的治理积极性和水平，直接影响河长制相关政策的实行和推广。

（二）法律建设不健全

在建设中国特色社会主义法治体系国家的进程中，法律是保障制度政策顺利实施的强有力保障。在不断推进河长制治制化的建设中，完善的法律法规是有效保障，能够有效推动“法治”与“人治”的协调统一。经调研发现，河流管理条例主要针对防洪、灌溉、供水等方面，但是针对河流综合管理的地方性法规数量却极少，并且有待完善，导致河长制在治理、推广中随意性、偶然性、混乱性等状况的出现。由此可见，健全的法律机制是河长制推行的基础和保障。

（三）区域间缺乏协调联动

经调研发现，在河长制推行、实践的过程中，存在各个地区、各个部门各自为政的问题。各个地区对于本行政区之外的边界水体的治理缺乏联动性，各部门对于水体管理的工作任务缺乏协调性，出现区域割裂现象。在承德部分地区，虽然设置了综合网格管理员，但是在河长制推行、实践过程中发挥的作用并不显著。跨区域联动机制是影响河长制实施整体效果的重要因素，水体的流动性决定水域治理的联动性，相关地区、部门统筹性、联动性不足，导致水域治理效果未能达到预期。

（四）运行机制固化

河长制的责任分解模式是从上级到下级的②，这种自上而下的管理模式，容易导致下级部门在行使职权的过程中固化思维，不能做到具体问题具体分析，使自由裁量权受到约束。同时，没有根据不同流域存在的不同状况实行差别化考核，相关考核、问责等运行机制的不健全，也对河长制的推行也造成了一定的阻碍，违背了治理工作的可持续发展的原则。

1.治理经费不足，补偿举措不健全

全面推行河长制需要有充足的财政投入作为支撑。河道治理是周期较长的工作，如果没有足够的经费作为保障，河流治理进度、治理效果等都会受到影响。承德地区河长制相关工作人员福利待遇低直接影响了基层工作人员的工作积极性和工作质量，河长制的相关工作仅仅停留在完成工作指标层面。同时，治理和保护手段的综合运用能有效应对河流问题的复杂性。在以行政力量为主导的河长制中，市场机制的引入为积极探索河长制市场化模式提供了新思路，多样的补偿举措，完善的生态补偿政策，健全的生态补偿机制对于河流长效治理具有重要意义。而承德地区在生态补偿机制的建设方面还任重道远。

2.考核内容单一，标准具有局限性

水域各有其特性，河流流域实际状况的不同就决定了考核标准的不同。承德部分地区存在考核标准“一刀切”的现象，统一的考核标准不仅导致考核的不平等性，影响河长治理的积极性，而且会增加河流治理难度，影响河流治理的可持续性。考核形式的单一化、考核内容的片面化、考核标准的书面化不仅增加了基层河长的工作负担，还助长了河长制相关工作的形式主义倾向，不利于河长制的持续推行与长远发展。

3.问责机制不到位，监督体系不健全

“居其位，安其职，尽其诚而不逾其度”③，河长在河流治理与推行中具有极其重要的作用。在推行河长制实践的过程中，合理问责和完善的监督机制是对相关工作人员的有效约束和督促。由于地方政府多采用“党政一把抓”，由书记、副书记担任河长，在河长制的推行过程中难以形成有效的问责机制，或者缺乏规范性的问责和有效监督。监督合力不够，监督问责体系不健全，严重影响河长制的推广，阻碍河流的长效治理。

（五）青年力量不足

现行河长制度下的河长为各县、乡党委书记，年龄段多为40-50岁，下辖工作人员专业科目几乎全部是文史类。这种人员构成的情况下，给河湖治理、科学化管理以及新技术的使用推广等技术层面的问题带来弊端。

1.河长精力时间有限

各县、乡负责人精力有限，除河长制相关工作内容外，还有其他事务需要兼顾，对河长制的具体推行及发展没有时间和精力全程参与。这种情况下就导致了权力的下放与分散，影响了政策推行的速度与质量，不利于统筹全局。

2.河长青年力量不足

河长及各级负责人年龄较大，身体状况和体力与青年群体相比有一定差距，对于新技术的运用上也缺乏敏感度，在实地考察和技术推广层面存在劣势。

3.河长技术知识欠缺

河长统领的各层人员多为文史类专业，对社会政策的理解和掌握能力较强。但也存在对技术软件的应用以及专业治理内容上不够熟练和专业的情况。

人员的年龄、精力、知识面对河长制的实施有较大影响。尽快建立健全专业人群的河长制负责体系，有利于推动河长制向好发展。

（六）宣传力度欠缺

经过团队调研发现，承德地区整体宣传媒体少、宣传内容枯燥、宣传方式单一，宣传力度小。除丰宁县外，其他县基本没有专属于河长制的宣传平台。丰宁县主要宣传方式为微信公众号“丰宁县河长制”，但公众号平台面对的群体有限，主要是中青年群体，老年和儿童的了解程度相对较低。其他各县的宣传方式还停留在发明白卡、张贴标语的传统方式上。这种方式下，针对的人群会更全面，但是费时费力且获得的关注量很少，达不到很好的宣传效果。

（七）公众参与度低

公众对于河长制了解程度低，但对于河湖及其周边环境的改善的关注度比较高。团队调查发现，大部分群众愿意为河湖环境的改善建言献策，由此可见，群众的热情较高。但是几乎所有被调研人员都没有向有关部门提出过有关河长制推行的意见及建议。群众虽然对河湖环境的改善有很大的期望值，但是参与度极低，对河长制了解少、不关心，这也影响到了河长制的实施和推行。所以提高居民参与度对推广河长制深度广度实施有推动作用。

三、优化承德地区河长制推行的对策建议

（一）加强政策管理

健全的政策管理系统是支撑河长制发展的核心动力，河长制必须坚持党政领导，在党的领导下制定核心政策，破解现行制度上的政策困境。河长制要在现存体系中，厘清其制度功能和定位，充分参考社会各阶层的建议需求，因时制宜构建理论支撑。

（二）加大财政倾斜力度

稳定充足的财政投入是推进河长制工作的重要保障，政府部门应对河长制工作设立专项资金，加大资金支持力度。同时，河长制也要探索新的融资方式，完善“河长+企业”共治模式，并引入市场机制，尝试排污权交易制度、生态补偿机制和其他新型市场机制。

（三）完善法律制度建设

河长制度一开始是政府一项临时救急政策，但随着时代发展已经成为国家意志，其中的法律支撑建设却存在空缺。优化河长制推行首先要制定完善核心机制，依据国情对河长制进行专门立法，同时还要对现行法律中有关河长制的部分进行合理性地更新补充。

（四）增强区域协调联动

水域具有整体性和跨流域的特征，这就要求政府增强区域协调，组织联动治理。在此过程中，政府要细化各方职责和任务，明确分工，充分发挥各自的职能权责。河长制办公室充分发挥其协调职能，推动建立多元主体对话与协商机制进行沟通与交流，力争在讨论交流中获取最大共识，解决治理区域碎片化的常见问题。

（五）优化运行体制机制

现行河长制考核方式主要以单一的上对下为主，存在不合理、不科学性。考核方式要在考核形式的基础上引入第三方与社会公众评议，提高考核的公平性；涉及“线上+线下”立体考核模式，更新、细化考核内容，形成符合水资源保护内在规律的体系；丰富惩戒形式，并结合综合考核评价和容错机制进行治理。

（六）优化人员配置

相关部门进行细化职责，决策者去除职能重叠的部分，优化人力资源配置，强化制度执行力。政府继续推行“河长+检长”“河长+警长”，探索“河长+网格长”，充分发挥各项制度的内在动力和潜能，清楚划分各部门之间的职责，优化人力资源配置，提高治理效能。

（七）加大宣传力度

社会中对于河长制了解程度十分匮乏，宣传力度与形式还十分欠缺。相关部门要侧重教育引导作用，进入大中小学教学视野；通过入村走户形式开展宣讲活动，提高公众对于河长制的了解程度；利用“线上+线下”形式宣传河长制，充分发挥互联网的宣传普及作用。

（八）增加公众参与度

公众参与是河长制顺利推行中不可缺少的重要一环，但就目前形势而言，公众参与度仍旧处于低效状态。政府首先要拓宽公民参与渠道，让公民有渠道去表达自己的诉求，提倡全民参与。政府在政策制定、行政执法、考核问责等多个环节提高公民的参与介入程度，加快完善公民参与制度。

四、结论

河长制是一场长期且持久的工程，需要不断进行系统化、全面化、精准化的革新，寻找新的发展落脚点。因此，我们深入实地对承德地区河长制制度运行中存在的问题进行归纳分析，发现河长制亟待更新，在制度体系建设、法律条文的设立、联动协作工作、民众参与等方面提供了针对性对策，一定程度上为承德地区的发展困境带来新的发展视角。

注释

①耿鑫.“河长制”政策创新扩散的动因及机制研究[D].华中师范大学,2020。

②朱红娜.地方政府推行河长制的实践研究[D].吉林财经大学,2020。

③清•王夫之《读通鉴论》。