探析我国土地管理的重要性和必要性

山东农业大学 马雨杨

我国目前面临着耕地人均数量少、质量总体水平相对较低、耕地后备资源不足的土地资源现状以及不少地方存在盲目用地、城镇村用地超标、违法用地的现实问题，又进一步出现了耕地面积数量锐减，开发区用地闲置情况严重，城镇土地利用效率低、土地资源不协调等土地管理各方面问题，使得加强土地管理工作任务更加艰巨。因此，加强土地管理、切实保护耕地的使命我们责无旁贷，才能进一步把加强土地管理贯彻落到实处。

一、我国目前土地资源现状及土地管理中的问题

（一）我国土地资源现状

1.土地资源特点

我国土地总面积960万平方公里（144亿亩)，土地资源总量丰富、人均不足，人均土地面积仅占0.54公顷，很多地区的人均耕地面积尚不足1亩，更是远远低于世界平均水平。山地多,平原少是我国土地资源的显著特点，据粗略计算，山地、高原、丘陵的面积约占我国土地总面积的69%，平原约占31%，同时我国水土资源不尽协调。

2.耕地数量少

第三次全国土地资源调查数据显示，截至2019年末，全国耕地面积为19.179亿亩，从“三调”的数据看，“二调”以来的10年间，全国耕地减少了1.13亿亩；由此可见我国耕地面积减少的情况依然严峻。

3.耕地质量差

日前，农业农村部发布《2019年全国耕地质量等级情况公报》，公布全国及不同区域耕地质量现状，将全国20.23亿亩耕地质量等级由高到低依次划分为一至十等，平均等级为4.76等，一至三等的耕地占耕地总面积的31.24%，四至六等的耕地占耕地总面积的46.81%，七至十等的耕地占耕地总面积的21.95%，由此可见我国耕地总体质量水平较低，耕地质量集中于中低等别，优质耕地数量较少。

（二）土地管理中存在的问题

1.违法用地问题严重

据中国新闻周刊报道，公司或个人主导的土地违法案件，数量上占80%，所涉土地面积占20%，而政府主导或参与的土地违法案件，数量上仅占20%，但所涉土地面积则高达80%。城镇建设的加快和开发区、工业园区的大量设立，一些单位未经批准违法占地建房现象时有发生；另外，我国法律法规中，对于土地方面的约束和管理条款也是不健全的，导致执行力和可操作性不到位，不但没有形成依法用地的良好社会风尚，还出现了不少非法占用、转让、出租、买卖土地等违法行为[1]。

2.盲目用地严重，出现大量闲置土地

我国城镇建设用地过度膨胀，城镇建设用地增长速度远大于城镇人口增长速度，城镇建设用地目前利用是非常的不合理,在某些地区，城镇化已演变成“摊大饼”式的城镇急剧扩张运动，城郊的大量农耕用地转变为城镇建设用地[2]。目前全国存在很多城镇开发区用地面积远超过政府批准的开发指标，一味地去外扩城镇开发区，而开发区内部却出现了很多被闲置浪费的土地，出现“空心化”问题，一些已经废旧的厂房、已经倒闭的大型商场宾馆、已经搬迁遗留下来荒废掉的大学校区等等土地浪费情况在大城市内部都随处可见。由于企业原因、政府原因造成的土地闲置分别占 46%、54%，因规划调整和征地拆迁难等原因造成的闲置占 60% 以上[3]。

二、土地管理的必要性和重要性

（一）土地管理的必要性

1.客体必要性

土地管理的客体归根到底是土地资源，土地资源的数量是有限的。从自然角度说，土地资源本身具有不可替代性和可更新性，而土地资源的可更新性是有一定限度的，如果人类肆意开发土地资源，破坏了土地资源的可更新性，造成生态恶化将是不可逆的后果，最终危害的是人类自身；土地资源是一种较为稀缺的物质资源，土地数量的有限性也决定了土地资源供给的稀缺性[4]；土地资源具有增值性，在土地上追加投资的效益具有持续性。所以有效地处理好社会经济发展与土地资源有效利用的关系是当下土地管理的重中之重。

2.主体责任性

土地管理的主体包括国家、政府、企业、社会上从事土地研究的各界人士等，针对我国土地管理中的各类问题，土地管理的主体需要明确自身的责任和任务，国家级政府部门制定出台相应管理条例后，需要各省、市、县、乡镇政府结合当地自身情况对管理条例进行贯彻落实，国家有关部门需要定期到各地市进行检查，同时利用相关技术对土地资源利用状况进行动态监测，而后对于违反条例规定的问题进行追究问责，也会根据各地市反馈上来的情况进行进一步的条例修改；而从事土地相关研究的人士需要根据土地资源利用中存在的问题进行深入分析，结合最新的研究技术和方法提出解决方案，“把论文写在祖国的大地上”。同时，耕地保护也应该是广大村民、村民小组、村委会、乡镇、县等在内的相关部门与单位的共同责任与目标，确认保护耕地是各位公民的责任[5]。

（二）土地管理的重要性

1.对于客体的意义

做好土地管理相关工作，对于土地资源本身具有深远意义。做好土地管理就是在保护和合理利用我国的每一寸土地，虽然土地数量是有限的，但是如果对于闲置土地加以合理利用和改良而不是荒废，就能够更大程度激发土地资源的内在价值，对于整个生态系统向好发展产生一种正向促进作用，从而有利于土地的生产性和可更新性的提升。

2.对于主体的意义

从各个责任主体层面落实好土地管理，第一，有利于完善我国土地相关的法律体系，保障人民土地方面的合法权益；第二，有助于解决我国现存的土地管理过程中的问题，减少土地违法案件，促进社会公平；第三，有利于盘活开发区土地资源，提高城镇、乡镇土地利用效率，解决乡村“空心化”问题，同时更好助力我国乡村振兴战略的发展。

三、结合实际应用提出土地管理建议

（一）针对违法用地现象

当前，城镇规划部门进行违法用地监测与查处的主要手段是借助高分辨率影像进行人工判读，并结合实地调查的方式[6]，这种作业方式的主要缺点是人力成本高、效率低下。为了解决这一问题，依据高分辨率影像特征，利用图像识别领域的变化检测技术进行违法用地变化的自动化及智能化检测十分必要。基于地物分布特征的变化检测方法,有效结合了违法用地分布理论知识与变化检测技术，基于试验区的光谱—空间特征，对感兴趣变化区域进行自动提取,可以有效辅助人工作业，提高生产效率，节约成本[7]。这种基于高分辨率遥感影像数据的变化检测技术可应用于土地执法监测中，快速有效发现疑似新增违章，为后续的城市违章用地实地查处提供技术支撑。

（二）针对盲目用地和闲置土地问题

为了有效盘活闲置土地、提高土地资源要素的配置效率，自然资源部正在通过“増存挂钩”机制努力解决各地批而未供和闲置土地过多的问题[8]，从而调动地方政府盘活闲置土地的积极性，提高城镇开发区土地的利用效率，重在促进人的城镇化，减少因扩张占用的土地浪费问题。

（三）耕地保护，加强立法措施

其一，我们目前还没有在全国系统构建起耕地数量、质量、生态、地类、布局、利用等全方位、全要素的监测网络体系[9]。需要逐步建立健全耕地数量、质量、生态监测评价制度，完善监测评价指标体系和评价方法，建立全国耕地资源监测网络，定期发布监测评价结果。其二，耕地“非粮化”问题是种植主体本身所享有的土地经营自主权与国家政策目标、社会公共利益之间的冲突的反映；化解种植主体收益的权利与表征社会公共利益的粮食安全之间的冲突需要借助经济法学中的国家干预理论，通过赋权、限权、激励为导向的方式，构建一套兼顾市场效益与公共利益安全的治理系统[10]。其三，为严格控制耕地转为其他农用地，2021年印发的《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》提出，建立耕地转为其他农用地“进出平衡”制度，实现对耕地用途转换的全面管控，补上了耕地用途管制的制度短板[11]。

四、结语

依据目前我国土地资源现状，笔者认为应该呼吁社会各界更加深刻地认识到土地管理的必要性和重要性，加强土地管理工作是当务之急，这项工作并非一日之功，需要土地管理的相关人士因地制宜对土地管理工作不断进行改革和完善。在这个艰巨而漫长地过程中，难免会遇到许多问题与挑战，这就需要更加深入而耐心的研究。只有做好了我国的土地管理工作，才能确保土地这一人类赖以生存的非常重要的物质资源能够为人民带来更多福祉。