新制度主义视角下社会组织承接政府公共体育服务项目的制度困境与改革路径

闫井明

(安徽新华学院 文化传媒学院,安徽 合肥 230088)

一、研究缘起——社会公共体育服务治理体系中“政社关系”的应然与实然

(一)平等互助下的协同运作:“政社关系”的应然状态

随着市场经济的不断发展以及社会体育的不断丰富化和多元化,传统的社会公共体育服务供给模式已经无法满足不断多元化的社会公共体育服务需求,优化社会公共体育服务治理模式、提升治理效率,满足社会大众公共体育服务需求已经成为一种必然的发展趋势。在新的社会公共体育服务治理模式下,政府单向的资金或者器材设施供给已经无法满足基本社会需要,包含技术供给、资金供给、场地供给、设施供给、赛事供给、健康服务供给等多种供给形式和供给内容的多元化供需平衡模式将逐渐成为基本的社会公共体育服务治理模式。在这种新型模式下,技术人才和巨大的服务输出的需求更加迫切,而这些仅仅凭借政府无法独自完成,必须借助社会力量才能够实现[1]。从目前我国社会公共体育服务治理模式来看,经历了从强调政府责任到重视市场机制的转变过程。起初,社会公共体育服务强调政府供给,但是政府供给逐渐暴露出了一系列的供需失衡与资源浪费问题,例如政府供给与社会需求脱节、政府资源有限造成的供给不足、专业人才匮乏造成的供给资源浪费等,这都意味着加快转变社会公共体育服务治理模式势在必行。

从选择的角度出发,我国政府开始逐渐引入市场机制来优化公共服务产品的供给模式,在体育层面也开始探索契合于我国现实需求的新型社会公共体育服务治理模式。公共体育服务具有准公共产品的特性,如果完全依赖于市场方进行治理可能会出现“马太效应”,最需要接受廉价公共体育服务的“低收入人群”和“中老年人群”恰恰因为市场价格作用而无法购买相应的服务,因此政府发挥主导作用,形成一种政府购买社会公共体育服务的模式就成为一种相对理想和现实的选择,而真正承接社会公共服务具体工作责任的是不断发展且逐渐形成规模的社会组织。社会组织强有力发挥出了辅助和补充政府职能的积极社会功能,但是不可否认,其在具体的执行过程中也会遇到一些自身难以克服的制度性困境。

政府购买社会公共体育服务的目的就在于能够将公共体育服务的供给主体与服务主体相分离,通过发挥直接服务主体的专业性来提高社会公共体育服务供给的质量和效率,从而真正实现政府的体育治理职能。从治理的形式上来看,政府购买服务是在一种平等合作治理的形态下有效进行的,政府与社会组织之间是一种代理与被代理的关系,双方共同协商、共同咨询、共同评议、共同决策整个治理过程[2]。这种模式明确了社会组织参与政府公共体育服务政策制定过程的重要性,社会组织参与决策能够使整个治理模式更加具有效率性,也更加符合社会需求实际。

(二)制度化阻碍下的主客关系:“政社关系”的实然状态

在政府购买公共体育服务的治理模式下,一旦社会组织处于一种被动地位,那么其整个决策过程就形同虚设。从目前国内外学者的研究来看,许多学者也针对“政社关系”进行过分析和讨论:Grimsey和Lewis指出政府与社会组织的关系应该是公平协作的关系,这种关系能够更加有效发挥出政府部门和私营部门的作用[3]。但是也有学者认为政府和社会组织的合作模式有两种,其中之一就是“合作的卖者”模式,在这一模式下社会组织是政府项目管理的代理人,在谈判中缺乏足够的话语权,实质上是一种主客从属关系[4]。Brinkerhoff也认为政府与社会组织之间是一种合同关系,政府和社会组织通过合同来对项目进行管理,社会组织只是合同执行者,没有参与制定合同的权利[5]。也有部分学者认为政府与社会组织之间在社会治理功能方面存在着许多的重合,因此二者应该是竞争而非合作关系[6]。总体来看,虽然从应然的角度来讲,理想的社会公共服务治理模式中政府与社会组织之间应该是一种平等合作关系,但是从研究者的角度来看,不同类型的社会组织与政府有着不同的关系,但总体上呈现出社会组织对政府政策及资源依附的特征[7]。

从实践层面来看,政府与社会组织关系不明确必然会导致各自角色定位的模糊以及角色行为的偏差,而这种角色模式和行为偏差主要表现在双方义务履行方面。在原有的社会公共体育服务治理模式下,政府既是政策的制定者,优势政策的执行者和监督者,社会组织从属于政府无形中成为政府的“代名词”和“发言人”,政府与社会之间缺乏社会组织的中介协调作用,二者之间的沟通阻滞造成了社会公共体育服务的供需失衡。政府与社会组织的责权模糊让政府购买公共体育服务在实践中始终难以取得显著性的效果,从整个过程的梳理来看,制度化的阻碍是其中一个较为关键的因素。从目前我国社会公共体育服务的实际情况来看,并没有构建起一套完善的、符合我国社会体育发展实际和居民需求的公共体育服务供给和管理制度,这是导致政社关系不清,进而造成政府购买公共体育服务实施困难的重要原因。

二、新制度主义的分析视角

从学科属性来看,新制度主义应该属于政治学领域内的主流学派,但是近年来其在教育学领域中的应用频次不断增加,已经成为一种较为主流的研究视角。新制度主义的雏形最早出现于20世纪60年代,1984年James、March和Olsen发表的《新制度主义: 政治生活中的组织因素》标志着新制度主义政治学的正式诞生。在这一时期,新制度主义的主要学术观点包含以下三个方面:(1)政治制度是研究的主要内容,规则、程序和意识的标准化是政治的基本特征;(2)意识形态和文化是制度研究的重要变量;(3)理性选择和非理性选择应该有机结合[6]。到了20世纪90年代,新制度主义的理论内涵进一步丰富,理性选择制度主义、社会学制度主义和历史学制度主义三大流派开始出现。

新制度主义认为,社会组织对于社会制度环境的适应就是其获得社会合法性的重要过程,没有任何一个组织能够脱离于社会环境而存在。组织的制度化过程就是组织不断接受和采纳外界认可并采取外界接受的形式和做法的过程。任何一个组织在运作和发展过程中表现出与社会事实不相符的行为特点,其就会遇到合法性危机,这种合法性危机让组织受到社会大众的鄙夷,同时对社会组织的后续发展也会带来极为不利的影响[8]。在制度与组织的关系方面,新制度主义学者普遍认为组织行为是由制度所塑造的,组织并没有自主选择的权利,制度通过社会资源的分配以影响组织行为。但是不可否认的是,新制度主义学派的学者们大多是从组织如何适应社会制度的角度来进行分析,但是如何通过改变制度因素来促进社会组织的发展却鲜有学者关注和讨论,因此本研究从政治学中关于制度变迁的研究思路来分析和阐释社会组织承接公共体育服务过程中的制度环境,可以说是基于新制度主义理论的一个新颖分析视角。从相关研究来看,国内外也有部分学者针对政治学中的制度变迁问题进行了分析:Mahony提出了渐进式的制度变迁解释框架,同时提出了制度变迁的四种模式;吴勇峰从原因、结果与发生机制提出了制度变迁的解释框架[9];刘乃源等人提出了制度变迁的动力机制问题,但是上述各位学者均针对制度变迁的主体问题进行讨论。按照刘乃源等人对制度变迁研究视角的划分,可以分为博弈论视角、演化论视角和历史论视角。结合我国现阶段社会经济发展模式以及社会治理的总体需要,本研究选择将博弈论作为分析社会组织承接公共体育服务的新制度主义视角。制度变迁的博弈论视角是指原有的制度均衡状态无法维持,必须通过改革才能够重新进入一种均衡状态,这种改革的过程就是各种制度变迁主体的博弈过程,从政府角度而言就是要对自身社会治理理念进行革新,借鉴Scott为制度下的定义,即“制度由文化——认知、准则和管制要素以及相关的活动与资源构成,它为社会生活提供稳定性和意义[10]。本文从制度变迁博弈论的视角出发,提出了优化政府管制要素和内化文化——认知要素两个方面来对制度安排进行创新。从政府承接社会公共体育服务所面临的制度困境以及政府角色行为来证明制度变迁的必要性,同时指出政府作为制度变迁主体所应该承担的责任空间,之后针对性指出社会组织在承接政府公共体育服务项目过程中,政府所应该扮演的角色以及承担的责任。

三、社会组织承接政府公共体育服务所面临的制度困境

从理论设想层面来看,社会组织承接公共体育服务是以项目制的形式来完成的,政府负责公共体育服务项目的招投标工作,中标的社会组织就负责完成具体的公共体育服务,政府这时就转化成为公共体育服务项目推进的监督者,实施监督整个服务项目的推进工作和完成质量。但是在实际工作中相应的工作开展机制并非如此。在实践中,地方政府根据具体的需求情况购买公共体育服务这是对社会大众需求的一种有效回应,也是政府进行政绩优化的一种途径,而后者对于政府行为的激励作用可能更加明显。简而言之,在传统的公共体育服务治理模式中,政府考虑的主要因素在于如何能够有效完成上级下达的各项任务,将任务的完成同政府的政绩实现有效挂钩,因此上级任务在政府行为中的驱动作用在很大程度上要大于社会需求。在总体性社会的惯性作用下,政府对于社会资源具有垄断性的优势,因此凭借这一“绝对性”的优势往往很难与社会组织处于一种“平等”的协同关系,忽视了其在社会公共体育服务治理中的作用,这就使得政府在具体的治理过程中很难为社会组织的运作创设一种良好的制度环境。

(一)关系困境:“政社”合作中社会组织的劣势地位

从本质上来看,社会组织承接社会公共体育服务是社会组织与政府部分的一次有效合作,二者通过资源的优势互补实现了社会公共体育服务供给与治理的高效化,同时也是扶持社会体育组织发展的有效途径。在新的治理模式下,政府采用购买的形式来实现对公共体育服务供给模式的革新,虽然这种方式类似于市场经济中的交易行为或委托——代理行为,但是其在本质上是存在巨大差异的。在充分发育的市场经济中,经济交易是建立在资源互补基础上的平等交易,利润最大化是交易的首要目标,围绕利润产生的各项原则能够保证交易在一种公平的机制中进行。但是在发育并不成熟的公益领域中,一方面,体育类社会组织的发育主要是依靠政府的财政扶持,尤其是在社会组织发育初期,政府相关资金的保障是社会组织得以生存发展的基本前提,但是政府除去在医疗、教育、卫生、基础设施建设等领域之外所给予的体育公共事业发展资金极为有限;另一方面,在国家体育体制改革以及治理模式优化的大背景下,体育行业领域内社会组织的数量不断增多,所能够提供的公共体育服务能力也参差不齐。如此一来,社会公共体育服务市场就逐渐形成了一个极端的买方市场态势,也就是说只有政府一家购买相关的公共体育服务,而出售公共体育服务的社会组织数量远远大于购买者,这就使得大多数社会组织无法通过公共体育服务而获得组织运作的基本资金和利润。在这种购买与出售的非衡状态下,许多社会组织为了获得政府购买的公共体育服务出售权,迎合政府需求,甚至放弃主动议价的权利,无形中将平等关系转化为了依附关系。

针对这种“政社”关系的转变,山西省太原市XD区JJ街道的社会公共体育服务项目就是一个典型的案例。XD区JJ街道为了进一步优化街道辖区内的社区体育文化生活,尤其是在后疫情时期进一步加强社区居民的体育锻炼质量,召开了“JJ街道社区体育服务资源对接会”。对接会的召开目的是为了进一步实现社会组织与街道辖区内社区体育资源的无缝对接,街道辖区内每个社区都可以购买1-2项社区公共体育服务,资金由JJ街道进行划拨,每个项目的资金数额不得超过2万元人民币,整个服务的周期为1年。在对接会上,XD区R社工组织承担了JJ街道辖区内一个社区的孤寡老人体育互助和健康关爱项目。R社工组织是由十几位社会工作专业领域的大学生自发组成的非营利性社会组织,其成立时间不长,因此急需依靠承接社会公共服务项目来获得组织日常运作的基本资金,同时通过项目的运作来提升自身的社会知名度,实现名誉与经济收益的双向获得。在这种社会名誉和组织资金的双向迫切需求下,R社工组织这一项只有2万元经费的社区孤寡老人体育互助和健康关爱互动,虽然整个项目资金只有2万元,但是却需要R社工组织完成8场老年体育锻炼指导、4场孤寡老人体育赛事、4次孤寡老人健康关爱上门活动等共计16次活动,且整个活动的策划和开展也需要在社区和街道的指导下进行。与此同时,为了保证资金流通和使用的合理性,R社工组织还需要制作各种台账来完成第三方的审计,这就进一步增加了项目运作的成本,因此从市场经济的角度来看,R社工组织承接的这项公共体育服务项目是毫无经济收益可言的。

从目前我国大多数省市地区来看,公益性的社会公共体育服务都是由政府单方面来制定的,无论是正式服务项目条款中针对价格以及服务质量的要求是否合理,社会组织都无法进行有效的商议和协调,更多情况下只能被动接受。政府在制定相关政策时往往会忽略社会组织成长发展的需要,而社会组织为了进一步迎合政府需求,对于自身的需求表达也并不明显,社会组织表面上与政府在公共体育服务项目上实现了平等合作,实质上却在政府强有力的要求下通过降低服务质量来节省项目运作成本,政府的强势邀约与社会组织的低姿态迎合成为二者本质上的合作关系,政府要求不断提升、社会组织服务质量不断下降成为一种遏制我国公共体育服务治理效果提升的恶性循环机制。社会组织在承接公共体育服务项目中无法实现有效的资金收益,因此政府的财政投入就成为社会组织发展所必须依赖的资金来源,资金上的依赖造成了合作关系上的依附,这就导致有些社会组织更强调面上工程,即是否能够迎合政府,而对于公共体育服务的质量把关不严,这实际上是我国社会组织同政府在公共体育服务治理上的策略性互动结果,同时也是我国公共体育服务资源分配不均匀所产生的发展瓶颈。

(二)责权困境:政府对社会组织的过度监督

从市场经济规律出发,委托——代理的形式必须接受一定的外部监督,而监督的标准就是项目所产生的经济效益,因此对于委托方而言,监督的主要形式就是对项目运作结果的关注,对于项目运作过程并不需要给予适时的过程性监管。但是社会公共体育服务的本质目的在于促进社会大众的体育参与,提升居民的身体健康水平,其终极目标在于帮助社会大众养成终身体育的良好习惯,这就决定了公共体育服务项目不仅仅见效慢,而且更多体现在了社会价值层面而非经济价值层面。从这一点来看,有别于传统的委托——代理型项目,对于公共体育服务项目的监督应该更加注重过程而非结果,通过保证整个项目运作过程的有效合理来保障项目效果的最大化发挥。目前我国各级政府对于承接社会公共服务项目的社会组织一般采用了过程性监督和结果性监督的多元监督模式,具体都是通过引入第三方的监督评估机构对社会组织的具体运作过程和结果进行监督评价。引入第三方作为监督评价主体,虽然可以有效解决监督过程中信息流通和专业化的问题,但是也会造成双重代理和双重监督的问题。如果第三方评估机构能够对社会组织所承担的公共体育服务项目进行准确客观的监督评价以及信息反馈,政府就能够实现对项目执行情况的有效掌握;但是一旦第三方监督机构没有认真履行自己的监督职责,不仅会造成政府对项目运作的失控,同时也会增加监督成本,造成项目运作效率的下降。

笔者所调查的山西省T市F妇女体育协会在承接政府公共体育服务项目中就遇到了第三方监督所带来的困境,F妇女体育协会通过政府投标获得了JCP区中老年广场舞大赛的组织项目,由于项目的获得完全符合政府购买公共体育服务的模式,因此JCP政府也邀请了第三方监督机构对整个项目的运作进行监督。第三方监督的本意是为了提升监督的客观性和准确性,但是在F妇女体育协会所承担的项目运作过程中,第三方监督机构为了进一步保证监督的精细化和客观化,制定了一系列的监督政策和监督办法,F妇女体育协会每个月、每个季度都需要提交相应的活动计划、活动总结和活动台账等用于第三方监督机构的检查。政府和第三方监督机构主要是通过上述各项内容来评价项目的具体运作,因此F妇女体育协会为了更好完成政府和第三方监督机构所下达的各项政策任务,在制作各种总结和台账方面消耗了大量的人力和物力,结果整个项目几乎成了以制作计划、总结和台账为主的办公活动,而其所承担的公共体育服务项目却长期没有实质性的推动,F妇女协会在项目上的运作已经逐渐转化为对政府监督的应付。

作为公共体育服务类合作项目,社会组织为了能够达到政府考核要求,满足政府对于“政绩”竞赛的需求,往往将项目运作的主要精力放在了一些能够量化的指标上,选择容易出效果或易于宣传报道的服务形式,对于社会大众真正的体育需求往往会有所忽略。社会组织在承接公共体育服务项目中,既要实现组织内部合法性的目标,保证组织通过项目的承接获得基本的发展经费和社会信誉,同时也要满足服务对象的需求,让政府、第三方监督机构和服务对象都能够对项目的运作持有满意态度。但是大多数类似于F妇女体育协会的社会组织中,其所接受到的第三方监督更多的是繁琐的监督程序,实质性的质量和效果监督严重不足。例如在一些总结制作过程中,为了尽可能迎合第三方监督机构的监督内容,许多社会组织通过夸大、造假等方式将整个项目总结撰写“丰富多彩、琳琅满目”,但是实际的项目运作时间却单一枯燥,没有取得应有的服务效果,这种监督评估就从一种外部的监督手段转化为一种内部的工作责任,社会组织对于公共体育服务项目的运作就发生了一个本质性的变化。

(三)保障困境:社会组织缺乏政府的过程性支持

社会组织承接公共体育服务项目并不完全是经济学意义上的委托——代理关系,在不同项目的具体执行过程中,社会组织需要以不同的形式介入到项目推进过程中,给予社会组织过程性支持,以确保项目的顺利进行。社会组织购买公共体育服务决定了其需要政府给予一定的过程性支持,这是由我国政府购买公共体育服务的制度环境所决定的,同时也是政府所在这一过程中应该承担的责任和义务[11]。从组织社会学出发,制度环境就是一个组织所处的法律、文化、社会规范、观念制度等被人们所广泛接受的一种社会事实环境[12]。当前,我国社会组织承接公共体育服务的制度环境仍然体现出一种“政府本位”特征,其具体包含两个方面的含义:第一,“政府本位”的制度环境意味着社会大众对于政府权威表现出高度的信任和依赖。从前期的实地调查情况来看,现在对于社会公共体育服务需求十分强烈的主要是中老年群体,其对于国家和政府的感情更加深厚。尤其在传统政治社会观念的影响下,政府所能够提供的服务才是可信的服务,才是真正为老百姓提供的服务。但是受到新生事物接受程度的影响,这些群体对于社会组织的了解程度不高,因此对于社会组织所提供的公共体育服务信任度不强。在这种现实的制度环境下,社会组织在承接和运作公共体育服务过程中就需要投入更多的时间和精力与被服务对象建立一种有效的信任关系。在笔者实地走访的山西省T市的一些社会组织中,其在于被服务对象信任关系构建方面主要采用了“进社区”的方法,通过社区人员“牵线搭桥”实现社区居民与社会组织的有效沟通与信息对接,社区人员的协作化支持是破解社会组织承接公共体育服务项目中信任危机的有效途径。第二,“政府本位”的制度环境也意味着在一些社区和街道中可能存在官僚主义作风。按照政府购买公共体育服务的基本宗旨,在社会组织运作公共体育服务项目过程中,社区和街道要给予社会组织基本的扶持和帮助,但是在实际运作中,社区和街道往往将公共体育服务项目纳入到自身现有工作体系中,对于项目的时间、内容、形式等进行直接干预,作为一种“基层政府代言人”的街道和社区市场要求社会组织听从其安排,从而表现出官僚主义的倾向。与此同时,在社会组织与街道社区的工作对接过程中,部分工作人员也表现出了带有官僚主义的“居高临下”态度,这对于公共体育服务项目的开展也带来了极为不利的影响。

总而言之,在“政府本位”色彩浓厚的社会治理模式中,如果政府作为无法起到有效协调带动作用,无法为社会组织承接公共体育服务所面临的各种问题和困境进行疏通解决,那么社会组织往往会依赖个人的人脉关系来进行公共关系疏通,这种“源于村落文化的人情关系侵入到地方政治与法律过程,这确实是每日每时发生的普遍现象……是所有人都习以为常的礼俗”[12]。在这种情况下,社会组织生存与发展所面临的压力会不断增大,这就更加无法保障公共体育服务项目的质量。这种缺乏过程性的扶持政策让社会组织无法有效树立起公益服务运作和推动的自信心,不得不“委身”于政府,与政府建立不平等的“政治关联”。

（5）共同利益法。无我的牺牲感无形中会给同理心带来压力。如果我们预设自己和服务对象的利益在本质上是相冲突的，那么我们的工作就会做得特别艰辛。对抗心态会阻碍我们和他人之间的相互理解和沟通。要想避免这种情况，我们需要找到照顾双利益的整体解决方案，力求共赢。从大家的共同利益出发去做一件事情，会觉得轻松愉快得多。

四、制度创新:创设社会组织承接政府公共体育服务的良好制度环境

我国创新体育治理工程尚处于一个初级阶段,社会组织承接公共体育服务还处于探索期,在这一探索期内,对于社会组织运作公共体育服务项目的专业化程度以及整个运作过程的合法性是其中两个核心要素。但是制度环境对于公共体育服务项目运作所带来的强大约束力却遭到了多方忽视,这就导致始终强调效率至上的公共体育服务项目大多以低效率的情况完成。借鉴新制度主义关注制度环境、强调制度供给主体能够重构制度环境的观点,本研究认为政府在社会组织承接公共体育服务项目中应该有所作为,尤其是从优化管制要素和内化文化——认知要素两个方面来重新进行有效的制度安排,为社会组织承接公共体育服务项目创设良好的制度环境。

(一)优化管制要素:调整资源分配与激励方式

优化管制要素,就是强调政府要实现治理模式的创新,利用制度诱导功能满足社会组织的合法化需求。制度本身具有激励作用,涉及到资源分配和利益分配的制度创新能够鼓励人们采用社会认可的行为和做法。目前社会组织在承接公共体育服务项目中往往处于一种被动状态,相对较低的“姿态”对于社会组织内部的合法性造成了伤害,而这种合法性的缺失能够通过政府的社会资源分配调控来进行有效的弥补。与此同时,政府也应该积极转变在监督层面的思想理念,从强调外部监督转化为引导社会组织进行内部的自我约束,从而有效缓解政府监督效率较低以及监督资源浪费的问题。

1.优化社会资源二次分配方式

社会公共体育服务严格意义上属于公益性质的社会服务,因此市场机制并非社会公共体育服务运作的主导机制,但是市场在整个服务中的资源配置作用仍然非常明显。具体而言,如果在公共体育服务领域,购买服务的主体和提供服务的主体在数量上基本一致,那么购买方和供给方就可以在一个相对平等的关系状态下完成项目合作。但是目前在我国公共体育服务领域,政府是公共体育服务唯一的购买方,其数量要远远小于提供公共体育服务的社会组织数量。因此,进一步改变社会组织在承接公共体育服务项目中与政府之间存在的劣势,就需要从公益领域之外的角度出发,在市场经济领域中创新社会财富分配的二次方式,激发社会资本投资公共体育服务项目的活力,逐渐形成政府、市场企业、民间组织等多方购买公共体育服务的多元主体结构,从而实现购买主体与供给主体数量之间的平衡。

从组织学角度而言,以经济收益为根本目的的社会企业之所以投身不以经济收益为目标的公益事业,其目的就在于能够通过公益事业的社会影响力来实现企业自身的社会宣传,从而提升企业自身的社会知名度,获得更多的社会认可,这就能够为企业获得更多经济收益创设出更为理想的社会环境,因此对于企业投身公共体育服务事业积极性的激活就尤为重要。企业进入公共体育服务事业领域的动机是要减少企业产品投资的成本,而投资资本的减少也能够通过政府对宏观经济资源的配置来实现,从而为企业提供更加理想的生产经营环境。与此同时,政府也能够通过制定相对稳定的经济发展制度来降低企业运营的制度性风险,从而为企业投身公共体育服务事业创造良好环境。此外,政府也能够根据投资公共体育服务事业的企业数量和投资力度设置一定的公益补偿机制,通过资本回报的方式让企业的积极性得到进一步调动,这不仅能够从投资成本角度来改善企业的积极性,同时也能够为公共体育服务的发展提供更多的政府资金。总而言之,政府通过政策和制度的制定来实现社会财富的二次分配方式,能够有效改善目前公共体育服务领域购买主体单一,有效构建多元化的公共体育服务购买主体,实现购买主体与供给主体之间的平衡态势。

2.创新社会组织的自我激励方式

政府以及第三方的监督机构在落实监督责任的同时,也需要采用各种形式的角度来降低自身的监督失职风险,但是监督形式的繁杂所带来的隐患就是造成了社会组织将大量的工作时间和精力都用于应对监督上,例如大量的台账工作就是这种不良反应的直观体现。组织学理论的新制度主义十分重视制度的激励机制,强调制度对于社会组织行为所带来的激励和引导作用,从这一点出发,政府可以有效利用制度创新来实现对于社会组织的激励和引导,让社会组织在承接公共体育服务项目的过程中能够通过自我约束和自我规范来实现组织内部的合法性和组织外部的目的性。目前,全国大多数对社会组织承接公共体育服务项目的监督都出于安全监督的考虑,并没有从组织内部的合法性规律和社会组织运作的内部激励出发实施有效的监督,这就造成了许多承接公共体育服务项目的社会组织将大量的时间和精力用于监督应对,政府公共体育服务项目的运作也从追求项目效益逐渐转变为制作精美的“任务台账”。因此从这一点出发,以社会组织自我激励和自我规范的角度展开相应的外部监督,通过制度创新来激励社会组织更好地进行自我约束,这种方法才能够实现公共体育服务项目质量与社会组织监督应对之间的平衡。

首先,应该进一步优化政府购买公共体育服务项目的整体评估模式和评估办法,让社会组织和第三方评估机构也能够真正参与到评估体系中,尤其是第三方评估机构要享有基本的评估权利,不能成为政府的“评估代言人”和“附属单位”。在整个评估体系中,政府、社会组织与第三方评估机构应该形成三者相互制约的关系,社会组织和第三方评估机构在整个评估体系中的作用要从一种被动状态变为主动状态,激发出社会组织提升自身服务能力以及加强自身服务规范性的动力。在公共体育服务项目运作过程中,社会组织进一步强化自身的公共体育专业服务能力不仅仅有助于通过项目质量的提升来获得更多的政府购买服务,同时也有助于获得相应群体乃至整个社会的认可,从而实现外部合法性需求的满足。其次,从目前来看,承接我国公共体育服务项目的社会组织并不仅仅是体育类的社会组织,一些慈善类、公益类社会组织同样承担了部分公共体育服务项目,这就意味着我国承接公共体育服务项目的社会组织是多种多样的,这就需要从社会组织协会出发,从行业角度进一步约束和规范社会组织在公共体育服务项目运作中的行为。在社会组织行业协会内部,要建立明确的社会组织发展规范制度和行为规范制度,让公共体育服务领域内社会组织之间形成良好的相互监督机制,从有效监督的基础上提升整个行业的服务质量。与此同时,作为专门性的体育社会组织在我国发展水平相对较低,尤其是与其他公益类的社会组织相比整个组织的规范性还相对较差,因此通过其他发展相对较为成熟的社会组织进行监督,更加有助于体育类社会组织的自我提升。

(二)改善认知要素:明确“政府本位”的客观性

1.公共体育服务应以政府为主导

政府主导,就是指政府在多元治理的政策和法规的制定、公共产品和公共服务供给和决策中发挥主导作用[13]。在公共体育服务领域,虽然国家倡导治理的多元化,进一步发挥社会组织在治理过程中的重要性,但是我国的政治制度和现实国情决定了必须要以政府为主导,构建以政府为主导的多元化公共体育服务治理体系。以政府为主导,主要表现为以下三个层面:第一,虽然鼓励社会组织成为公共体育服务治理的主体,但是公共体育服务治理中不同环节的各类规章制度和法律条文都应该有政府制定,政府对于整个治理过程具有决策作用。第二,公共体育服务具有半公益性质,社会组织在承接公共体育服务中经济收益能力十分有限,因此政府是公共体育服务治理资金支持的主导方。第三,政府在公共体育服务多元治理体系中起到了沟通协调和监督指导的作用。

社会组织承接公共体育服务是国家治理现代化的必然要求,但是以政府为主导并不是延续原有的传统治理模式,而是强调公共体育服务治理的整个过程都需要在党的领导下完成,公共体育服务项目的供给、购买、运作、监督、评价等都需要被严格纳入到完善的制度体系之内,由之前的政府统一领导转变为政府主导下政府、社会组织和居民的协同共治。虽然政府为主导,但是政府主导并不是强调政府的“权力”有多大,而是强调政府的“功能”有多大。政府主导并不是政府的“独断专行”,反而是体现出目前公共体育服务领域内的公共性思想,加强党和政府的领导在于加强制度和法律层面的领导,这有助于公共体育服务领域内的各项事务始终以一种制度性约束力来保证各方行为的规范性,这有助于避免社会组织绝对自治下的保障不足和监管不力,同时也有助于避免“无政府”状态下公共体育服务管理的混乱以及资源浪费。

2.增加政府对社会组织的过程性支持

组织学理论的新制度主义强调的制度环境不仅仅包含着完善的制度和法律条文,同时也包含着文化氛围、社会规范以及其他隐形的社会文化要素,虽然这些文化要素并没有法律制度一样具有强制性的约束力,但是其作为一种社会规则,对于组织以及个人同样起到了强有力的约束作用。社会组织在承接公共体育服务项目过程中,社区居民群体对政府权威的高度信任、对陌生社会组织的排斥、社区基层组织的官僚主义作风等,这些不利因素都是深层次的社会文化因素,因此在社会组织承接公共体育服务项目的过程中,不仅仅需要政府从法律和制度层面给予社会组织足够的外部保障,同时也要从社会文化要素层面给予社会组织更多的过程性支持。

首先,政府应该加大对社会组织的资金支持。政府要在相关制度政策允许范围内扩大社会组织资金扶持的幅度,提升资金补贴的数额,同时从税收、服务费用、场地费用、人员费用等多个方面减免相关的资金,给予社会组织最为直接的补助和扶持。其次,政府应通过多种渠道引领现代健康文化、更新社会居民的体育参与观念。受到传统观念影响,我国居民,尤其是公共体育服务更高的中老年群体对于健康文化和体育参与的观念长期存在偏差。在我过去强调“体医融合”之前,中老年群体对于健康水平提升更加倾向于“治病”而非“防病”,政府公立性医院以及社区组织的相关健康服务是其绝对信任的“权威性健康活动”,因此社会组织所承接的公共体育服务项目究竟能在多大程度上解决其健康问题,中老年群体所持有的态度并不明确,这就容易使其对社会组织产生一定的抵制和排斥情绪。在体育参与观念方面,目前我国大多数居民尚未形成科学、合理的健身仪式和健身习惯,这也是影响我国居民接受公共体育服务项目所面临的困境之一。综合上述方面来看,政府也需要从权威性层面来引领和改善居民的健康观念和体育参与意识,能够主动接受社会组织和公共体育服务,增加对社会组织的信任感,激发出接受公共体育服务的积极性。最后,针对部分社区基层工作人员所表现出的官僚主义作风,以及由此所引发的复杂的人情关系阻滞因素,政府也应该从制度设计的层面来抑制人情关系对社会组织工作所产生的影响,将社会组织与基层社区工作人员的人情关系向有助于公共体育服务项目开展的方向引导。而对于社会组织本身或公共体育服务项目运作产生不良影响的人情关系,政府则应该依靠完善严谨的制度体系来加强对不同层级政府部门和市场主体的行为约束,尤其是在项目招标和审批领域,要通过构建双向监督的项目制度和严格具体的评审体系将社会组织纳入评价主体中来,逐步开展社会组织对政府部门以及基层社区机构的评价,形成社会组织与政府部门之间的双向制约机制,保证整个公共体育服务项目在外包、承接、运作和评审方面都具有强有力的廉洁性。

五、结语与研究展望

本研究从新制度主义出发,分析了目前社会组织承接公共体育服务项目所面临的制度困境以及破解之道。虽然从研究内容上来讲还不足以完全涵盖目前社会组织在承接公共体育服务项目中所面临的所有困境和阻滞因素,但是从新制度主义的视角出发,仍然是对原有科层制公共体育服务管理模式的一个尝试性变革,同时也是对强化社会组织培育和管理的一个有效举措。从现有的经验来看,社会组织承接公共体育服务所面临的最大障碍可能并非技术障碍,更多的是社会组织与基层社区合作过程中所面临的制度性障碍。社会公共体育服务市场发展不完善导致购买主体偏少、政府过多的审查评价程序增加了社会组织的运营负担、政府忽视公共体育服务的运行文化有机公共体育文化的特殊性、政府缺乏对社会组织的过程性支持等因素是造成目前社会组织承接公共体育服务项目难以达到理想效果的重要制度因素,因此应该从管制要素和认知要素两个层面来进行制度安排和制度创新,为社会组织承接公共体育服务项目创设更加理想的制度环境。

但是需要注意的是,从新制度主义视角出发为社会组织承接公共体育服务项目创设良好的制度环境只是优化我国公共体育服务治理能力所采取的有效途径之一,并不意味着这一途径能够完全解决现阶段我国公共体育服务治理所面临的所有问题。从目前来看,社会组织承接公共体育服务项目还只是处于一个初级的尝试性阶段,还面临着诸多的问题。第一,社会组织承接公共体育服务项目的根本目的在于能够动员政府、社会组织、居民、社区街道等多方都能够参与到公共体育服务治理中来,因此如何能够通过制度构建来实现各方之间的平等协同配合这是所需要解决的第一个问题。第二,公共体育服务项目的实施需要以有效的激励制度作为重要动力,在有效激励的作用下,相关体育项目的数量必然会迎来大幅度的增长,如何能够在众多项目中择优录取、如何能够避免数量过多所带来的不良竞争,这是所需要解决的第二个问题。第三,公共体育服务治理的目的在于更好为居民提供体育服务,通过社会组织承接公共体育服务项目来加强居民的归属感和认同感,这是制度强制力所无法解决的问题,因此如何通过硬性的制度安排来实现软性的人际关系改善和情感认同强化是在后续研究中所应该着重探讨的第三个问题。