法官队伍顽瘴痼疾及其整治机制

李店标

（黑龙江省社会科学院法学研究所，哈尔滨 150028）

习近平总书记指出：“司法是社会公平正义的最后一道防线，司法人员必须信仰法律、坚守法治，端稳天平、握牢法槌，铁面无私、秉公司法。”［1］整治法官队伍顽瘴痼疾是贯彻落实习近平法治思想的重要举措，也是党的二十大报告中“规范司法权力运行”的应有之义。 因为，法官队伍是司法队伍的核心力量，肩负着维护国家安全、确保社会稳定、促进公平正义、保障人民权益等重要职责。 随着全国政法队伍教育整顿工作顺利推进，法官队伍顽瘴痼疾“查改治建”取得了重大成果。 为巩固来之不易的整治成果，不断提升司法权威，需要从理论上强化对法官队伍顽瘴痼疾的认识，从实践上推动法官队伍顽瘴痼疾整治机制的建设。

一、法官队伍顽瘴痼疾的基本特征

按照《现代汉语词典》的解释，“瘴”包括“瘴疠”和“瘴气”，前者是指热带或亚热带潮湿地区流行的恶性疟疾等传染病，后者是指作为瘴疠病原的热带或亚热带山林中的湿热空气；“顽瘴痼疾”与“痼疾”“顽疾”“顽症”均为同义，是指经久难治愈的病，或者比喻难以解决的问题［2］。 “痼疾”一词最早出现在《难经·十八难》中，原文表述：“其外痼疾同法耶？ 将异也？”意指经久不愈的疾病［3］。 在日常生活中，人们一般将顽瘴痼疾解释为顽固且难以治愈的疾病，或者隐喻为旷日持久的坏习气。 在理论研究上，“顽瘴痼疾”一词多见于交通、卫生、环境、法治、机关作风和人才评价方面的研究，但总体上使用频率不高，且缺乏词源和词义的阐释。 在法治实践中，“顽瘴痼疾”一词的广泛使用，源于2021 年中央政法委启动的政法队伍教育整顿工作。 笔者认为，“顽瘴痼疾”是作为同义连用词语使用，起到凑足音节、强调语意和突出语气的作用，而法官队伍顽瘴痼疾是政法队伍顽瘴痼疾的一个重要领域和具体体现。 据此，可以将法官队伍顽瘴痼疾界定为：法官队伍自身所长期存在且难以根治的突出问题。

2021 年最高人民法院下发的《法院系统顽瘴痼疾专项整治方案》将法官队伍顽瘴痼疾分为违反“三个规定”的突出问题、审判执行存在的问题、原法院人员充当司法掮客问题等五个方面。各地法院在贯彻落实这一方案的过程中，往往结合本院情况对上述内容进行细化。 如湖南省高级人民法院《关于队伍教育整顿顽瘴痼疾专项整治内容的公告》将其分为四个方面的问题、19 种具体情形；《哈尔滨市中级人民法院顽瘴痼疾专项整治清单》将其分为八个方面的问题、29 种具体情形。 综观现有理论成果和实践经验，法官队伍顽瘴痼疾主要有以下四个特征。

（一）易发性与腐蚀性表里渗透

易发性是法官队伍顽瘴痼疾的外在表象，腐蚀性是法官队伍顽瘴痼疾的内在本质，二者存在由表及里的渗透关系。 目前，法官队伍顽瘴痼疾问题正处于高发期和多发期，体现为数量多、频率高、影响大的易发性特征。 习近平总书记指出：“群众反映，现在一个案件，无论是民事案件还是刑事案件，不托人情、找关系的是少数。 尤其是到了法院审判环节，请客送礼、打招呼、批条子的情况很严重。”［4］从近年来查处的法官来看，纵向涉及最高人民法院、高级人民法院、中级人民法院、基层人民法院等各个级别，横向涉及立案、审判、执行等各个环节，主体涉及个人、团伙、组织等多种情形，范围涉及政治、经济、生活等各个领域。同时，法官队伍顽瘴痼疾的外在易发性也加剧了其内在腐蚀性，不仅使法官队伍内部相互辐射影响，而且逐步辐射蔓延到整个政法队伍，甚至辐射传播到政府部门、行业和社会各个领域。 以辽宁省清原满族自治县人民法院为例，从2014 年5 月至7 月不到两个月时间内，3 名副院长、1 名执行局长、5 名庭长、1 名副庭长等10 名法官被查处。涉案法官通过编织权力网格在上级法院、律师、当事人之间搞权力运作和利益输送，多涉嫌民事行政枉法裁判、徇私枉法、执行判决裁定滥用职权、受贿等罪名，横跨法院民事、执行、审监、基层法庭多个内设部门，纵贯副院长、执行局长、庭长、副庭长上下多个层级。

（二）自发性与诱发性内外促动

自发性强调基于内在意志和行为的驱动，诱发性强调基于外在环境和因素的影响，二者常常表现为相互促动的关系。 以法官队伍顽瘴痼疾的重灾区——审判和执行环节为例，法官索贿的自发性和律师（或者当事人）行贿的诱发性同时存在，甚至有时双方能够达成高度默契。2021 年2 月20 日的济南市中级人民法院原执行局执行一庭副庭长乔绪晓和执行三庭副庭长戴伍建受贿案一审判决书显示，在不到两年的时间里，前者受贿112 万元，37 名行贿者中律师有24 人；后者受贿137．4万元，36 名行贿者中律师有16 人。 2021 年6 月8 日的该院原副院长孙永一受贿案一审判决书显示，其24 年间受贿549 万余元，50 名行贿者中有24 名律师，还有多家企业的相关人员。 此外，还存在基于特定原因的潜在诱发性违法违纪情况。 如重庆市高级人民法院原执行局长乌小青与其情妇、昔日重庆首届十佳律师胡燕瑜联手做局，人为设置执行障碍以强迫某案件中的银行更换代理律师，事后该律师收到代理费4000 万元。

（三）隐蔽性与复杂性前后叠加

法官队伍往往具备一定的专业性知识和较强的反侦察意识，这决定了其顽瘴痼疾具有高度隐蔽性，加剧了违法违纪行为的复杂性，也增加了案件查处的难度。 在实践中，法官队伍顽瘴痼疾往往体现出隐蔽性与复杂性前后叠加的特征，主要体现在三个方面：一是法官通过滥用自由裁量权的方式，为请托人谋利。 这种行为对于不具有专业知识背景的当事人来说很难被发现，即使被发现，法官也会以对法律的不同理解进行回应。 二是法官与当事人会形成利益联盟，对抗组织审查调查。 如广东省茂名市茂港区人民法院原院长严得，在明知当事人从事组织人员违法放贷谋利的情况下，违法为其办理了民间借贷纠纷执行案件，并在被查处过程中达成攻守联盟。 三是法官内部串通或者借助外力作案，达到隐瞒真相的目的。如湖南省高级人民法院原院长吴振汉通过在当事人提交的书面材料上批示“请某主管副院长‘依法处理’”的暗号，以冠冕堂皇的形式掩盖倾向签示方的目的，而参审法官也心领神会。 因为该“法院有个‘潜规则’，即院长在哪方当事人的申请报告上批示，就意味着倾向于保护哪方的利益”［5］。

（四）持久性与普遍性时空交织

法官队伍顽瘴痼疾是长期汇聚定型和持久演变的结果，这决定了其整治工作不仅难度大，而且应常抓不懈。 从最高人民法院工作报告可以看出，2013—2021 年查处各级法院干警的数量分别为381 人、863 人、721 人、656 人、3338 人、1064 人、1374 人、1550 人和3066 人；2015—2021 年最高人民法院查处本院干警的数量分别为14 人、13 人、53 人、9 人、11 人、11 人和21 人。 再以黑龙江省高级人民法院工作报告为例，2018—2022 年全省共查处违纪违法干警1593 人次，其中重处分142人次，移送司法机关85 人。 这些数据无不表明法官队伍顽瘴痼疾存在的持久性以及整治工作的持久性。 有学者对中国20 个省份司法腐败现象的问卷调查结果显示：“法官远离腐败”在警察、检察官、法官三个评价指标中得分排名第二，均分为57．4 分；20 个被调查对象在该指标上的得分均在及格线之下，即使得分最高的上海市（59．9 分）也是如此［6］。

二、法官队伍顽瘴痼疾的形成机理

“机理”一般是指事物变化的理由和道理，包括形成要素和各要素之间的关系两个方面。 法官队伍顽瘴痼疾的本质在于法官滥用司法权而产生的司法腐败现象。 这种现象受多种因素的影响，包括经济改革不彻底、权力缺乏有效制约、法律实施乏力、官本位观念、人情关系文化等。 总体来看，法官队伍顽瘴痼疾的形成机理体现为以下四个方面：

（一）法官人事选用失察失误

法官队伍顽瘴痼疾形成的首要机理在于法官人事选用的标准不高、风气不正、把关不严、监督不力所带来的失察失误问题。 一是人事选用失察，即由于疏于督察没有及时发现；二是人事选用失误，即由于疏忽大意而造成差错。 从被查处法官的情况来看，“带病提拔”“突击提拔”“边腐边升”等均属用人之失。 如上文所提及的济南市中级人民法院原副院长孙永一，自1996 至2020 年的24 年间持续受贿，并且“边腐边升”，由最初的济南市中级人民法院助理审判员逐步升至审判员、副庭长、庭长、山东省平阴县人民法院院长、济南市中级人民法院副院长。 有学者指出，没有腐败的世界离不开志愿为公众服务的公务员，这种志愿产生于内在的动机、惩治的威胁或者同行的压力，并应坚持适当距离原则、公民参与原则、决策透明原则和官员竞争原则［7］。 更为严重的是，如果选用的法院“一把手”人品出现问题，任人唯亲、独断专行、权钱交易，那么整个法院可能出现跑官要官、买官卖官、边腐边升、越腐越升的恶性循环。 因此，法官队伍的人事选用必须坚持德才兼备、以德为先，决不能任用心存私念、目无法纪、行无底线的失德失范法官。

（二）司法权力监督失职失信

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验。”［8］司法权力作为公权力的一种重要形式，自然会面临异化的可能和风险。一方面，司法权力运行的过程中必然掺杂着复杂的利益关系，如果这一过程缺乏公平理念、正当程序和保障机制，对司法权力就难以形成有效的监督。 在经济利益驱使下，作为司法权主体的法官很容易超越法律的规定，进行权力寻租活动，并引发系列腐败现象。 “当司法权的形式主体背离了司法权实质主体的意志，而将司法权推向市场进行交换，或者滥用司法权时，司法权便发生了异化，腐败现象便出现在司法领域内。”［9］另一方面，我国司法体制存在权力过分集中的弊病，导致决策权、执行权、监督权事实上形成“三权合一”现象，司法领域分工制衡的权力结构塑造并不彻底，也容易导致滥用司法职权、贪污、受贿等腐败现象。 而且，由于监督不健全，上层的司法权力下放也为权力滥用创造了机会；下放的司法权力如果再缺乏有效的监督还会引发下层权力的滥用，从而造成腐败现象自上而下蔓延。 当前司法权的监督机制并不健全，一定程度上助长了法官队伍顽瘴痼疾：一是内部监督的失职失信，即司法体制行政化导致司法权独立行使困难、审判机制审批化导致错案责任难以追究、规章制度不健全导致监督机制缺乏实效；二是外部监督的失职失信，即存在人大个案监督力度不够、检察监督亟等加强、社会监督易被操控等方面的困境。

（三）诉讼资源配置失灵失效

法官顽瘴痼疾的形成与我国诉讼资源配置失灵失效也存在直接关系。 一是法院科层制配置模式弊端。 在法院系统实行科层制配置模式虽然具有不可替代的作用，如“精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力”［10］，但也难以克服科层制自身存在的问题，即导致司法的行政化。 我国法院系统往往根据行政机构的人员结构配置法官，并按照行政级别加以划分；上下级法院之间存在请示和干预的问题，形成事实上的领导与被领导关系。 这种科层制配置模式容易产生人情案、关系案、金钱案、权力案和暗箱操作等现象，以及形式主义、官僚主义等问题。 二是法院院长权力过于集中。 我国个别法院内部盛行家长主义文化，在很多案件的处理上，法官往往将本应由自己独立判断的事项交由院长决定。 这就容易导致，因院长一人的腐败演变成下属甚至全院的集体腐败。 三是法官队伍整体收入偏低。 我国法官的职业限制多、工作压力大，尤其是薪酬待遇水准偏低，一定程度上影响了意志力薄弱且经济条件不佳的法官，进而滋生了法官队伍顽瘴痼疾。 有学者调查显示：据估算，目前我国绝大多数法官月平均工资约为4221 元，年均收入为50652 元，比国家统计局公布的2015 年度在岗职工年平均工资（63241 元）少万余元［11］。 毫无疑问，在市场经济高速发展和工作压力日益增长的背景下，这种现实的低收入生存状态，容易诱发法官逾越道德底线和法律红线。

（四）法治文化建设失真失衡

在我国，法治文化是以追求民主、自由、公正和权利为目标，在依法治国进程中形成了一种社会文化形态和生活方式。 党的十八届四中全会《决定》和党的十九大报告均提出“建设社会主义法治文化”，表明我国法治文化建设仍然走在路上，政治上的导向性、内容上的合法性、主体上的广泛性、形式上的多样性、受众上的实用性等方面还有待进一步加强。 对于有的法院而言，法治文化建设至少存在两个方面的问题：一方面，法治文化建设存在失真问题，有些法院对法治文化的认识较为肤浅，存在内容简单化、部署随意化、制度孤立化、目的功利化等方面的问题；另一方面，法治文化建设存在失衡问题，有些法院并不重视法治文化建设，存在重业务轻文化、重部署轻落实的问题，导致法治文化建设往往流于形式。 法院法治文化建设的失真失衡，使得法官难以科学认知和有效认同法治，不利于顽症痼疾的查纠整改。此外，“千里为官只为财”“朝中有人好做官”“一人得道，鸡犬升天”等“腐败亚文化”已绵延数千年，要彻底根治绝非易事。 而法院法治文化建设的失真失衡也为“腐败亚文化”滋生提供了空间，助长了法官奉行潜规则和权钱交易、权色交易、权力寻租的价值观念，容易使法官的心理冲动逐渐演变成行为习惯。

三、法官队伍顽瘴痼疾的整治机制

“党的十八大以来，尽管党风廉政建设和反腐败斗争取得了历史性成就，但形势依然严峻复杂。”［12］理论和实践表明，加强反腐败斗争是一项长期任务和系统工程。 对于法官队伍顽瘴痼疾整治而言，要深入学习贯彻习近平法治思想，重点发挥整治机制的引导、保障和促进作用。

（一）创新法官人事选用机制

其一，法官社会公开选拔机制。 法官社会公开选拔机制不仅有助于改变法官晋升行政化和内部化的传统做法，而且有助于形成法律职业群体的开放格局、优化法官队伍结构和提升法官专业素养。 2013 年12 月初，最高人民法院拿出2 个局级、3 个处级领导职位，面向社会公开选拔5 名高层次法官，经过近5 个月的严格选拔程序，杜国强等5 名人才成功入选。 这项由最高人民法院探索和创新的法官社会公开选拔机制，值得在全国法院系统推广。

其二，法官职业道德考评机制。 我国《法官法》第六章规定了法官考评委员会的职责之一是对本院法官的职业道德进行考评。 但在实践中还一定程度存在侧重审判工作业绩考评而忽视职业道德考评的情况，并且基于本院相对熟悉的人情关系很难做到客观公正的考评。 建议从三个方面完善法官职业道德考评机制：一是在法官考评委员会中设置职业道德考评的分委员会，建构职业道德考评指标体系；二是职业道德考评委员会吸纳检察官、律师和社会群众进入以优化人员结构；三是实行法官职业道德定期考评和年度考评相结合以强化考评工作的灵活性。

其三，法官等级晋升全面评价机制。 法官等级晋升要做到发挥激励作用、注重公平正义和适当向基层倾斜。 建议根据《中华人民共和国法官等级暂行规定》和《高级法官等级选升标准（试行）》的规定，由高级人民法院制定统一的“法官等级晋升办法”及其实施方案，按照提交德能勤绩廉书面述职报告——在高级人民法院机关内网公布和接受评议、监督——组织召开民主推荐会进行民主推荐——采取个别谈话、查阅资料、同考察对象面谈等程序进行全面考察评价。

（二）健全司法权力监督机制

其一，公民参与司法审判机制。 公民参与司法以审判阶段为典型，并发挥了协助司法工作、制约审判权力和监督法官行为的功能［13］。 我国所推行的人民陪审员制度就是公民参与司法审判的典型机制。 2018 年我国制定了《人民陪审员法》，2019 年出台了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国人民陪审员法〉若干问题的解释》，但在实践过程中仍然存在人民陪审员培训力度不够、意愿不高、监督不力、管理不科学、保障不到位等问题。 因此，健全公民参与司法审判机制，仍需要各级法院加大宣传力度、扩充人员规模、提高人员素养、加强业务培训和提高补贴标准。

其二，干部轮换检查作风机制。 干部轮换检查作风是一项重要的审务督察工作机制，其目的在于充分发挥管理监督作用，并与政工、纪检监察、审管监督检查机制共同作用，增强司法廉洁工作成效。 江苏省盐城市大丰区人民法院“始终将改进作风作为促进公正廉洁司法的重要抓手，进一步明确院班子成员作风建设责任，持续推进轮换检查作风等审务督察工作机制”［14］，这一做法值得肯定和推广。 建议各级法院在借鉴此项机制时，将顽瘴痼疾整治作为着力点，精心谋划部署，压紧压实责任。

其三，法官违规从重处理机制。 为了约束法官审判权、规范执行权和强化法院管理权，建议根据最高人民法院2009 年12 月31 日印发的《人民法院工作人员处分条例》和2020 年1 月8 日印发的《人民法院法官员额退出办法（试行）》，参考2011 年2 月28 日江苏省高级人民法院印发的《关于加强对司法权运行监督制约若干问题的规定（试行）》，建立法官违规从重处理机制，明确法官违纪违法行为应当从重处理的具体情形，形成对法官滥用司法权的制度约束。

（三）优化诉讼资源配置机制

其一，法官员额动态调整机制。 根据《人民法院法官员额退出办法（试行）》和《省级以下人民法院法官员额动态调整指导意见（试行）》等相关规定和司法体制改革精神，创新法官员额动态调剂机制，实现员额法官资源有序流动。 一是对不同地区、不同审级法院进行分类测算，保证员额配置向基层和办案一线法院倾斜；二是对办案业绩考核绩效不达标、违纪违法、辞职退休等员额法官及时办理退额手续；三是适当放宽法官助理的招录条件，降低开考比例，简化录用审批流程，加大法官助理的招录培养力度。

其二，领导干部办案常态化机制。 入额法官中的领导干部，尤其是法院院长、副院长、审委会专职委员的办案常态化，一方面有助于缓解法院案多人少的矛盾和压力，激发普通法官工作的积极性和主动性；另一方面有助于优化审判资源配置，提高案件办理的质量和效率。 关于领导干部办案常态化机制建设需要重视四点：一是真办案，通过参加合议庭、担任审判长或主审法官等形式参与案件审理；二是办大案，主动承担分管业务范围内的疑难、复杂、重大影响案件；三是公开办案，建立领导干部办案情况网上事前预告和事后公示制度；四是有效办案，将领导干部办案成效纳入年度考核体系。

其三，法官职业保障机制。 “法官作为司法的执掌者，只有当自身权益得到充分保障时，才能敢于担当、不徇私情，始终忠于法律、公正司法，成为社会公平正义的最后一道防线。”［15］为此建议：一是提高法官的薪酬和福利待遇，并适当向基层和偏远地区法院倾斜；二是建立法官及其近亲属人身安全保护制度，加强法院办公场所和法官个人信息的保护；三是建立法官司法职业保险制度，在法官履职期间确因过失导致民事财产损害的，由保险公司赔付；四是建立受害法官家庭救助制度，在法官履职期间如果遭受当事人或社会人员的报复性重大伤害，对与其有抚养关系的亲属提供经济救助。

（四）强化法治文化建设机制

其一，法院廉政文化建设机制。 法院廉政文化建设是加强法院自身反腐败斗争的重要举措，目前各地已经取得了诸多值得借鉴的经验，如广西壮族自治区百色市中级人民法院、云南省曲靖市中级人民法院、浙江省慈溪市人民法院、湖南省永州市道县人民法院等都在办公楼建立了廉政文化走（长）廊。 建议各级法院的廉政文化建设应当以廉政精神文化教育为先导，以廉政制度建设为依托，以廉政物质文化建设为保障，既要有丰富生动的形式和实实在在的内容，也要围绕法官顽瘴痼疾整治进行创新。

其二，裁判文书释法说理机制。 裁判文书既是定分止争的稳定器和预防违法犯罪的警醒剂，也是开展法治文化建设的生动案例和记录时代法治信息的重要载体。 践行裁判文书释法说理机制，既是贯彻落实依法裁判原则的应有之义，也是司法权理性行使的精神延伸，更是法官队伍顽瘴痼疾整治的法治文化建设基础。 因此，地方各级法院要贯彻落实最高人民法院《关于加强和规范裁判文书释法说理的指导意见》，把握裁判文书释法说理的原则、要求、标准、重点、技术等内容，并结合本单位实际制定不同类型裁判文书释法说理的实施细则。

其三，谁执法谁普法责任机制。 《中央宣传部、司法部关于开展法治宣传教育的第八个五年规划（2021—2025 年）》对法官普法提出了明确要求：一是落实法官以案释法制度和典型案例发布制度，二是支持退休法官开展普法志愿服务。 可以看出，法官作为“八五”普法工作的重要主体，如果在普法工作中坚持职责明确、以身作则、以身示范，将有利于整治法官队伍顽瘴痼疾。 因此，各级法院要落实谁执法谁普法责任机制，坚持普法工作与司法实践相结合，不断丰富普法方式、扩大普法规模、健全普法工作奖惩机制。