新时代“三治合一”推进乡村治理体系现代化的机制与对策

刘欣悦，王 敬

(河北经贸大学 公共管理学院，河北 石家庄 050062)

党的十九大提出了乡村振兴战略，然而当前我国农村社会管理还面临着许多问题，开展农村“三治合一”，将为农村社会管理体制改革的顺利推进提供有力的体制保证。我们要进一步加强“三治合一”的研究，要厘清各方面的逻辑联系，要以科学化的方式构建社会管理制度。党的二十大报告指出全面推进乡村振兴。要把农村建设作为一个整体。最困难、最沉重的工作还是在农村。我们要继续把农业和农村放在第一位，把城市和乡村结合起来，促进城市和乡村的要素流通。加速推进“农业强国”的步伐，以坚实的步伐推进乡村产业、人才、文化、生态和组织的振兴。“治理之道，莫要于安民。”乡村治理关乎农村发展，与国家命运、和谐社会稳定紧密相连。[1](P205-210)

新时代，我国正处于全面建成小康社会的决胜阶段，乡村各个方面都发生了广泛而深刻的变化，传统的乡村治理模式已经不能满足新时代建设新农村的要求，尤其是随着城镇化、现代工业化、农业经济等不断的发展，乡村治理现代化建设中呈现出一系列新问题，“三治合一”推进乡村治理体系现代化实践势在必行。

一、“三治合一”推进乡村治理体系现代化的机制

改革开放以来，我国城乡一体化不断深入发展，农村经济发展迅速，乡村面貌发生了巨大的变化。并且随着新时代国家治理政策的调整，乡村治理体系发生了转变。如：为了形成乡村社会总体性治理机制，党的十九大报告强调在未来乡村治理实践中，应健全自治、法治、德治相结合体系，不断提升乡村治理水平，稳定社会和谐发展。在现代乡村治理体系中，“三治合一”是根据新时代农村经济发展实际，以农民为核心，将自治、德治、法治结合在一起新的治理模式。[2](P76-77)其中，“自治”是推进乡村治理体系现代化的主要内容。坚持自治体现了基层乡村治理强大的自主性，是实现乡村治理有效、实现乡村振兴的根本要求，能够真正实现自治目标，促使乡村更好地发展；“法治”是推进乡村治理体系现代化的基础和保障，能够实现依法治国的目标，提升村民的法律意识，让村民在自治过程中遵守法律；“德治”是处理各类乡村关系和乡村稳定的基础，具有基础性作用，通过发挥道德引领、规范和约束作用，可以提升乡村自治和法治的道德底蕴。其运用形式灵活，能够更好地增强乡村治理的效果，增强自治和法治的社会认同度和情感支持度。

“三治合一”推进乡村治理体系现代化建设，是以自治为基础、以法治为保障、以德治为支撑的现代化治理机制，三者之间共生共存、相互支持。从主体层面上来说，“三治合一”推进乡村治理体系现代化包含着多个参与主体，政府不再是唯一的参与主体，而是将市场主体和农民主体都加入进来，是一种多种力量共同参与的新型治理模式，包含了民众、政府和市场等多种要素；从治理实践过程来看，“三治合一”推进乡村治理现代化体系，体现了新时代治理理念的特点，是将单一自治转化为三治共治的演进体系，具有整体性、协同性和发展性。

二、新时代“三治合一”乡村治理模式的现状

1.自治：“村为主”是实现村民自治核心机制

在农村治理中，大力推行“村为主”的工作体制，通过体制改革来加强对村民的民主管理和对村民的服务。以前，村民们都是睁一只眼闭一只眼，现在，他们都是主动参与进来的。“四议两公开”在农村管理中广泛推广，重大项目的建设，重大资金的支出、重大工作的决策，都是经过支部委员会的提议，“两委”会议的讨论，党员大会的审议，村民代表会议的讨论，决定的形成和执行的效果都会在村务公开牌上公布，做到家家户户都知道，家家户户都会支持。在某种程度上提高了农民对村务的积极性。[3](P40-47+124-125)

2.法治：村规民约是乡村法治规范形式

根据农村地区的地域特点和风俗习惯，制订出具有地方性的农村规范。其目标是要保护好农民的合法权益，维持农村社会的安定与发展，营造一个和谐的生产与生活环境，推动物质、政治、生态与精神文明的协调发展。每个村庄都遵循自我管理、自我服务、自我教育和自我约束的原则，经过集体讨论和群众的一致表决而获得认同。在日常治理工作中，对社会治理、环境整治、禁毒禁赌、孝老关爱等方面进行了广泛的宣传；互助互帮，提倡德孝，使村民自觉遵守，同时，通过对村民的宣传和教育，化解了一些长期存在的矛盾和冲突。村规民约的签订，对村民的生产、生活、村委的日常工作进行了详细的记载，使村民能够对自己的行为进行反思，从而对村民自治中的新的形象起到了一定的指导作用。

3.德治：文明新风引导是实现德治的主要途径

在村民中提倡移风易俗，推动治理恶习，树立新风气。例如，利用“一约四会一队”的规定，也就是村规民约，村民议事会、道德评议会、红白理事会、禁毒禁赌协会来弘扬正气。在乡村社会中，“红白员”调解小组发挥着举足轻重的作用，在乡村社会中探索出了“五有”、“五为主”、“五到位”“三五”工作模式，并在乡村社会中积累了一些可资借鉴的经验。组建工作组织，制订工作细则和规章制度，定期地进行有关的活动，在进行红白喜事的时候也一定要到场劝导，在赌博打牌的时候也一定要到场劝导，在虐待老人和小孩的时候更一定要到场劝导，邻里纠纷一定要去劝导，家里的卫生状况一定要去劝导。与此同时，还要对乡贤文化进行培养，并对道德模范的作用进行了弘扬。为了扩大乡贤文化的影响力，可构建乡贤文化广场，对“星级文明户”、“最美乡村医生”、“最美乡村大学生”等道德模范进行评选，从而让全村上下尊重道德模范、崇尚道德模范、学习道德模范。近年来，经过对“除恶务尽”的宣传教育，广大人民群众都能做到“移风易俗”，弘扬新风，自觉地将群众喜欢的形式加入到文明实践中去，提高了群众的幸福感。

三、新时代“三治合一”推进乡村治理体系现代化面临的困境

1.多元治理主体尚未实现有序协同

进入新时代以来，在乡村治理中，传统治理模式逐渐被打破，新的治理模式正在酝酿和形成之中，但由于治理主体自身局限性、国家顶层设计尚欠明确等因素的影响，推进乡村治理体系现代化陷入了多元主体尚未实现有序协同的困境中。一方面，作为乡村治理中的主体，基层政府“策略主义”选择严重。策略主义是基层政府生存发展的行动逻辑。进入新时代以来，在乡村治理过程中，面对社会中出现的新矛盾、压力，基层政府“什么方法最有效就采取什么方法”“只问结果，不问手段”，“策略主义”的问题日益凸显。目前在乡村治理方面中出现了“双重应付”等现象。[4](P32-39+157)如：为了争取政绩等目的，部分基层政府疲于将精力和工作重心放置于治理工作上，反而用在了一些形式化、数字化工作上。并且在现实压力和自身能力不匹配的情况下，基层政府可能会利用优惠政策进行非常规运作；另一方面，在村民自我管理中，“权力上移、事务下移”行政化倾向严重，部分基层政府过多地干预，迫使村委会等基层组织成了附属单位。另外，新型农业经营主体“服务导向、顾客导向是基于利润而形成的”，新时代中，做为市场组织，其具有逐利性导向，不但对构建乡村合作治理格局的长效机制存在一定负面影响，还容易压缩参与治理的空间和效果。

2.法制建设薄弱，动力不足

进入新时代以来，随着农村社会不断地发展，乡村治理过程中还存在着法制建设薄弱、建设动力不足的问题。一方面，在国家不断推进城市化与城镇化建设中，虽然“三治合一”能够推进乡村治理体系现代化建设，但德治体系依然是乡村治理的主要形式，德治思想还深深烙在广大农民思想中。很多地区依然沿用这种伦理道德治理乡村社会。尤其是在不发达、法制建设薄弱的地区，德治影响更为强大。这些地区的乡村社会大多是熟人社会关系，治理乡村更加尊从德治传统；另一方面，新时代中，随着市场经济和城乡不断融合发展，为了生活，部分农村地区青壮年大都外出打工，老人、妇女、儿童成了乡村治理的主体，乡村治理体系建设动力不足，“空心化”乡村现象严重。另外，“三治合一”推进乡村治理现代化体系是由农村人力资源素质和水平所决定的，也就是说，人力资源是推进乡村治理现代化体系的保障。但根据相关数据显示，目前我国农村劳动力人口素质和受教育程度低，很多青壮年劳动力大量流失，人力资源水平有限，尤其是缺少乡村精英，很难发挥出“三治合一”在推进乡村治理体系现代化建设中的作用，导致乡村治理体系现代化建设推进速度缓慢。[5](P65-73)

3.资源分配秩序错位，村民缺乏公共参与意识

目前，基层政府的很多工作是按照“一村一策、一户一法”的要求，结合乡村的实际情况，选准适合其发展的项目进行资源分配，如：精准扶贫工作等。一方面，在资源分配过程中，扶贫资源是落在没有需求的农民手中，而不是真正落到真正有需求的农民手中；另一方面，在资源分配过程中，由于无法承接项目资源，村民缺乏参与乡村治理的积极性，发展意识落后，导致资源产生错位现象。并且在加大财政投入的基础上，为了确保资金，基层政府还着力推进农村金融改革。但乡村居民处于乡村社会最末端，目前，这样的资源分配秩序虽然能够为村民自主创业提供资金保障，但一旦项目失败，很多村民无法承担贷款带来的风险，这会导致他们失去了再继续自主创业的念头和积极性；另外，目前在部分地区中，受生活条件和自身局限性的影响，一部分乡村居民具有“事不关己高高挂起”的心态，他们只看重于短期利益，忽视了长期利益，缺乏参与治理的个体行为和意愿。甚至部分村民还以为自给自足是最好的生活方式，传统观念根深蒂固。

四、新时代“三治合一”推进乡村治理体系现代化的对策

1.以自治为核心，不断加强乡村治理主体管理和服务能力

在乡村自治中，村民是乡村主体。因此，为了提升村民自治能力，需要以自治为核心，不断加强乡村主体的管理和服务能力，才能让乡村治理体系能更好地实施。一方面，应不断强化基层自治组织的主体作用。在推进乡村治理体系现代化中，村委会是基层群众自治性组织，而基层政府具有引领、指导作用。由此，应理顺乡村自治组织与基层政府之间的关系，促使两者相互配合、协调治理，强化村委会基层自治组织的主体作用。同时，基层政府还应强化村自治组织规范性建设，不断提升村委会等治理水平，明确其与基层政府的权利和责任边界，并充分发挥其履职和监督职能。[6](P77-83)如：坚持在党、基层政府的领导和指引下，通过健全村级班子新机制建设，不断强化基层自治组织的主体作用；应具体问题具体分析，根据本乡村的情况和特点，不断完善村民自治制度，寻找一些适合本乡村的方法，真正做到“权力下移、事务下移”，将村民自主决定的事项下方或回归给村民，顺利推进乡村治理体系现代化建设，充分调动村民自治的主动性。

另一方面，应切实赋予乡村主体自治空间，规范各项民主决策机制，不断推进乡村治理体系现代化，不断有效提升村民参与治理的主动性，积极为村民搭建自治平台，制定符合规范的乡规民约。并加强村务监督委员会建设，增强广大村民获得知情权的权利，充分发挥村民在自治中的能动性，以村民小组为基本单元，不断提升自治主体的民主理念和政治涵养，稳定有序地推进基层民主建设。

另外，应积极培育乡村社会组织、激发其活力，增强乡村主体自治能力建设，坚持顶层设计与地方创造相得益彰，鼓励、引导和支持乡村治理主体在自治中发挥积极作用。并且为了增强乡村治理主体的参与积极性、议事协商的主动性以及民主监督能力，还应健全向村民治理主体自治空间机制，在尊重广大村民首创精神的基础上，坚持和完善村民自治制度，自觉培育自治文化，鼓励其积极探索社会创新，促使乡村自治更具稳定性与变动性，切实保障村民的选举权和监督权。

2.以法治为根本，不断推进乡村法治建设

法治是推进乡村治理体系现代化的保障，我国《村民委员会组织法》指出“村民依法行使自治权利。”因此，在推进乡村治理体系现代化中，为了促使村民更好地行驶自治权，就要以法治为根本，不断增强村民法治意识、推进乡村法治建设。一方面，应切实落实村民的民主权利，通过法治建设、合理合法的规章制度，规范村民自治组织主体行为，促使村民有序参与到推进乡村治理体系现代化中。如：在选举、决策、管理等环节中，应确保村民有足够的知情权、参与权、表达权；为了确保村民有效实施自己的自治权，应在宪法和法律的框架内，构建透明的自治运行机制，建立完善的监督制约体系，借助法治，不断推进村务信息公开、民主决策和协商服务等，从而实现统筹、平衡、调节村民间利益的目的；为了让村民自觉尊法、学法、用法，应强化乡村法治工作，引导村民依法行使自治权利。[7](P71-78)如：借助普法教育等活动，通过法治宣传教育，增强村民依法维权、信访、尊法守法意识，不断健全和完善乡村法律服务体系，提升法治工作效果，促使村民自觉守法，遇到困难懂得找法、依法办事、用法解决问题。

另一方面，应全面推进乡村基层治理法制化进程，根据相关法律法规、公序良俗，将法律条文本土化、具体化，引导组织村民制定具有特色的村规民约。如：根据乡村生活的实际情况，通过广泛收集村情民意、邀请村民参与研讨、剔除村民不良风俗习惯等措施，让村民参与到村规民约制定过程中，不断推进乡村治理体系现代化，逐步使村民敬畏法律、服从法律、依法办事，使法律标准成为乡村治理体系现代化的准则。

另外，党支部和村委会应严戒肆意违反法律，带头尊法、学法、守法、用法，不断创新法制教育，要有足够的耐心和坚持不懈的毅力，通过创新各种普及法律的方法，让村民在快乐中，接受和理解、学习法律知识；各地政府还应建立一个公共法律服务体系，让他们更加积极地学习法律知识，降低村民用法的成本，为村民最大限度内提供法律援助，确保村民的合法权益；为了约束和规范村民行为，还应结合当地的情况，制定一些管理乡村秩序、适当的村规民约，并要求村民积极履行，推动乡村法制建设。

3.以德治为支撑，强化人们对乡土人情和道德规范的认同

德治思想是我国传统的道德素养，通过增强德治建设水平，能够让民众正确认识道德、认可道德。“礼义廉耻，国之四维；思维不张，国乃灭亡。”在我国乡村治理中，德治是对基层治理的主要手段之一，是我国的治国理论和道德规范。新时代中，为了增强村民对乡土人情和道德规范的认同，我们应充分认识到道德的约束和凝聚作用，以德治为支撑，通过德治，来解决新时代中社会产生的新矛盾和纠纷。一方面，应为了塑造乡村德治秩序，应在传承弘扬优秀传统文化的基础上，通过整合社会意识、宣传一批新乡贤、制定新社会道德标准等途径，不断提升村民的道德素养和人格品质，促使将社会主义核心价值观内化于心、外化于行；应注重乡土人情，重视美德感召，增强道德教育活动的开展，营造淳朴的乡风民俗，用道德评判来维持社会秩序、约束村民行为；以自然村为基本单位，构筑乡村德治良好氛围，加大乡村德治宣传和道德教育。并在乡规民约中融入道德规范作用，不断提升村民对德治的意识，增强他们的情感支持和社会认同；应根据新时代的要求，塑造相适应的乡村德治秩序，健全道德标准评价体系，不断提升村民文化自信、责任感、认同感、荣誉感，推进乡村治理体系现代化。

另一方面，在乡村德治中，乡贤具有榜样引领作用，应充分发挥他们以身作则、模范表率作用，用他们言行垂范乡里的自觉性，通过伦理道德、宗法纲常等教育手段，将乡村自治和德治结合在一起，从而实现维护乡村社会长期稳定的目的；应在广集民意的基础上，通过建立道德激励约束机制、制定细化道德评议规则、开展道德评议活动等途径，激励村民参与到推进乡村治理体系现代化中。并且应采取宽公平的原则，按照严格的程序进行评议；为了提升村民对乡村治理体系现代化的认识，应利用好有威望、受过良好教育人潜移默化的作用，借助传统节日开展一些村民喜欢的活动，让村民在潜移默化中接受先进思想，增强他们社会主义核心价值观；应了解村民内心中真实的想法，为乡村树立文明新风尚，在移风易俗的过程中，积极与村民沟通交流，移除传统风俗中的糟粕、保留精髓。