政府信息公开豁免研究

赵新啟

摘   要：信息公开是民主的科学体现，是打造阳关政府、透明政府的重要表现形式。信息公开中，程序的公开和信息的透明，可以让公众更加了解政府的运行和决策过程，从而增强公众对政府的信任与了解，提高决策的可接受度和执行效果。正是由于信息公开影响着公民切身利益，才更有必要研究政府信息公开豁免制度。单有知情权没有隐私权，信息公开制度就没有办法落实。解决政府信息公开豁免公开中存在的问题，也是对政府信息公开的进一步推动。

关键词：政府信息公开；公开范围；豁免公开

中图分类号：D63       文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2023）04-0133-03

一、政府信息公开豁免的概述

政府信息公开缘于公众知情权，其核心问题是公开的范围。公开与豁免是一对矛盾体，二者呈此消彼长的关系。豁免事项的范围越大，政府信息公开的范围就会越小。

（一）政府信息公开豁免的概念

政府信息公开豁免又称为信息公开的例外、信息公开的除外、信息公开的免除事项。美国称此类信息为“免除公开条款”，日本称其为“不予公开信息”，荷兰称之为“信息公开的特例”，保加利亚称其为“拒绝提供的信息”[1]。笔者将以政府信息公开豁免为视角对政府信息中不公开的信息进行论述。我国《政府信息公开条例》第十三、十四、十五、十六条规定了豁免公开的内容，主要包括国家秘密信息、影响第三方权益的信息、行政事务性和过程性信息。国家秘密属于绝对不公开的豁免事项，影响第三方权益的信息属于相对豁免的事项，行政事务性和过程性信息属于可以豁免的事项。政府信息公开豁免制度具有一定的正当性和特殊情势下的重大必要性。从利益衡量上进行分析，有些政府信息公开会对公众造成极大的负面影响，为了做到利益均衡，这些政府信息是不能公开的。因此，政府信息公开豁免可以定义为：政府为了公共利益充分衡量的基础上，在发生利益冲突时，保护最大的社会公共利益的法律规定的信息不公开的制度。

（二）政府信息公开豁免的权益保护

政府信息公开豁免是对公开的背道而驰。对于豁免信息的研究是解决信息公开的应有之义。对于政府信息公开的权益保护，筆者从保护公共利益、保护私人利益角度着手分析。

1.政府信息公开豁免中的保护公共利益

公共利益是争议较多且内容不确定的法律概念。豁免公开应当有正当的理由并且理由的重要性足以构成对知情权的暂时性限制。限制公共的公共利益应当由法律加以规定，“公共利益条款必须由立法机关制定法律明确化后才可以成为限制基本权利的具体条件。‘法律保留’的一项基本原则是‘法律的明确性’原则，就公共利益限制基本权利问题而言，法律明确性原则意味着：立法机关在制定关于某项基本原则的法律的时候，在完成了公益的立法衡量之后，必须就何种情形下公益优先而私益受限作出明确规定。”[2]

基于公共利益豁免公开政府信息是一项普通的原则，公共利益外延大小直接决定了信息公开的范围。基于公共利益豁免公开的直接理由是保障“国家利益”，也就是说，对于知情权构成正当限制的公共利益基础是一般国家利益。我国《政府信息公开条例》虽然没有使用“公共利益”的概念，但是14条所规定的“三安全一稳定”所指向的利益与公共利益直接相关。实践中，普遍采用国家利益优先权最大，社会公共利益紧跟其后。由此可以看出，公共利益的实质意义在于协调和权衡公共利益于私人利益的关系。我们可以清楚地看到，政府信息公开豁免中指向的公共利益核心内容是国家利益。

2.政府信息公开豁免中的保护私人利益

对于政府信息公开，个人信息是否得到相应的保护，这是由行政机关对于信息是否可以公开进行判断的结果。公开与否的结论都是由行政机关决定的，无论是依相对人的申请还是依行政机关主动公开。私人利益的保护也是保护当事人的知情权，当知情权与其他权利发生权利冲突时，应进行利益衡量。在我国宪法中有相应的规定：第一，基本权利的行使不得侵犯其他的合法权益。第二，基本权利的行使不得侵犯公共利益[3]。政府信息公开的豁免规则是为了解决信息公开过程中权力与私权利、权利与权利之间的冲突而设置的。公开或豁免的决定过程反映出其实际上是一个行政机关调和知情权与公共利益、知情权与其他权利之间的冲突，最终达到利益最大化的过程。

政府信息公开中，与知情权产生冲突的私人利益权益主要涉及两类事项，一是人身权及相关权益，二是财产权及相关权益。权利的载体体现为个人隐私信息和商业秘密信息。“个人隐私和商业秘密之所以无争议地成为免除公开事项，重要原因在于不能因为抽象的公开公共利益的需要牺牲个人和企业的利益。”[4]知情权所代表和维护的是一般公共利益，这种利益的实现不能以侵犯特定人或群体的权利为前提，因此信息的公开不能侵犯个人隐私和商业秘密，或者说个人隐私信息和商业秘密信息因保护特定利益而获得豁免公开的正当性。

二、借鉴域外经验对我国政府信息公开豁免问题的研究

由于界定豁免事项方法不同，在世界范围内，为了推进本国的信息公开，确保信息公开保护公众知情权，一些国家依据自身实践制定了有本国特色的信息公开制度。

（一）加拿大

加拿大《信息获取法》关于信息公开豁免的规定分别为五大类，且规定得非常细致。第一类，强制豁免公开的信息，和其他信息政府机构负责人享有决定是否公开的裁量权的信息，这属于政府职责类信息。第二类，个人隐私类信息是根据加拿大的《隐私权法案》规定的，但也相应规定了例外情况。第三类，第三方信息，明确说明了第三方信息的界定，包括何种信息属于第三方的秘密，解释第三方以保密方式持有并向政府部门提供的金融、商业、科学和技术类信息属于秘密。第四类，政府运行信息，主要指意见类信息、与检查和审计相关的信息、律师与委托人基于法律职业特权而知悉的保密信息。第五类，其他法律的规定，在《信息获取法》附件二中详细列举了其他法律禁止公开的条例。

（二）澳大利亚

1982年澳大利亚制定的《联邦信息自由法》从信息公开豁免的“文件类型”和“公共利益”两个角度展开规定，内容是比较详尽和宽泛的。在2010年进行重大修改，并确立了澳大利亚信息专员办公室的信息政策职能。澳大利亚的政府信息公开豁免的范围主要涉及到：一是豁免公开的文件范围。第一，影响国家安全、防御和国际关系的文件；第二，内阁文件；第三，影响法律执行和保障公共安全的文件；第四，涉及保密规定适用的文件；第五，具有法律上职业特权的文件；第六，通过秘密方式获取的文件；第七，议会预算办公室文件；第八，公开将导致藐视议会或法庭的文件；第九，披露商业秘密或具有商业价值信息的文件；第十，选民名册及相关文件。二是基于公共利益有条件的豁免。法律所保护的利益包括：第一，英联邦的关系；第二，审议过程；第三，有关英联邦的金融或财产利益；第四，特定行政机关的运作；第五，个人隐私；第六，商业利益；第七，科学研究；第八，经济。

通过梳理与政府信息公开相关的国际文件和其他国家立法可以发现，政府信息公开豁免通过两种途径得以实现，一是限制信息法的适用范围，二是在信息法中列举不予公开的具体事项。第二种方式是各国普遍采用的立法方式。不同国家的信息法豁免公开的事由具有共性，同时豁免公开的事由亦具有特色。这些共性的豁免公开事由因行政机关裁量权的不同可分为强制豁免和裁量豁免。公开是绝对的，保密是相对的。即使存在豁免公开的法定理由，也因时间经过、特别重要的公共利益等原则而公开信息。

（三）我国政府信息公开豁免的问题

国家秘密、商业秘密和个人隐私保护问题是多重法律想要解决的问题，更是信息公开所想解决的问题。在当今信息时代，信息数量激增，改变了信息存储和获取方式以及传播速度，其最大的挑战是豁免公开信息更加难以识别，信息的关键联系更高、侵权风险更容易发生。在政府大数据公开的背景下，为判断数据是否应当公开带来了新挑战。针对现有规定，结合域外立法，笔者认为存在以下问题。

1.“三安全一稳定”的内涵不明晰

“三安全一稳定”是典型的不确定法律概念，应否作为一项豁免公开事由值得思考。公共安全、经济安全、社会稳定是国家安全不可缺少的组成部分。根据相关立法的规定，《政府信息公开条例》没有必要单独强调影响“公共安全、经济安全和社会稳定”的政府信息豁免公开。危及公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息可以被确定为国家安全，也可以被纳入危及国家安全的范畴；危及“三安全一稳定”的政府信息既缺乏确定的内涵，外延上也可能出现重复的情况。笔者认为，“公共安全、经济安全和社会稳定”完全可以被“国家安全”所替代，并且“三安全一稳定”与国家秘密的关系混沌不清。由于“三安全一稳定”内涵和外延不清楚，且该事由具有兜底作用，立法初衷是为了保障公共利益，但该事由的宽泛解释起到了反向作用，给行政机关不公开信息提供借口，甚至被濫用。

2.个人隐私保护的范围没有明确界定

任何权利都有一定的限制，个人隐私也不例外。在特定情形下，相对人因其行为违法或获益，其行为成为行政行为的前提。为了加强对行政行为监督的公共利益目标的需要，相对人应让渡一部分个人隐私信息，使行政行为的公开包括相对人部分个人隐私的公开。那么如何来界定个人信息呢？我国《个人信息保护法》的实施是否解决了个人隐私保护范围不明确的问题？隐私权的界定是模糊的，隐私权的范围不明确，直接导致信息公开豁免的范围大小，影响着信息公开的范围。对于申请人要求公开、第三人不同意公开的政府信息，行政机关可以以涉及他人隐私作为理由而拒绝履行信息公开义务，也可以以第三方没有明确反对而进行信息公开，但无论如何都不利于对个人隐私权的切实保护[5]。公开涉及个人隐私的政府信息是不得已而采取的手段，行政机关在最终决定公开之前，应寻找代替公开的解决方案。

三、完善政府信息公开豁免事项的建议

（一）针对“三安全一稳定”的完善建议

建议取消“三安全一稳定”一项，主要原因在于“三安全一稳定”的标准不明，有必要将其作为一项独立的豁免事项列举出来，“三安全一稳定”与其他事由既是并列关系又是补充关系。政府信息属于国家秘密，同时其后果可能危及“三安全一稳定”，行政机关应优先适用国家秘密作为豁免理由，再考虑是否属于国家安全。应明确界定国家安全的内涵以及外延，这对政府信息公开工作的顺利实施是十分必要的，只有真正划分好相对应的概念之间的不同，才能在实践中切实解决和运用。国家安全就应该包含经济安全、公共安全、社会稳定。在向政府申请公开信息时，行政机关经过考察会不会危害公共安全，又会不会危害社会稳定，这样判断是复杂的，浪费人力、物力资源，不利于行政机关提高办事效率。因此，可以作出将国家安全包含其他三项，并且取消在国家秘密之后的兜底条款，使国家安全与商业秘密、个人隐私一样列为相对豁免事项。在行政机关经过衡量后认为会损害公共利益的，就可以适用该项事由不公开信息了。

（二）明确界定个人隐私保护的范围

个人隐私保护与政府信息公开分别指向不同的价值追求，在隐私权与知情权相互博弈的情况下，更需要理性的判断分析。这样的话，豁免的范围越清楚，对个人隐私的保护就越有力度。“依据信息的识别对个人信息进行认定，将能够直接或间接识别个人信息纳入豁免公开的个人信息。”[6]如今，涉及个人隐私的政府信息豁免公开已经成为公认的国际标准，然而个人隐私外延的不确定性为行政和司法实践带来极大的挑战。解决政府信息公开中的个人隐私保护的难题，要厘清个人隐私的主体和外延范围。2021年《个人信息保护法》的实施，对个人信息有着明确的规定，包括界定、分类、个人隐私与个人敏感信息关联等规定，系统构成个人隐私的法律保护体系。但到了《政府信息公开条例》中，个人隐私信息的敏感力度越低公开的可能性就越大。借鉴域外经验，笔者认为，应针对个人隐私信息构建不同层级的保护框架，不同级别的个人隐私信息适用不同的豁免公开标准。

结语

信息公开成为立法和实践的重要主题，广大学者积极投身到信息公开立法的热潮中。近年来，科学技术的迅猛发展，使碎片化的信息更具有利用价值。利用技术手段可能导致泄露国家秘密，危害国家安全，或者给权利人带来不利影响。政府信息公开豁免并非是知情权的绊脚石，而恰是为了更好保障知情权。只有不公开的范围明确、具体，公开的范围才具有可操作性。法治国家必然要求加强透明政府建设，豁免信息的范围必须明确具体。

参考文献：

[1]   周汉华.外国政府信息公开制度研究[M].北京：中国法制出版社，2003.

[2]   张翔.公共利益限制基本权利的逻辑[J].法学论坛，2005，（1）.

[3]   菲利浦·格雷茨亚诺.欧洲对于私生活的法律保护：法国与德国的比较[J].石佳友，译.法学家，2006，（3）.

[4]   杨伟东.政府信息公开主要问题研究[M].北京：法律出版社，2013：283.

[5]   崔冬，胡敏.试论政府信息公开中个人隐私权的保护[J].成都行政学院学报，2010，（2）.

[6]   申静.政府信息公开的例外研究[M].北京：法律出版社，2016：107.

[责任编辑   兴   华]