权力下放、执法困境与压力生成：社区行政化下基层治理内卷化生成机理研究

张尔雅 杨颢 吴韵莹

[摘 要]在社区行政化的背景下，为消解基层单位负担，增强基层治理效能，上级政府通过委托、代理模式，将行政执法权逐级下放至基层街道办。社区居委会作为街道办的组织延伸，共同参与执法。与权力下放相伴随的，是繁重的行政事务同时下沉。因此，社区基层执法人员在行政执法过程中出现了执法困境。这也加重了基层压力，且进一步加速了基层治理内卷化的整体态势。本文引入“委托-代理”“行政发包”“街头官僚”等理论，建构“资源—要求—压力—回应”框架，对城市社区居民自治、居委会自治与街道治理三重维度作用下基层治理内卷化生成机理进行分析。

[关键词]社区行政化；行政执法权；执法困境；基层压力；基层治理内卷化

一、问题的提出

“内卷化”的概念最初是由人类学家戈登威泽提出，用以描述某一类文化模式在达到某种状态时，因无法实现自身超越，转变为新形态，而只能在内部精细化、复杂化的现象。其本质是一种包含无实质发展和无效益产出的变革抑或是增长，属于一种负面演化形态[1]。

近年来，诸多学者注意到基层治理领域中存在“内卷化”现象，并探讨了基层治理内卷化表现形式、形成路径等方面的内容。这为我们认识基层治理内卷化提供了有益启示，但研究视角以上级政府权力下放作为切入点，展开生成机理的研究还不充分。事实上，由上级政府通过逐级发包进行的权力下放所引发的一系列作用机制，正是诱发基层治理内卷化的重要因素。

故此，本文将“基层治理内卷化”界定为：在基层治理过程中，受到内隐机制影响，根据既定目标而设定的理性行为被不断叠加后所产生的治理停滞不前的现象。文章以权力下放为逻辑起点，糅合“委托-代理”“行政发包”“街头官僚”等理论，建构“资源—要求—压力—回应”框架，用于阐述基层治理内卷化的生成机理。

二、理论基础与分析框架

（一）理论基础

1.委托-代理与行政发包

基于委托-代理关系模式下的行政发包是当前我国治理模式的显著特征。在我国改革开放以来基层治理的实践中，委托-代理模式是指上级政府以委托人身份出现，通过行政让权，委托党组织渗透下的准行政化结构吸纳社区干部、社会组织、地方精英等多元主体进行工作代理的关系模式[2]。行政发包则是指在同一权威体系之下，镶嵌在行政组织内部上下级关系之中的发包模式，体现为科层制与外包制的混合形态，内涵与科层制相对应[3]。

委托-代理与行政发包都为权力下放提供了合理性。需要说明的是，本文所涉及的权力下放主要是指行政执法权的下放。作为对高度集权管理体制进行政策调整的工具，权力下放是国家深化改革、释放活力的重要支撑，更是“简政放权”的应有之义。在条块体系之下，行政执法权会由相对于基层政府而言的上级政府以公开发文的形式逐级下放，直至社区街道的执法部门。

要在治理中取得成效，单是权力下放是远远不够的，还需要与之配套的人、财、物等行政资源。但是，在实践中，这些行政资源的下沉却时常有所缺失，反之，權力下放所带来的是事权的增加。而过多行政事权与过少行政资源容易使得基层工作者在承接权力时陷入“减负悖论”，即缺乏实质性的权力下放，不仅没能起到减少形式主义、缓解基层压力的作用，反而成为基层单位陷入重负与内卷化的重要原因。

2.街头官僚理论

街头官僚是指在执行公务过程中必须与民众进行直接互动，且具有实质裁量权的公职人员[4]。本文将基层治理过程中街道办、居委会的执法人员视为街头官僚。作为一个集合，街头官僚位于整个官僚体系的最底层，在遵循上级工作要求的同时还肩负着对群众直接负责的压力。受身份属性影响，在实施公共政策的过程中，他们常常会遇到一些两难选择。当其执法手段与被执法人员的利益产生冲突时，痕迹主义的土壤往往也会伴随着滋生。

（二）分析框架

“工作要求—工作资源”理论由Demerouti在2001年研究职业倦怠时提出，这一模型被广泛应用于对各种职业的研究中。该理论认为，职场员工产生压力负担，进而在工作上产生倦怠的原因可从工作要求和工作资源这两个维度展开分析。该理论的构建，为我们提供了“当工作要求大于工作资源时，员工的身心资源会被相应消耗”的理论前提[5]。

“压力—回应”作为一种基本模式分布在各学科领域，相关研究多数分布在对公共管理领域政策议程的研究中，也有学者将其引入用于厘清上级政府与基层政府的关系问题。学者张国磊、张新文在研究农村基层治理减负问题时，构建了“压力—回应”框架，诠释了在行政考核压力下基层政策执行过程中的“异化”现象[6]。

本文在“工作要求—工作资源”模型与“压力—回应”框架的基础上，结合基层治理的实况，构建了“资源—要求—压力—回应”分析框架。在资源与要求的双重作用下，基层单位压力生成，进而加速了异化回应的产生。其中，“资源”是上级部门所下放的行政权力及应随权力一并下沉至基层的人、财、物等内容；“要求”是基层工作者在执法过程中身心努力的付出，包括所承担的事务负担、所面临的时间压迫、所陷入的角色冲突等方面。“压力”是源自科层体制束缚下基层工作者所面临的问责与考核；“回应”则是以拍照巡查、建群上报等手段规避责任风险，同时完成治理任务的痕迹管理异化行为，是基层治理内卷化的表现。

为减轻基层治理压力，提高基层治理效能，上级政府通过委托—代理关系下的行政发包模式将行政执法权逐级下放直至基层政府的派出机关——街道办，在社区行政化背景下，街道办与居委会承担相应事权，受权力下放机制弊端及自身街头官僚性质的影响，陷入冲突困境，进而产生压力负担。此时，社区为处理事权工作、规避责任压力，衍生出痕迹主义，体现为治理向内发展的趋势，即基层治理内卷化。

三、基层治理内卷化的生成机理

本文在上文框架的基础上，聚焦于基层社区的治理情境，以城市街道及社区基本单元为观察对象，从微观视角挖掘加速基层治理内卷化生成的关键因素，将其置于居民自治、居委会自治与街道治理三重维度交织作用的动态过程中进行考察分析。

（一）社区行政化下的权力下放与责任属地

社区作为基层治理的基本单元，发挥着直接联系群众、实现群众自治的作用。在实际治理中，随着街道办的工作下沉，社区不仅面临着自身所必须承担的社会事务，还要完成街道办所分配下来的行政性事务，因而压力逐渐增加。随着工作压力增加、外部资源约束和注意力有限分配三者冲突的不断迭加，社区的自治效能和服务能力提升陷入了内卷化。

作为连接国家与社会的节点，社区在建设方面依托着内在的政治逻辑，对政府资源有着高度的依赖性。随着社区进入“后单位”，其沿“社区制”治理方向转型与重塑中所出现的资源分散化和行政资源依赖性叠加更是催生了社区动员困境。同时，社会转型期也催生了治理的棘手问题。在上级行政化手段的要求下，社区实行了网格化管理，但其实质上仍是因政府主导而推动的，尚未充分激发社会主体的参与活力，反而容易出现碎片化治理，致使社区治理无力。而后，“去行政化”的尝试又未能使社区真正实现基层治理模式的转型。可见，“社区行政化”与“社区去行政化”两种思维下的改革都制约着社区治理的优化。随着治理重心下移，社区面临着治理分散化与治理能力难以优化引致的自治效能困境。

与此同时，社区与行政体制层面上的联结又呈现出另一难题。在职责同构、权责分担的制度安排下，属地管理逐渐演变为责任属地，基层政府承担着无限的兜底责任，而治理重心下移又进一步加剧了这种权责失衡。近年来，为破解基层形式主义之风、减轻基层负担，中央政府大力推行治理重心下移，通过权力下放，把行政执法权下沉到镇街一级。但在实际执行过程中，上下级政府之间不完全的契约关系往往会导致权力下沉与资源下沉不到位，进而产生“权力错配”“权责错位”等实践偏差。街道办作为区级政府的派出机关，自然也采用通过行政发包的方式来拓展资源，完成其上级政府发包的行政任务，将其自身范围内的责任向下落实。故而，社区不得不承担额外的行政性事务，被困在治理任务与资源适配的境遇中，处于基层治理疲态，而这也是社区治理内卷化的一大成因。

（二）科层体制中的执法困境与价值冲突

在社区治理中，街道办也深陷于基层治理内卷化中。作为基层政府的派出机构，街道办在城市治理中扮演着“执行者”和“受托者”的角色，受到上下的双重挤压，产生了科层与组织的行为冲突，这在执法领域中表现得尤为典型。近年来，中央政府将执法权下移至乡镇街道，意在让其能够拥有更多的经济社会管理权限，以更好地实现基层政府职能。但由于职责异构体制的结构性矛盾仍然存在，街道办难以解决职能扩张、机构膨胀、权责不一等体制性问题。而且执法权的下放往往缺乏实质性，因此，在街道办中作为街头官僚的执法人员在一线中常常面临着以高复杂性、高价值冲突性等为特征的棘手问题。

就城市普遍存在的流动摊贩治理问题而言，社区治理往往会存在困境：一是程序困境。街道办在科层体制中扮演着“划桨者”角色，有责无权、权小责大、权责不一。由于执法资源不足，执法人员往往会发动与其相关的群体共同参与执法，這就出现了整治摊贩占道经营往往是城管、工商、街道、居委会等多方参与的情形，形成“九龙治水”，这种执法方式虽然参与主体多，但成效甚微，容易出现执法程序混乱的现象。二是关系困境。由于在街道执法人员与流动摊贩二者关系中潜藏着冲突趋势，一些地方出现了“执而无效”的难题，集中体现为痕迹管理的异化。由于上级对基层日常巡查存在台账管理的要求，执法人员只好按其指令拍照留痕从而完成考查。执法资源空转与治理效能薄弱，又加剧了执法矛盾，该矛盾的循环使得执法人员进入了执法效果低下的内卷化过程，难以作为。三是价值冲突困境。街头官僚在执法中应实现多元公共价值的平衡，但这一平衡的实现囿于效率与问责这对既定的关键价值冲突里。且随着柔性执法的观念深入人心，执法行为是否得当也成为了执法者与公众之间矛盾的焦点，街头官僚一旦处理不当就会加剧其与公众的对立。

（三）基层单位中的压力生成与避责行为

由于治理的作用点不断集中于基层，街头官僚不可避免地承受着治理中逐层传导的压力。对他们而言，治理角色的复杂性与多样化会使其在履职过程中容易陷入角色冲突、角色超载等负压情境。在临时性任务的涌入下，他们原有的主要工作受到挤压。随着任务层层加码，客观的问责压力与主观的责任感知共同促成他们避责策略的生成，即在日常治理工作中采取不作为、少作为等方式对工作加以应付。这也使得基层社区出现难以治、不想治的局面，治理内卷化应运而生。

上升到街道社区层面，街道与社区双方也都难以单独具备消解这种负担的力量。作为社区行政化的重要推动力，街道会通过向下索取资源来完成上级政府的考核任务，从而规避责任与风险。当街道将任务下派，社区会不可避免地面临外部加压的难题，在其自治能力尚未被充分激活的情况下，会被卷进多重压力叠加的旋涡，从而处于治理内卷化的态势。由此可见，从组织到人员，无论是科层体制还是居委会自治、居民自治，都缺乏有效治理合力以真正提升社区治理

效能。

结束语

基层治理是国家治理的基石，推进基层治理现代化是关系人民福祉、社区治理效能的重要举措。通过构建“资源—要求—压力—回应”的分析框架，本文探讨了城市社区居民自治、居委会自治与街道治理三重维度相互作用下基层治理内卷化的生成机理，希望能为解决城市社区基层治理内卷化提供一些思路。

参考文献

[1]鲁沛竺.内卷化：一个跨学科理论话语的教育领域误用与反思[J].苏州大学学报（教育科学版），2022，10（3）：71-80.

[2]李亭雨，潘泽泉.基层治理转型的中国经验逻辑：基于委托代理的理论视角[J].湖北社会科学，2023（6）：37-46.

[3]周黎安.行政发包制[J].社会，2014，34（6）：1-38.

[4]张力伟，张迪.基层干部“伪忙碌”：内涵、症结与纾解：基于公共行政行动理论的分析[J].地方治理研究，2023（4）：16-28，77.

[5]刘蕊，朱峰，樊培尧.工作要求-资源视角下基层公务员工作倦怠研究：自我效能感的中介、调节作用[J].湖北农业科学，2020，59（12）：182-189，200.

[6]张国磊，张新文.行政考核、任务压力与农村基层治理减负：基于“压力—回应”的分析视角[J].华中农业大学学报（社会科学版），2020（2）：25-30.

作者简介：张尔雅（2001— ），女，汉族，广东潮州人，华南农业大学公共管理学院，本科在读。

研究方向：行政管理。

杨颢（2001— ），女，汉族，广东清远人，华南农业大学公共管理学院，本科在读。

研究方向：行政管理。

吴韵莹（2001— ），女，汉族，广东佛山人，华南农业大学公共管理学院，本科在读。

研究方向：行政管理。

指导老师：武玉坤（1978— ），男，汉族，黑龙江牡丹江人，华南农业大学公共管理学院，副教授，博士。

研究方向：公共预算与财政管理，公共政策。

基金项目：省级大学生创新创业训练计划项目，项目名称：“权力下放与减负悖论：基层治理内卷化生成机理研究”（项目编号：S202210564041）。