PPP项目绩效管理与绩效评价探究

[摘 要]随着公私合作（PPP）模式在各个领域的广泛应用，如何有效地管理和评价PPP项目的绩效成了一个重要的课题。在PPP项目中，绩效管理是强化项目全过程管理的重要手段，能够在极大程度上保障项目的整体质量，充分发挥项目工程的作用和价值，对于提高政府和项目合作方的经济效益有着重要帮助。在PPP项目运行中，良好的绩效管理及绩效评价是保证合作方诚信守约的重要内容，有助于实现各方的健康运营。基于此，本文首先探究了PPP项目绩效管理概念，并对PPP项目绩效管理及绩效评价中的问题进行了探究。接着，探讨了基于PPP模式的基础设施项目绩效管理的实施策略。最后，提出了改善基础设施项目绩效管理的一些建议，旨在提高PPP项目的绩效管理水平。

[关键词]PPP项目；绩效管理；绩效评价

PPP项目是政府和社会资本合作运营模式。自2014年9月开始在全国范围内广泛应用以来，越来越多的政府在市政、交通、能源建设等领域尝试利用PPP项目模式，以便更高效、快捷地为市民提供丰富、优质、便利的公共产品和公共服务。目前，PPP项目正从粗放野蛮的增长阶段向越来越规范、有序的阶段转型。政府需及时调整政策思路，充分发挥PPP项目参与方的互补优势，以降低项目各方试错难度和纠错成本。为了实现合作方之间的互相激励和互补相容，需要系统地加快对PPP项目进行全面绩效评价，并对PPP项目绩效管理进行优化，这样可以确保PPP项目各方实现利益的均衡共享和风险可控。

一、PPP项目绩效管理概念

PPP项目的绩效管理是基于合作方各自的经济需求，助力完成相关的目标，提高PPP项目合作各方的满意度。PPP项目的绩效管理是在项目从开始到结束的整个过程中，合理运用绩效管理的知识和方法，结合具体的项目情况，制定特定的指标体系，并制定与项目发展目标相符的评估标

准[1]。与此同时，应严格遵循相关的管理流程，推行适当的考核方式，对项目在一定时间内取得的成果进行多角度、综合分析，并得出科学、合理、客观的评估结论。有关管理人员应对相关的结论进行整合，得出在一定时间内项目的实际盈利及发展运行情况，及时优化相关的项目运作方式和管理模式，从而实现各方的经济效益目标。PPP项目中，绩效管理是一个综合性的过程，包括绩效规划设计、执行、考评、绩效反馈、绩效整改和导入等几个关键步骤。通过循环执行这些步骤，逐步实现PPP项目的最终目标。基于PPP模式是公私间合作伙伴关系，项目绩效管理需涉及私营和公共部门两个方面。一方面，应重视产品质量，另一方面，也应调查分析顾客满意度，全力提升产品服务的公平公正性，尽量满足社会对质量和数量的需求。

二、当前PPP绩效管理困境及原因分析

（一）各方企业对于PPP项目实施绩效考核绩效评价制度的意识相对不足

对于PPP项目绩效考核绩效评价制度的实施情况进行综合分析发现，政府相关方和社会资本方似乎没有充分关注企业在PPP项目中的绩效考核绩效评价制度。一个典型的例子是，当企业处于部分PPP项目的运营期阶段时，由于缺乏对项目绩效考核和评价机制的意识，对运行相关时间的要求设置过于宽松，仅仅满足入库要求即可。然而，这些行为实际上完全忽视了企业可以利用运营管理方面的绩效考核和评价制度来实现的专业独特价值。另外，合同中企业绩效考核的绩效评价方法编写不够严密，缺乏科学性和可操作性，这也是经常发生的情况。为什么会出现上述现象，原因是政府部门和企业管理者在合作初期没有意识到PPP项目企业绩效考核的重要性，导致企业绩效考核一直停留在表面。在这种情况下，可以推断PPP项目企业绩效考核方法的出台必然面临着很多困难[2]。

（二）PPP绩效考核标准参与部门众多，绩效考核容易形式化

PPP项目实施牵涉多个干系人，如政府监督管理机构、项目公司、产业综合主管部门等。然而，这些相关干系人之间的内部沟通渠道非常有限，沟通成本较大，实际工作中存在严重的信息不对称问题，导致沟通工作效果不佳。不同项目的绩效评估体系遵循的具体产业技术规范、框架和评估指标之间存在显著的地域差异。而现阶段，PPP项目打包已变得相当普遍，导致个别项目绩效评估涵盖了多个行业的需求。在这种极端情况下，项目绩效的考核标准必须充分考虑各个行业和区域的特点。在具体项目实操阶段，由于涉及多个PPP示范项目，各行业的应用领域主体众多，同时方法标准也存在较大差异。相关部门干系人之间的目标需求各不相同，很难统一达成协调平衡。

（三）绩效考核量化指标实践操作性不足，增加考核管理成本

在实际项目实践中，有一些项目的绩效考核标准体系由很多非常笼统、粗糙和抽象的绩效考核定量指标组成，而且缺乏明确、具体和有效的定性考核指标方法。在这些合同体系的设计中，发现了许多绩效管理考核指标体系方法仍然采用简单的定性方法，缺乏真正可用于量化指标的“负面清单”指标。由于目前的项目建设总体实施组织方案中存在一些问题，比如对项目管理绩效考核体系的量化指标方面，指标设定不够清晰具体，定量评价指标不够丰富，而定性考核指标内容过多单一，这些问题导致PPP项目绩效管理考核评价的公正客观性大打折扣。当前PPP项目绩效评估仍面临着相关领域绩效评价考核体系指标的建立与完善的问题。虽然有很多项目指标已经开始正式执行，但在制订考核项目指标体系的过程中存在滞后性。因此，在实际项目执行过程中，不可避免地需要使用“再谈判”等方法来进一步细化完善相关领域绩效标准。

（四）PPP項目绩效评价及结果分析运用手段不够合理，不利于提高服务质量

目前众多省市PPP项目绩效评价过程中的评价机制，包括“配置效率”和“总量控制”机制，实际发挥作用并不十分明显。这主要是由于物有所值评价体系的有效量化程度不足，以及财政承受能力评价论证制度的科学性不够彻底等问题所致，因此，对于PPP项目的绩效综合评价结果体系的综合应用，是PPP项目绩效管理的关键所在，也是企业预算绩效目标管理工作的核心。然而，在实际项目操作中，综合考核与成果评估的结合使用显然不太合理。例如，目前许多地方在项目绩效评估方案的执行中，政府并没有严格按照规定来区分可用性亏损行为和项目绩效实施的付费行为，政府不会直接将从补贴中获得的收入与绩效考核结果联系起来，而是以一定比例将其收益与绩效项目考核实施结果直接挂钩。这种做法违背了所谓的绩效目标考核只是一种政绩激励手段而非目标的原则。有了罚则无奖，这也是我国市场经济体制中常见的一种PPP绩效评价或结果指标应用不规范和合理性不足的现象[3]。

（五）PPP类第三方绩效综合评估服务水平参差不齐，不利于提升服务质量

第三方绩效评估行业的水平普遍参差不齐，服务结果质量良莠不齐，并且缺乏经验丰富的专业人员。目前我国已建成世界上最大的PPP项目库，第三方绩效咨询评估的业务量逐渐增加，然而，许多第三方专业绩效管理评估研究机构的人员能力并不能很好地满足PPP项目的绩效管理评估需求。由于涉及专业范围广泛且业务领域不同，这对于整个PPP基础设施项目的绩效评估咨询的业务质量和运行效率产生了一定的影响。

三、优化PPP项目绩效管理与绩效评价分析

（一）关键绩效指标法

关键绩效指标法（KPI）是在制定PPP项目管理绩效考核评价指标方案时最常用的一种方法，具有现实操作性强的特点。该方法的核心思想是从多个综合指标中选择一种最基本、最能综合体现企业管理运行效率的评估指标，用来衡量PPP融资项目绩效的高低[4]。

相对于传统的EFQM和BSC方法，关键绩效指标法在全面权衡PPP项目运行中所涉及的财务管理问题上表现出更明显的优势。传统方法偏重于突出财务效率目标，而关键绩效指标法注重突出关键企业指标。通过关键绩效指标法，可以更好地分析企业在不同层次上产生的财务管理问题。

关键绩效指标法的核心思想源于帕累托的“二八原则”。该原则认为，在全球经济的任何特定群體中，仅20%的关键因素通常占据了80%的影响力。在企业制订有关PPP项目的综合绩效目标考核与评价指标时，过多的指标可能导致项目评价结果繁复且缺乏重点管理，为了避免遗漏重要的管理因素，确保决策的合理性，考核的结果指标个数应该足够丰富。

（二）目标管理与量化考核相结合

在各级PPP合作项目的绩效考核或评价工作中，首要的是注重对工作任务的分解和选择。这一过程需要逐层进行详细划分，还要确保各级政府在考核过程中的任务划分与项目建设的整体要求不脱节。此外，还需强调科学性要求和项目管理的完整性，尽可能避免强相关或重复的项目管理。

在研究制订分类和科学筛选各类PPP建设项目绩效考核指标时，需要尽量选择明确、易于理解的具体量化测评指标，以反映建设目标成果质量。这样的选择有助于研究者进行实际数值综合计算检验和定量比较，提高考核评价的可确定性和可操作性。

（三）重视选择阶段和调整

PPP项目建设的特点主要体现在政府绩效项目考核及评价等指标设计上，根据投资过程的不同，针对不同的政府项目，需要选取适合具体情况的评估指标。由于企业自身的建设特点和需求各不相同，所选取的评估指标可能会有所偏重或不同。此外，绩效评价机构的管理主体职能也不尽相同，这也会导致所选取的业绩指标的高低存在一定的差异。

在设计制订生命周期评价体系指标时，应在项目的建设期、运营期和移交期前后三个主要阶段分别评价其主要特点内容，对项目进行具体设置。在全寿命周期的三个阶段中，可以根据项目阶段性的生命周期评价指标不断补充调整或完善，以最大限度地满足各类不同类型项目目标用户和各类利益相关方客户的需求。

（四）建立诚信政府

在实践PPP项目绩效管理时，政府的参与和提示囊括了为外界提供保障、维护良好政府信用水平以及与私营部门保持良好沟通等方面的内容。因此，为了最大程度提升PPP项目的绩效水平，必须确保政府拥有可信度。在PPP项目中，政府部门扮演多重角色，既需要参与项目建设实践，制订相关规则，也要负责宏观环境的调控。然而，当存在严重的信息不对称和政府信用不足时，可能会在一定程度上造成合作方的经济效益受到影响。在PPP项目实施过程中，政府是重要的领导人和牵头人，对于项目的顺利运行起到了极大的保障作用。因此，政府方应严格遵守相关的规章制度，避免出现参与方利益失衡现象。鉴于上述情况，需要实现以下几点：首先，必须按照法律行政原则，确保历届政府政策的连续性；其次，应建立失信惩罚及问责机制，明确政府诚信度与政绩之间的关系，严厉打击失信行为，要求行为人对其行为承担最终责任；最后，建立和执行赔偿机制。由于政府部门失信可能会损害其他合作伙伴的利益，因此通过设立这种机制能够减少对私人部门造成的损失，有助于缓解公私部门之间的紧张关系。

（五）加强绩效评价工作的基本认识，重视项目绩效评价工作的开展

对于所有工作的完成，都要重视思想观念的重要性，这一点在当前的PPP项目管理绩效评价和考核管理体系中同样适用。然而，根据实际情况，当前的PPP项目管理绩效评价制度存在许多问题，主要是由于对项目绩效评价管理工作缺乏重视所致。这主要是因为缺乏对建设项目绩效评价管理工作的基本意识和重视程度不够所导致的。因此，为进一步完善PPP项目绩效评价管理工作体系，必须加强对PPP项目绩效管理绩效考核的基本认识，提高重视程度。关于如何体现大家对PPP管理考核制度工作的重视程度，笔者认为有以下几点需要注意：首先，要深入开展顶层设计工作，确保与绩效管理考核制度工作指标相符。其次，要根据科学、细致、业绩导向的原则，进行绩效工程评价和绩效考核。最后，要注重宗旨管理，确保绩效工程评价和绩效考核与管理宗旨相一致，当前《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13号）文件提出了评价管理方法，要求项目参与方重点了解考核方法，保证其操控性、客观性、公正性和可操作性。PPP绩效评估需要在良好的政府环境下得以有效进行。这即意味着政府一方面应该制订规范举措来管理和考核工作，另一方面也为有效展开管理和考核工作提供了相应的政策依据。而政府亦需积极引导与推广，以促进社会各方主体更关注项目管理绩效考核评价工作。只有当参与PPP项目的社会各方主体都形成这一基本意识后，项目管理绩效考核评价机制的管理工作才能得以顺利开展。

结束语

PPP模式是政府与社会资本合作的重要体现，为了协调各方工作，绩效管理需要不断改进，包括主体评价、绩效指标和评估方法的完善。在遵循PPP模式下，还需加强基础项目预算管理和公开透明财政管理的要求，并完善编制、审核、执行和监督等相关内容。PPP模式可以优化财政资金配置，提高管理的科学化和精细化水平，促进政府和社会资本合作。此外，绩效管理不仅仅是为了确定劳动报酬支出，更是协调和联系各参与方优势的桥梁，共同提升基础设施项目的建设质量，更好地为公众提供服务。

参考文献

[1]孟海玲.PPP项目绩效管理应用研究：以山东省金乡县为例[J].财政监督，2022（12）：30-33.

[2]朱玲.建立PPP项目绩效管理千分制评价[J].新理财（政府理财），2019（12）：28-29.

[3]薛浩然.PPP相关参与方在项目绩效管理中的定位及职责[J].中国招标，2022（1）：106-107.

[4]吴娅萍.以PPP模式为基础的基础设施项目绩效管理研究[J].中小企业管理与科技（下旬刊），2021（9）：1-3.

作者简介：杨鹏涛（1984— ），男，汉族，河北石家庄人，唐山市清水润城生态建设有限公司，高级会计师，本科。

研究方向：投资项目管理。