技术悬浮于社会：基于县域网格化治理的反思

李 凤

（武汉大学社会学院，湖北 武汉 430072）

一、问题的提出

改革开放前后，中国国家治理经历了从总体性支配向技术性治理[1]的转变，表现为以治理手段标准化、规范化为基础的科层行政理性思维的扩散。随着通讯、互联网等现代技术的发展，这些技术也逐步为国家官僚行政体系所吸纳，成为进一步促进行政人员标准化、规范化和程序化的重要手段。这些技术治理手段最早应用于城市基层治理并逐步在全国推广，比较有代表性的是网格化管理体制与政府服务热线体制。自2005年北京东城区采用网格化管理模式并取得治理成效以来，全国各地城市社区开始推行网格化管理制度[2]。2013年党的十八届三中全会提出“创新社会治理体制”的重大战略任务，强调要“以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各层次利益诉求”[3]。各级政府响应党中央号召，纷纷推行网格化管理体制以推进基层社会治理体制创新。随着国家治理能力与治理体系现代化的快速推进，以网格化治理为代表的城市管理体制先后在东部沿海城市、中西部城市广泛推广开来[4]，并作为衡量地方政府推进基层治理现代化工作的重要考核指标。对于无讼、礼治的村庄熟人社会能够依靠地方性知识与社会规范低成本治理来说，城市陌生人社区的治理实质上是一个通过制度设计来逐步使社区内部熟悉化，以降低信息不对称风险、提升治理效能的过程。因而网格化管理制度本身，就需要具有深入群众内部、发现并解决问题、及时上报信息的作用。2023年7月，笔者在山西Y县城社区调研网格化治理时发现，很多社区居民不认识或不了解网格员，对网格员制度也不熟悉，因此如果遇到困难他们更愿意找本单元楼栋长或巷长，不愿意去麻烦网格员。由此可知，社区网格员并没有真正做到深入社区社会内部，出现了网格化治理悬浮于社会之上的治理悖论。如何理解网格化治理的这一悖论并分析技术悬浮于社会的成因，进而优化县域网格化治理，这对于当前推进基层社会治理体系与治理能力现代化具有重要意义。

学术界主要从三个维度持续关注县域网格化治理。一是技术本位维度。网格化治理依靠网格信息技术实现了横向空间定位、纵向信息采集[5]与传输的“清晰化”[6]目标，进而引导后期的行政执行与反馈，形成“科学管理+专家执行”的技术治理体系，成为推进国家现代化建设的重要制图术[7]。但是也带来了技术治理与治理技术的悖论[8]，作为治理手段的技术系统提出了一系列“繁文缛节”要求，降低了专项治理绩效并替代了治理目标，造成基层治理体系异化与制度化空转[9]。二是网格本位维度。“网格”是城市市政监管信息化所定义的基本管理单位，网格管理以执法力量下沉、治理结构整合和治理资源协同以及党政嵌入的方式，打破了城市治理中权力碎片化与属地责任间张力的问题[10]。以“治理集束器”的方式灵活统合条块关系，实现了真正意义上的“无缝隙政府”模式[11]。三是行政与自治关系维度。网格化治理在提供社区服务、城市信息化建设方面具有特有优势，但因为其本身作为基层行政权力下沉的一种方式，与代表基层民主的社区自治力量之间存在较大张力[12]，可能会面临城市基层政权“内卷化”风险[13]和“行政吸纳社会”[1]、技术消解自治[14]的后果。因而有学者提倡，在网格泛化和全能化背景下，需要处理好行政性与社会性的关系，处理技术治理与基层自治的关系，寻找政府治理与社区自治之间的有效联结点，从自上而下的单向一元权力模式向多维平行的权力运行逻辑转变[4]。还有学者认为不同区域和社区社会基础[15]对网格化治理的回应有所不同，网格管理在中西部城市社区表现出技术资源过度输入下的过度治理结果，而在东部城市社区却较为适配，并呈现出筛选性治理、全景敞式主义监管、瞄准性治理等多种形态[16]。

既有研究丰富了我们对县域网格化治理的认识，但仍然存在一些不足。技术本位与网格本位视角多关注技术及网格制度本身的运行过程，没有厘清技术和制度运行过程与社区社会之间的互动关系。行政与自治视角分析了网格化治理对城市社区自治的影响，但这只是技术治理体系深入社区社会之后，行政与自治发生关联之后的一种结果。但实质上并没有从客观上分析网格制度运行与社区社会之间是相互嵌入还是悬浮，进而很难回应技术治理与县域社会是否适配的问题。本文基于山西某县城社区网格化治理经验，厘清网格制度与社区社会之间的互动关系，分析技术治理悬浮于社会的实践机理，进而优化县域网格化治理的制度设计，推进基层社区治理现代化建设。

二、县域网格化治理的实践样态

Y县全县人口接近30万，县城城区常住人口约为6万人，其中城市居民4万人，有2万人居住在县城周边乡镇。县域范围内无工业、产业，周边村民主要依靠种植玉米、小麦、药材等谋生，大部分时间都在本地或外地打工，属于较为典型的农业型县城。县城共有东西南北四个社区，大部分小区是单位制改革以来的老旧小区，居民大多是企业下岗、退休员工及其家属，属于单位的家属院落集中居住群。小部分小区是最近十年之内新建的商品房小区，购房对象主要是周边乡镇和农村人口。

1.县域社会治理概况

2002年，Y县正式成立了东西南北四个社区，每个社区人口约为一万多人。东西南北四个社区各自成立了自己的社区工作中心，工作中心内部的组织架构主要是1名社区书记、5名社区工作人员，以及一些临时工作人员。由于各个小区的居民认为成立业委会的程序过于复杂，就放弃了成立业委会的设想，进而由居民自发推荐选举出了物管会。物管会的产生也基本遵循了业委会选举的原则，只是不需要通过繁琐程序。首先，每个单元楼都由居民自己选举产生楼栋长，如果是农家小院式的巷子，每条巷子就由居民推选出一名巷长，大概在8—10户中“产生”一个巷长。楼栋长与巷长是为大家提供志愿服务的积极分子，他们大多是企业退休员工、退休教师，家庭经济生活压力不大，有丰富的社会资本、文化资本与经济资本等。小区内部的楼栋长与巷长构成本小区的物管会组织，并由居民从物管会成员中推选出会计、出纳、监督员、办事员等四个职位。

物管会有较强的社会动员能力、小范围经济核算功能、社会事务回应能力。物管会成员在早些年曾动员居民筹钱修路，居民也都积极响应，后期新搬进来的居民就需要按照之前的标准交钱给物管会，作为公共品的补偿性费用。这项经费由物管会管理，主要用于小区内部的管道维修、道路维修等公共基础设施。如果居民家中需要办红白事，居民首先找到本单元楼和巷子里面的楼栋长、巷长，告诉他们自己家里的事情，然后由楼栋长、巷长向物管会报备，接着由本单元楼栋长或巷长来负责张罗居民的白事，物管会也会协助办理。红事则是由居民自家决定，楼栋长与巷长以及物管会成员只是简单参与，维持基本的社区安全秩序。居民如果是在日常生活中遇到各种问题，最先想到的也是物管会，有时候甚至连拆迁这种事情，居民也直接找到物管会负责人，负责人之前在城建部担任过职务，能够跨越社区工作中心这个科层体系，直接向相关部门反映情况并能够得到及时回应。一般只有当需要到社区工作中心办理事务的时候，居民才会去找社区工作者。比如，东城区某社区书记告诉我们“现在就像是养老的状态，没事可做”。整个县域社会的社区治理，以社区工作中心的行政功能为依托，以物管会组织的社区自治功能为主导，实现了低成本且高效的社区治理。

2.县域网格化治理实践

2021年，Y县政法委牵头13个部门共同推动县域网格化治理，主要方案是13个部门共同出资，由政法委面向社会招聘社区网格员，网格员的人选、治理事务内容、监督考核要求都由政法委决定，社区服务中心作为统管四个社区工作的组织，则协助政法委来承担网格员的日常管理工作。首先是网格员人选，年龄必须要在60岁以下，且在Y县城居住生活，会使用智能手机、会写电子材料等。所有应聘人员需要参与社区服务中心组织的考试和面试，通过之后才可以成为正式网格员，由政法委提供薪资，底薪每月1000元，弹性工资每月700元，每位按时完成任务的网格员的月薪为1700元。其次是治理事务内容，深入居民群众内部，了解居民需求并及时解决和反馈，遇到问题及时上报，每日通过县城网格化管理APP在手机上上报至少6条信息，每月在全省网格化管理APP上报不少于8条信息。APP系统里面涉及13个县域部门的相关工作，网格员在上报的时候需要详细分类和解释说明，社区服务中心在收到上报信息之后，会审核网格员上报信息的真伪，并向相关部门反馈专业领域的问题，由相关部门到现场去解决和回应问题。另外根据监督考核要求，社区服务中心根据网格员每日和每月上报信息情况这两项工作来考核网格员，如果完成任务则能够领取1700元的完整月工资，若工作完成情况较差则只能获得1000元的基本工资。其余工作内容的考核占比不大。

网格化制度推行以来的实际情况是，全县共有52名网格员，都是参与其他社区工作，而不是本社区工作。其中女性占据90%以上，且大多是40岁左右的家庭主妇，她们一边兼顾家庭一边兼顾网格员工作。很多人会同时兼顾好几份工作，网格员仅作为一项“小”兼职，完成每天上报和每月上报信息之后，她们就能够自由安排其余时间，所有网格员的月薪都有1700元。有一个兼职两份工作的居民告诉我们，每个月网格员工作只用不到10天的时间，剩下时间都去做手工活儿赚钱。

三、技术悬浮于社会的发生机理

从网格化管理的整个过程来看，从网格员的产生到治理内容、考核要求等，都悬浮于社区社会之上，使得技术悬浮于社会。从治理主体来看，自上而下的招聘而非自下而上的选举带来网格员的跨小区管理，网格员自身对非个人小区缺乏认同感、熟悉感和职业内驱力，居民对网格员的认同感和参与感也不强，使得网格员脱嵌于社区社会。从治理内容来看，网格员的主要工作是上报信息而非深入居民群众，行政事务挤占了网格员回应社区事务的空间，导致行政任务挤占社区事务的结果。从治理规则来看，网格员工作的监督考核压力源于信息上报和上级政府考核，自上而下的行政考核压力替代了群众自上而下反馈意见和需求的空间，使得上级考核替代群众意见。由此可见，网格化治理运行过程中，治理主体、治理内容、治理规则悬浮于社区社会之上，导致技术治理的悬浮和制度空转。

1.治理主体悬浮：网格员脱嵌于社区社会

网格员作为整个技术管理体系的主体，由政府相关部门面向社会招聘，其人员的选定遵循了自上而下而非自下而上原则，治理主体脱嵌于社区社会。网格员人选由政法委面向社会招聘，只要满足基本的年龄条件和技术操作条件都可以参与，并且还有很多人将其作为一项重要兼职收入。一方面，这就使得社区网格员可能来自其他社区，他们对自己所负责社区的居民和各类事务并不熟悉，也没有太多的群众基础和社会威望，也缺乏基本的认同感，工作积极性与效率将会减弱。同时部分人员只是为了获得网格员这份兼职收入，而非真正想要融入社区，他们更加不会深入了解社区居民的需求和问题，在完成基本任务、获得收入之后便与社区无关。因而从网格员自身的身份归属上来看，他们对社区工作没有情感认同与职业认同。另一方面，由于网格员人选并非由居民选举产生，使得居民不关心网格化管理的运行过程。如果他们遇到问题和困难，更愿意找本单元楼的楼栋长、巷长或直接找物管会，不愿意去麻烦与自己联系较少的新来的网格员。另外，网格员准入门槛的低要求和薪资上面的低待遇，使得网格员大多是家庭主妇，将其作为一份兼职，除此之外可能还兼职其他工作，这就使得这些女性们真正从事网格员工作的时间精力非常少，很难真正进入社区和回应居民需求。总体来看，由于网格员大多不是从本社区内部自下而上产生，并且大多是一些需要兼顾家庭和其他职业的女性，他们对所负责社区难以产生情感认同与职业认同，社区居民也很难认可他们，最终导致治理主体悬浮于社区社会之上。

2.治理内容悬浮：行政任务挤占社区事务

尽管上级政府对网格员的角色定位是对内联系居民群众，及时发现和解决社区当中的问题并填报系统，由相关部门及时回应。但实际上网格员承担的工作主要是每日上报信息，由社区服务中心对信息进行筛选和审核，并将部分信息转给13个条线部门，分别涉及交通局、民政局、公安局、城建局等部门。每日上报的内容相对较为简单，只需要基本分类、简单描述和现场照片即可。而每月上报信息条数多，且各条信息内容要求较为严格，涉及程序和步骤较为复杂，完成难度相对增加。就每日信息上报来说，由于全县网格员人数众多，县域社会发生的各类交通、安全、民事等纠纷和问题较少，其实每个网格员能够上报的非重复性信息十分有限。一旦信息上报重复、信息不实、问题分类不正确、描述不清楚等，每日上报的信息都会被驳回，需要不断重新上报、反复上报，才可以通过系统审核，当天的任务才算是完成了。网格员每天都会在社区附近及县城内巡逻，为了保证上报信息的审核通过率，网格员每天都会努力找5-6个可以上报的信息，不断上报和试错，直到系统审核通过为止。同时每天也会关注一些较为“严重”的事件，将其作为每月上报信息的文本内容。由于这两项信息上报工作的通过率并不高，且全县网格员之间存在竞争，他们的主要精力都用于应对此项行政任务，没有时间和精力去做群众工作，很多网格员甚至一个月都不会与社区居民交流，很多居民也不认识负责本社区的网格员。总体来看，信息上报挤占了网格员做群众的时间，出现了行政任务挤占社区事务的治理内容的悬浮。

3.治理规则悬浮：上级考核替代群众意见

治理规则是网格员开展工作所需要遵循的基本原则，也是接受监督考核的主要标准。当前网格员的考核主体是上级政府，主要包括工作任务完成情况、考核评定两项，前者占60分、后者占40分。其中，工作任务完成情况的60分比例中，每日与每月的两项信息上报工作就占据了50分，还有10分是常规性工作和突发应急工作。在考核评定这一项内容中，部门考核占据10分，县直部门考核占据5分，社区服务中心评定占据10分，居民满意度占据10分，即上级部门考核比例占据了30分。综合两项考核内容来看，网格员有80%以上的工作考核内容直接面向上级政府，居民群众能够发表意见的比例仅仅占到10%。并且社区服务中心的工作人员告诉我们，“居民意见这一栏基本不作为考察内容，大部分都是直接填写满分，应急工作这一项也是直接给满10分”。因而影响网格员工作考评的主要事项则是两项信息上报，以及上级部门的直接考核，这就使网格员将主要时间精力用于应对上级考核，几乎没有真正深入社区内部了解群众的时间，或者都是“认真”应付群众工作。一位45岁的女性网格员曾告诉我们，她每天的主要工作就是找问题、上传信息，为了找到更多问题，为此她让一些亲戚朋友们帮忙留意，社区居民找她办事的时候会直接让居民去找物管会成员帮忙。由此可知，由于网格员治理规则遵循着“唯上”的逻辑，一切由数字化、行政化考核标准来划定工作情况，这就将网格员的所有时间精力都卷入到应对上级考核中。他们既没有时间精力回应群众需求，也没有动力和积极性真正关心群众的困难。最终使得上级考核替代了群众意见，带来治理规则的悬浮。

四、技术融入县域社区治理的优化路径

以Y县县域社区网格化治理的经验来看，技术治理体系并没有充分融入社区社会之中，使得治理主体、治理内容和治理规则悬浮，导致技术悬浮于社会。只有将技术治理充分融入社区社会，才能促进社区有效治理和基层治理体系与能力的现代化建设。

1.重视区域差异

网格化治理最先在以北京为代表的发达城市推行并取得治理成效，进而在全国各地大中小城市有序地推广。但是任何一种治理制度都离不开对社会基础的适应性，任何一项制度在推行之前也都需要考察当地的社会基础状况。东部沿海发达城市为绝对的人口流入地，人口流动频繁、信息异质性强、经济发展迅速且不确定性风险较大，是一个治理需求与问题都高度复杂化的陌生人社会。网格化管理制度本身的理性化、信息化、制度化能够有效回应城市社区的需求，进而产生发达城市社区社会基础与网格化管理制度高度适配的情况。然而中西部城市，尤其是中西部农业型县城则与之不同。像Y县这样的中西部农业型县城，县域社会内无工业和产业，为人口净流出地，当地人口大都流入到东部沿海大城市去务工，本地县域社区内部人员简单、信息同质性强，因而治理事务也相对简单，治理风险较小。同时县域社会多为单位制时代的老旧小区，以及周边农民进城购买的少数商品房小区，整个县域社区内部实质上有着较强的熟人社会基础，通过物管会等自治组织便能够实现低成本的社区治理。因而在县域社区内部治理事务简单，且具备熟人社会自治基础的情况下，理性化、非人格化、信息化的网格化管理制度就显得多余，不但会出现技术治理悬浮于社会的局面，还可能在长久的治理需求与制度不适配中，产生技术治理对原本社区自治的负面影响。因而，以网格化管理制度为代表的技术治理在推广的时候，一定要考虑县域社会自身的性质，以及社区社会自治的基础条件，不能盲目采用技术治理。因此，东部城市的技术治理手段，在中西部城市落地时，应该充分考虑当地社会基础条件并做出制度调整。

2.将技术嵌入社区自治

从Y县的社区治理来看，社区内部实质上还有着较强的熟人社会基础，居民之间相互熟悉并形成小范围的社会规范。居民对社区有情感认同和信任感，社区内部能够自下而上产生内生性治理力量，他们及时回应居民的社会性事务、公共性事务等各种需求，实现了低成本、高效的社区自治，社区内部实际上维持了一套完整的自治制度。在这样的背景下，网格化管理制度以一种自上而下选择人员、划定治理内容与治理规则的方式，实质上是在社区自治秩序之上又重新叠加了一套不和社区社会产生任何关联的悬浮型制度。这不仅给网格员自身及上级部门带来一系列行政化任务，而且还在繁琐的应付中浪费大量治理资源，并可能在网格化治理过程中对社区自治产生负面影响。因而新的制度设计不应该完全脱离社区自治的基础，应该将技术治理体系充分融入社区自治中，实现技术与自治的融合。第一，网格员应该在已有的自治基础上产生，或通过居民自下而上选举的方式产生。比如，可以让社区物管会成员同时兼任网格员工作，既解决了高成本聘请专业网格员的问题，还能够满足网格员嵌入社区社会之中的需求。第二，网格化治理内容应该根据居民需求与问题，自下而上地拟定。及时统计居民需求和问题，并将之分类细化、系统化，作为网格员日常工作的指导。第三，网格员考核应该适当缩小上级考核所占比例，增加居民群众监督考核的占比，真正做到为群众办事、听群众声音。

3.夯实县域社会的社会基础

“县”尽管在行政建制上属于城市范畴，但与严格意义上的城市社会属性又存在差异。“县”在地理空间上最接近于乡村社会，但生产生活方式上又和乡村社会存在巨大差异。县域社会既不是真正意义上人口流动频繁、信息异质性强的城市社会，也不是社会结构简单、人口低度流动的乡村社会，而是介于两者之间的过渡地带。在县域社会内部，单位制时代的老旧小区所占比例较大，有较强的熟人社会基础，同时新建的商品房小区也逐渐增长，陌生人社会的属性也不可忽视，实质上县域社会一头连着乡土一头连着城市陌生人社会，是一个乡村与城市重叠在一起的“复合”空间场域。县域社会内部的治理也一定是多元化的，既要通过内生性力量实现低成本自治，也要借助技术治理体系与行政手段实现有效治理，仅仅依靠任何一种治理方式都难以回应社区治理需求。因此，治理县域社会就需要将自上而下的技术治理与自下而上的内生性治理融合起来，并实现渐进式、阶段性的过渡与更替。