政策执行者如何构建政策正当性——话语建构视角下的随迁子女入学政策考察

陈宣霖

（1.湖南科技大学 教育学院，湖南 湘潭 411201；2.湖南省“十四五”教育科学研究基地（教育治理体系与治理能力现代化），湖南 湘潭 411201）

一、问题提出

政策的有效执行是国家治理能力的重要体现。习近平总书记特别强调“一分部署，九分落实”。然而，在现实中经常发生政策落实出现偏差现象，而且政策执行存在区域差异。例如，为解决流动人口随迁子女义务教育问题，我国出台了随迁子女义务教育政策，但其执行既存在一定偏差，也存在城市差异，不利于推进教育公平和共同富裕。目前，国内外学者对我国政策执行现象进行了广泛研究，但已有研究主要聚焦于探讨政策执行中的“共性”现象（即政策执行为何偏离预定的政策目标），而较少探讨政策执行的区域差异，没有很好地解释“相同的中央政策，不同的地方实践”这一“差异化政策执行”现象[1]为何发生、如何发生及何以可能。值得一提的是，有研究以随迁子女义务教育政策执行为例，尝试性地探讨了差异化政策执行是如何发生的[2]。该研究发现，随迁子女义务教育政策的差异化执行是源于不同政府人员对国家政策的不同意义建构，因为政策执行者并不是对政策信息进行简单的“解码”，而是积极地进行阐释以便采取行动，其行动是基于如何从环境中注意或选择政策信息及赋予政策信息的意义。该研究虽有助于回答差异化政策执行“如何发生”，但却没有回答差异化政策执行“何以可能”。由于在政策执行过程中不仅不同政府人员可能会对同一政策进行不同的意义建构并采取相应的行动，而且其他利益相关者（如家长、学校等等）也可能会对该政策进行不同的意义建构并采取相应的行动，所以政府人员该如何为自己的意义建构及政策行动建立权威性从而促进政策在当地的顺利实施？或者说，政府人员该如何让当地的“差异化政策执行”获得人们的认同或支持呢？鉴于学界目前很少探讨这一问题，本文旨在以随迁子女入学政策执行为个案，从话语建构视角探讨地方政府人员是如何运用话语策略构建政策正当性以寻求人们支持的，以期打开政策执行过程的“黑箱”，为提升国家治理效能提供决策参考。

二、理论概述

这一部分首先论述政策正当性的内涵及其对政策执行的作用，然后论述政策正当性的来源，最后论述政策执行者构建政策正当性的方式。

（一）政策正当性及其对政策执行的作用

本文中的“正当性”对应于英文“legitimacy”①一词。在社会科学中，“正当性”概念有广义和狭义之分。广义上的“正当性”被用于讨论社会秩序、规范或规范系统；狭义上的“正当性”只被用于探讨国家的统治类型或政治秩序[3]。自韦伯把正当性概念做出“社会学转向”以后，正当性概念被广泛运用于其他社会科学领域。在已有研究的基础上，马克·萨奇曼（Mark C.Suchman）在1995 年提出了一个后来被广为引用的正当性定义：正当性是一个普遍性的观念或假定，即一个实体的行动在某个社会建构的规范、价值、信念系统中是可取的、合适的或适当的[4]。这一概念强调观察者群体对某个实体行为的“集体感知”，反映了观察者们的“集体认同程度”，而“不依赖于单个个体的认可”。[5]例如，某些人可能不认为特定政策是适当的，但如果其他人将该政策视为是适当的并相应地采取行动，那么，不认为该政策是适当的这些人也会认为，由于其他人将该政策视为是适当的，因而也允许该政策支配自己的行为[6]。

“政策正当性”是指政策目标群体对政策系统、政策过程以及政策产出的认可和支持程度[7]，或是指政策的价值选择符合某些普遍性的规则、规范并由此在社会范围内被承认、认可、接受和遵守[8]47。本文认为，“政策正当性”主要是指政策在某个社会建构的规范、价值、信念系统中被认为是可取的、适当的或合适的一个普遍性观念或假定。简言之，它是指政策被人们认为是合情合理或合法的。由此可见，“政策正当性”关乎人们对政策的支持、接受与容忍程度。一项政策是否能够为人们所接受并在多大程度上得到人们的遵从、维护和有效执行，取决于其正当性[9]。由于政策的有效执行是以各利益相关者对所推行政策的认同和接受为前提条件的，所以，一项政策如果不能为人们所真正认同的话，那么就很难被人们心悦诚服地接受和执行[10]。政策如果缺乏正当性，将会导致其效率低下、收效甚微甚至失败，而只有获得了正当性的政策才能获得公众的认同并得到顺利执行，直至达到解决社会公共问题的治理目标[11]。那么，政策正当性何来呢？

（二）政策正当性来源于政府人员的积极建构

一方面，政府的典型特征不是拥有正当性，而是在不断地构建自身的正当性。例如，有学者指出，政府的特征“不是拥有被定义为正当性的一个品质”，而是“构建正当性这一活动”，即“正当性不会凭空出现，它是政府积极行动的结果”。[12]2-14正如韦伯所言，一切经验表明，“没有任何一个统治自愿地满足于仅仅以物质的动机或者情绪的动机或者价值合乎理性的动机作为其继续存在的机会”，任何统治都企图唤起并维持对它正当性的信仰[13]239。简言之，每一个支配系统都企图培养和开发其正当性[14]299，任何权力一般都有通过其“正当性原则”进行自我辩护的必要[15]19。基于此，有学者把政府“构建自身正当性”的这一活动称为“自我正当化”（self-legitimation），并指出“自我正当化是政府固有的和典型的活动”，正如礼拜是宗教的典型活动一样[12]30。

另一方面，政府自身的正当性并不一定能保证其政策的正当性[16]。例如，有研究指出，人们对于国家政权的认同并不等同于对其教育政策的认同，而且，我国大众对各级政府的“认同程度”是不一致的，从而导致其教育政策的正当性具有多层次的特征：大众认同中央政府的教育政策，但却对地方政府的教育政策持否定态度[17]42-43。例如，“好政策被干部们执行坏了”“好经被歪嘴和尚念歪了”就是此类现象的形象化表述[18]。因此，为保证政策的顺利实施，政府执行者有必要构建“政策正当性”。[19]正如有学者所言，一个政策的制定和有效实施，首先需要将其“正当化”。[20]85正当化是指“正当性的获得过程”或“正当性的社会建构过程”，是建立及维持正当性的手段，它回答了“为何做这个事情以及为何以这种方式做这个事情”。[21]那么，政府人员如何构建政策的正当性呢？

（三）政府人员运用话语策略构建政策正当性

有学者指出，政府进行自我正当化的语言、礼仪和仪式无处不在[12]6。例如，在早期文明中，统治者乃是借助于“原始神话”或某种“天经地义”的理由（如“君权神授”）来“证明自身的正当性”。[22]189这些基于传统或魅力的正当化方式依靠的是“感觉”，因而不需要广泛地使用“理性沟通”来达成共识。但在现代社会，随着神话、天意等传统正当化方式的枯竭，“理性沟通”变得至关重要[23]。正如哈贝马斯所言，“论证”对于“正当性的维系”而言是至关重要的，正当性若失去了“论证”的支撑，将很难获得现代民众的认同[24]228-230。而“话语”就是基于论证或理性沟通来建立正当性的一种策略方式。正因为如此，有学者将正当化定义为“解释和辩护社会活动的话语”，它涉及“为过去或现在的行动提供良好的理由、依据或可接受的动机”，旨在“证明官方行为的合理性”。[25]255-256

相关研究指出，行动者通常运用“权威化”“道德化”“理性化”“叙事化”四种“话语策略”正当化自己的行动[21]。（1）“权威化”是通过参考个人的、传统的、习俗的、法律的等权威进行正当化。这个权威既可以是来源于专家、制度地位的个体权威；也可以是非人格化的权威，如法律、规则、规章、习俗及传统；还可以是“从众效应”，即这么做是因为其他人或大多数人也这么做[21]。（2）“道德化”又称为“道德评价”，是通过参照特定的价值系统（如人道主义、平等、公平等）进行正当化。特定的话语如果符合普遍的规范和价值，那么它就能为正当化提供一个“更加天然的基础”，[26]因为“价值系统和日常生活体验是组织正当性的最微妙也最有力的认知来源”。[27]（3）“理性化”是通过参考知识主张或论据以及在给定的文化背景下持有某些认知有效性的目标与用途来进行正当化。它分为“工具性”和“理论性”两种形式：前者是通过参照目标、手段或结果，主要有目标导向、手段导向、结果导向三种；后者是指“事情的状态”或某种“真理”，主要有实验的、科学的、规则、解释以及预测等类别[21]。（4）“叙事化”是通过“讲故事”的方式进行正当化。斯通指出，“故事在政治中是十分有用的，因为，它的戏剧性可以起到激发情感的作用”。[28]141而情感是正当化过程的关键，因为它能为听众接受建议和行动进行调节和准备，使得听众倾向于接受和支持行动者的建议；行动者既可以通过唤起不同类型的情感去正当化他们的行动或言语并引起对话者的行为或心理反应，也可以利用情感去建构、强加、辩论或正当化对现实的某些观念，促使个体形成他们有关社会行为的群体看法[29]。政策过程中比较常见的两类故事是“每况愈下的故事”和“责备牺牲者的故事”：前者通常始于引用一些事实来表明事情已经变得越来越糟，从而要求立即采取行动，然后经常以一种危机预测来结尾，并提出一种关于行动的建议以避免危机发生；后者通常采取“穷人之所以成为穷人是因为他们追求当下的快乐，不为自己的未来投资”这种形式，其结尾号召那些牺牲者改变自己的生活方式，以避免悲剧重演[28]144-151。上述四种“话语策略”都有其不同的子类型，具体取决于特定的情景；而且，各类型之间通常是相互联系的，既可分别使用，也可联合使用，而联合使用往往是最有效的正当化形式。

三、研究方法

本文采用质性研究取向的个案研究（case study）策略，选取我国东部沿海地区的W 市和Z 市作为个案。W 市曾连续两年被评为“农民工满意城市”，各县（市、区）均通过了国家“义务教育发展基本均衡”评估，被国务院通报表扬为“全国‘两基’工作先进地区”，所有公办学校对随迁子女开放，随迁子女在公办学校就读率达90%以上。Z 市曾被评为“十大最受农民工欢迎城市”，所有县（市、区）均通过国家“义务教育发展基本均衡”评估，所有公办学校对随迁子女开放，随迁子女在公办学校就读率达80%以上。之所以选择这两个城市，一方面是因为两市都是经济发达地区，有着大量的流动人口及随迁子女，且随迁子女入学政策存在一定的差异：随迁子女就读W 市公办学校需要满足的入学条件主要包括暂住半年以上、签订劳动合同一年及以上或有工商营业执照、缴纳社会保险一年及以上、符合计划生育政策；在Z 市公办学校接受义务教育需要满足的入学条件包括户籍所在地无监护条件、持暂（居）住证一年及以上、签订劳动合同一年及以上或有工商执照、房产证或房屋租赁合同或相关居住证明、缴纳社会保险一年及以上。另一方面，笔者与这两个城市的教育系统有一定的社会联系，有助于笔者顺利进入现场搜集研究资料。本文主要运用文本搜集、深度访谈等方法搜集资料，访谈对象主要是教育行政人员、学校教师及随迁子女家长，访谈内容主要是涉及当地随迁子女入学政策的制定与实施过程。访谈资料先进行文字化处理，然后分类编号，最后以四种话语策略为分析框架进行编码和分析。

四、研究发现

这一部分详述W、Z 市政府人员是如何运用话语策略构建随迁子女入学门槛正当性的。

（一）政府人员运用“叙事化”话语策略构建随迁子女入学门槛的正当性

一方面，两市政府人员均讲述了一个“每况愈下的故事”（详见片段1 和片段2）：流动人口及其随迁子女的不断增多引起了当地政府的关注，为防止流动人口的进一步增加，当地政府出台了相关政策，设置了公办学校入学门槛。在这类故事中，正当性的构建是通过“未来预测”和“情绪调动”两个过程进行的[29]。“未来预测”通常与一个暗指的“必然性论点”相联系，这类策略通常导致一个结论，即特定的措施是“唯一的选择”。[30]其次，“未来预测”通常还唤起了一种“担心的情感”，它能为听众接受建议和行动进行调节和准备，使得听众倾向于接受和支持行动者的建议[29]。例如，“流动人口会越来越多”“教育支出不堪重负”等表述通过进行“未来预测”和诉诸听众的“担心情感”，既有助于听众接受当地政府有关设置入学门槛的建议，而且也有助于将设置入学门槛认定为“唯一的选择”。

片段1：一开始来的时候，孩子留在老家。但是来了几年之后，他也感觉到子女教育的重要性，大家互相影响，到这里的孩子越来越多。一开始，我们没有想到会有这么多的民工子女。针对这个情况，市里面也关注到了，然后就出台了一些政策……如果没有一定的门槛是容纳不下的，会（有）越来越多的人。（I-G-W1）②

片段2：你不能无休止地（过来），我们压力也吃不消。(随迁子女)有24 万人，每年还在增加2 万人，2 万人呀，Z 市办1000 人的学校，要二十几所，是不是？教育支出的增加，这个是不堪重负的。（IG-Z1）

另一方面，两市政府人员均讲述了一个“责备牺牲者的故事”（详见片段3 和片段4）：当地的入学门槛并不高，一些随迁子女之所以不满足公办学校入学条件，是因为他们的家长缴纳社保的意识不强或不愿意缴纳社保，而且这些家长经常性地流动，忙于生计，较少关注子女的教育，认为孩子有书读即可。

片段3：他们刚刚来，暂住时间没有满，没有劳动工合同，最严重的问题是没有社保，缴社保意识不强，他没有缴纳，或者说知道孩子上学要缴社保但只缴了两三个月的社保，也没有满时间……这些人他没有这个意识，让他过来接受教育，但是，他认为他还要为生存打拼的，所以，对孩子来讲的话，他关注得不是很多。（I-G-W2）

片段4：应该来说，这6 个条件，刚才我们科长也说了，其实不难的……有些家长可能意识不到，他对孩子的教育问题，他也不是特别那种（关心），他说有个书读（就可以了）。你说，我们6 个条件哪里设置高了，没有……他来了之后，他的流动性比较大……他没有这个规划，他做个一两年就走了。（I-G-Z4）

（二）政府人员运用“权威化”话语策略构建随迁子女入学门槛的正当性

两市政府人员均使用了“权威化”的话语策略来构建当地随迁子女入学门槛的正当性。W 市政府人员指出，一方面，他们是按照市政府的政策规定来解决随迁子女入学问题（详见片段5），市政府要求随迁子女进入公办学校需要四证齐全。另一方面，他们没有义务为随迁子女提供义务教育，因为根据《义务教育法》的相关规定，随迁子女的义务教育应该由户籍所在地政府负责（详见片段6）。

片段5：我们区里面按照市里面的政策安排这些人员……市政府有表示的（来了都要接收）,但是，有门槛，要四证齐全。（I-G-W1）

片段6：按照《义务教育法》中义务教育以户籍为主的原则，实际上，JZ 地区各级政府，尤其是区县政府，其实是承担了额外的压力，本来应该是流出地承担的义务教育责任由流入地承担……其实是承担了额外的压力。（I-G-W2）

Z 市政府人员构建政策正当性的方式与W 市类似：一方面，他们强调自己是按照省政府的规定来执行政策的（详见片段7）。另一方面，他们也指出随迁子女应该回“户籍所在地”接受义务教育（详见片段8）。在片段8 中，政府人员虽然没有明确说明他所说的“道理”的具体所指，但显然是指《义务教育法》中有关“义务教育以户籍为主”的这一规定。

片段7：必须要符合6 个条件，这个是省人民政府规定的。（I-G-Z3）

片段8：按道理来讲的话，你（指随迁子女）这个要回到自己那边的嘛，比如说，重庆的回重庆，哪里来的回哪里。（I-G-Z6）

（三）政府人员运用“道德化”话语策略构建随迁子女入学门槛的正当性

两市政府人员均运用了“道德化”的话语策略为当地随迁子女入学门槛构建正当性。W 市政府人员指出，当地公办学校的入学门槛要比邻市公办学校的入学门槛低，结果导致邻市的大量外来民工涌入本市（详见片段9）。在这里，政府人员通过S 市的高入学门槛与本市的低入学门槛的对比，为本市的入学门槛构建正当性。

片段9：S 市有好多外来民工流入到W 市来，W市的就学门槛没有S 市就学门槛高。（I-G-W1）

与W 市类似，Z 市政府人员是通过与全国进行高低对比来构建当地入学门槛的正当性，即当地入学门槛中的社保缴纳年限是全国最低的（详见片段10）。另外，Z 市政府人员还利用“公平”这一价值系统构建当地政策的正当性：由于当地公办学校的学位有限，为保证“公平”，当地是按照家长购买房产的先后顺序来安排入学（详见片段11）。

片段10：社保条件一年，我们是全国最低，我也曾经设想过要提升，因为我去ZG 市、GD 市看了，我们的条件太简单了……我们那个政策，比任何一个地方都要松。（I-G-Z1）

片段11：原来的规划当中，这个小学规模不够，就会出现这个问题，现在也碰到这个问题……那就只能控制，你迟开发的房产，那么你就只能放到边上另外的学校去，那就只能分流……比如说，我这个房产是去年买过来的，那我就要比你先一些，那你房产是今年办的，那你就放到第二批去了……这样相对公平，相对来说要公平一些。（IG-Z3）

（四）政府人员运用“理性化”话语策略构建随迁子女入学门槛的正当性

两市政府执行者均运用了“理性化”的话语策略为当地随迁子女入学门槛构建正当性。W 市政府人员指出，一方面，由于地方财力有限，他们目前只能保证随迁子女“有学上”，而无法保证他们“上好学”（详见片段12）。另一方面，凡是随迁子女有入学需求的，他们基本上都解决了，该市因而成为外地人感到最幸福的城市（详见片段13）。

片段12：我们可能不一定做到能让你挑来挑去，因为现在政府财力还达不到这样，我们只能保证你有学上，不能保证你想上哪所学校就上哪所学校。（I-G-W2）

片段13：W 市是外地人感到最幸福的城市。我们区今年基本上解决了（随迁子女入学问题），凡是外地人有要求的，我们基本上解决了。（IG-W1）

Z 市政府人员则运用多个方面的“理性依据”构建当地政策的正当性：（1）中央政府应把随迁子女义务教育经费转移支付给流入地政府，否则，随迁子女的不断增加会占用当地的教育资源，引起当地人的不满，从而“迫使”地方政府不得不提高入学门槛（详见片段14）；（2）强调当地政策的稳定性和透明性，以此表明当地政策的正当性（详见片段15）；（3）强调当地政府已经把随迁子女入学问题解决得很好，已经是最好的结果了（详见片段16）；（4）强调流动人口之所以对其子女受教育情况不满意，不是因为当地政府没有解决，而是因为流动人口个体不一定都满意当地政府的统筹安排（详见片段17）。

片段14：流动过来的人，你中央要协调。比如说，这个人走钱走，人到哪里，钱到哪里，这是合情合理的要求，是不是？你钱没给我，它（指地方政府）就踢皮球……你中央出台的政策，它地方照样把门槛提起来，提起来有道理的——我吃不消了呀，我怎么不提高门槛？你已经严重地危害了我本地教育资源供给的平衡，当然要提升了。不提升，本地人就有意见。（I-G-Z1）

片段15：现在，这个政策已经实施了十几年了。目前，应该来讲，没有太大的变化。各县市区都已经平稳，群众也知道，这个政策是透明的，你可以就可以，不可以就不可以，他要积极创造这个条件。（I-G-Z1）

片段16：其实，我们都解决得很好，已经最大容量，已经是最好的结果了。（I-G-Z1）

片段17：但是，作为个体来讲，很多人他是不满意的。那他不满意的在哪里？我要求在这里读书，你不让我读，就说读书难。其实，没有的。符合条件的，我们再难也是解决的。但是，对个体来讲，他不一定都满意。他是不满意的。所以说，进城务工人员他的意见就在这里。（I-G-Z1）

五、讨论与结论

本文以两个城市的随迁子女入学政策执行为个案，从话语建构视角探讨了政策执行者如何构建政策正当性的问题。研究发现，地方政府人员为促进政策的顺利实施，通常综合运用“叙事化”“道德化”“理性化”“权威化”等“话语策略”构建当地政策的正当性，即通过这些话语策略合理化自身的政策行动。话语之所以有助于构建政策的正当性，主要是因为话语不仅是一种认识世界的方式，而且也涉及知识或真理的生产，它一般并不依赖强制或暴力的行使，而是建立在人们“同意”的基础之上，从而使得人们认为它是“理所当然的”。[31]这种基于“理性说服”构建正当性的策略方式，有助于为地方政府的政策执行建立“权威性”，从而使其政策执行获得人们的认同与支持。正因为如此，话语成为“组织用于正当化其行动的一种策略形式”，[32]组织进行正当化的一个重要元素就是一个有影响力的群体或制度通过各种“说服性话语”寻求各方对其政策或行动的规范性认可，这些“说服性话语”旨在展示话语主体的政策或行动是与社会的道德、法律等秩序相一致的[33]。正如詹姆斯·G.马奇（James G.March）所言，政治行动者需要和大众进行“沟通”，以说明他们所做出的决策是“正当的”，即他们需要表明其完成了适当的政策目标或者政策是以恰当的方式制定出来的[34]48。

本文的价值主要体现在，一方面，国内的政策研究很少将话语与政策正当性联系起来，只有钟兴菊[35]、单丽卿[36]等人的研究涉及了这一主题，但其分析框架与本研究不同，本研究从理论与经验两个方面探讨了话语构建政策正当性的四种策略，有助于丰富国内政策研究和话语研究的视角与内容。另一方面，随迁子女教育政策执行的相关研究没有探讨政策执行者是如何构建当地政策正当性以寻求人们支持的，本研究主要从话语构建政策正当性的视角探讨了这一问题，有助于丰富与拓展随迁子女教育政策执行研究的内容。

注释：

①“legitimacy”的中文译法目前主要有“合法性”和“正当性”两种，此外还有“合规性”“正统性”等译法。由于在中文语境中，一般认为“法”不具有“抽象的权利、正义”等含义，而且“legitimacy”的中文译法“合法性”容易被“误解”为“合乎法律”。为避免混淆，本研究将“legitimacy”译为“正当性”，以体现它“所具有的正确的、恰当的、被社会接受、被视为理所当然的原意”。参见刘杨.正当性与合法性概念辨析[J].法制与社会发展，2008（3）；赵瑛.公共行政合法性研究述评[J].公共行政评论，2015（4）。

②“I-G-W1”为访谈资料编号（I 代表访谈资料；G 代表政府人员；W1 代表W 市编号为1 的人员，Z1 则代表Z 市编号为1 的人员），下同。