特殊教育研究应用于特殊教育政策的基本模式

马金晶 杨屿航

（云南师范大学教育学部 云南昆明 650500）

提高公共政策的质量是世界各国政府管理部门关注的焦点[1]，基于循证也成为当下政策制定的基本特征。特殊教育政策体现了国家教育意志，规定了学校课程性质，关系到课程决策、设计和实施，对课程改革有着重大影响。而特殊教育研究意在探寻特殊教育的发展规律，以期更好地指导实践。由此可见，两者关系密切。如何利用社会科学研究服务政府制定政策，增强政策影响力成为当下学术研究努力的方向和关注的话题。回顾建国后我国特殊教育政策的演进过程，探讨各时期特殊教育研究应用于政策的基本模式，对促进学术和政策之间融合发展，提高研究人员学术社会责任意义深远。

本研究依据对特殊教育政策产生重要影响的政策颁布、关键性事件、重要会议、历史发展时期等因素，并结合现有对特殊教育划分阶段研究的基础上，将我国特殊教育研究应用于特殊教育政策的基本模式归结为以下三种：政治模式（建国后至20世纪70年代末）、启蒙模式（20世纪80年代初至20世纪末）和问题解决模式（21世纪至今）。

一、建国后至20世纪70年代末：政治模式

建国后，国家在恢复国民经济的同时，教育事业也取得了相当的发展。在《关于改革学制的决定》中要求各级政府应针对有缺陷的儿童设立相应特种学校，特殊教育得到国家保障。到“文化大革命”前，教育部先后发布了《关于办好盲童学校、聋哑学校的几点指示》《盲童学校教学计划（草案）》等一系列政策，其议题涉及教育方针、原则、课程、师资等多个方面。在“文革”期间，特殊教育研究停滞不前，直至改革开放才迎来新的发展阶段。

这一时期，在高度集权的社会制度下，特殊教育政策遵循社会主义、国家主义、政治至上和人道主义的核心理念，采用的是政府包办全国各个学校的管理机制。在国家与社会高度重合的情境下，国家既是特殊教育的需求方同时也是供给方。[2]新中国建立后，特殊教育获得初步发展，但长期处于教育体系的边缘位置，特殊教育发展犹如滚芥投针，学术研究更寥若辰星。虽没有著书立说，但各级各类学校所使用的教学大纲、教科书亦是特殊教育研究的结晶。教学大纲的制定、教材的编写虽然初步展现了研究的辐射能力，但其出发点和过程都是在党中央的领导下进行，“计划说”仍占主导地位，更从未把特殊教育政策问题当作一个学术领域来对待[3]。

由此可见，在当时中央高度集权的政治模式下，中央政府部门在政策的决策中具有关键性作用，政策主体是政治领袖和少数政治精英，制定方式以经验决策为主，“大一统”思想对特殊教育政策有着深远影响。特殊教育政策具有很强的政治色彩，以政治理想主义为价值取向，政策制定与修订的权力集中，是一种自上而下的政府行为。特殊教育研究遵循着“政治模式”，重在特殊教育政策的具化和执行，尚未参与到政策制定过程中。

二、20世纪80年代初至20世纪末：启蒙模式

随着改革开放以来特殊教育的迅猛发展，国家教委等部门于1988年召开了首届专门的工作会议，针对我国特殊教育发展中的问题进行了讨论和研究，并于1989年出台了《关于发展特殊教育的若干意见》。随后，在《宪法》《义务教育法》等法律、法规和文件中都提到了特殊教育，呼吁各界人士重视残疾人教育，特殊教育也由此开始慢慢进入大众视野。部分省市开启了特殊儿童随班就读的探索，在《关于开展残疾儿童少年随班就读工作的试行办法》中鼓励和发展残疾儿童的义务教育。这些政策偏重战略指导意义，进一步完善了特教事业的顶层设计，明确了其国家战略责任、残障学生的发展目标和原则等，为特教事业的发展提供了基本保障。特殊教育在组织结构力量、理论研究力量、政策倡导力量、政策执行力量等方面都开始进入新的发展阶段。[4]

这一时期，我国特殊教育研究日益显露头角。1981年，《外国教育动态》《全球教育展望》等期刊上集中刊发了《美国的特殊教育》（朴永馨）、《美苏比较：特殊教育的方法》（J·T·吉布森，曹秋平）、《日本的特殊教育》（袁韶莹）等系列文章，详尽介绍了当时先进国家的特殊教育。同年，中国教育学会在教育部、盲聋哑人协会的资助下，成立了中国特殊教育学会，并于5月在上海举行了筹备会议。随后，北京、上海等十三个省市自治区陆续成立了特殊教育研究会。[5]1989年，北京师范大学特成立特殊教育研究中心。1992年，江苏省教委创建《现代特殊教育》期刊，推介新思想、新理论、新方法等。专门性研究组织、期刊的出现，反映了特殊教育学术研究的觉醒。

这一阶段特教研究以介绍国外经验为主，在博采众长之上，开启了本土化理论构建的尝试。朴永馨在《试论我国特殊教育的发展和普及》（1986）中探讨了特殊教育的地位与作用，并总结了国外特殊教育的经验，提出了走中国特色发展与普及的特殊教育之路[6]；王效贤在《聋校教育学》（1988）一书中系统总结了我国聋校教育经验，阐明了聋校教育的特性以及聋校教育与普通教育的共性，为我国聋童教育学的形成和随班就读的政策奠定了坚实基础[7]；张国波在《谈特殊教育劳技课的改革》（1998）中，强调改革特校的劳技课程要从本校和当地实际情况出发，立足山东省蓬莱市旅游和海产品加工的特点，与市场发展相结合，提高残疾学生的劳动技能[8]。这既是特殊教育改革实践的客观需求，也是研究者“自觉意识”的反映。教育研究在不懈的探索中，从依附走向了独立。拓宽了原有研究路径，开辟了新兴的研究格局[9]。

为继续发扬立法民主，原国家教委开始向社会大众广泛征求意见。经进一步研究修订后发布《全日制六年制聋哑学校教学计划（意见征求稿）》（1984年）、《全日制盲校小学教学计划（初稿）》（1987年）和《全日制弱智学校（班）教学计划（征求意见稿）》（1987年），三类学校教学计划突出了课程教学的重要性，成为特殊教育学校办学的指导性文件。随着社会发展，尤其学习借鉴了国外特殊教育经验，特殊教育课程改革也提上议程。1993年，国家教委颁布了《全日制盲校课程计划》（试行）和《全日制聋校课程计划》（试行），1994年又发布了《中度弱智儿童教育训练纲要》（试行）。使用“课程计划”代替了“教学计划”，以期通过“课程”这一根本途径来推动特殊教育改革。[10]与此相应的是，此时的特殊教育研究也突出了课程教学的核心地位。陈云英（1992）在《特殊教育理论与实践》中从微观层面剖析特殊教育教学，该研究成果推动我国特殊教育研究进入发展新阶段。赵树铎（1994）在《特殊教育课程与教学法》一书中比较研究了不同类型特校的课程设置和教学方法，初步完善了特殊教育课程与教学的理论体系。

仅仅依赖于政治精英的决策方式已经不能适应改革开放所带来的问题。经过80年代的新启蒙运动，知识精英参政、议政的热情也愈发强烈[11]。在此背景下，制定特殊教育相关政策的主体由政治领袖和少数政治精英进一步扩展到包括学术研究者在内的精英阶层。虽然这一时期，特殊教育研究成果还没有转化或直接作用于特殊教育政策，但研究产生的相关概念、理论和思想观点开始渗透到课程决策过程之中。通过著书立说、期刊论文、大众媒体、学校教育等多渠道的传播，特殊教育研究成果为政策决策者提供了认识“特殊教育”这一复杂问题的方法，并增进了对国内外特殊教育改革背景的了解，从而帮助决策者正确界定问题和设定政策议程，特殊教育研究成为特殊教育政策的“启蒙”工具。相对政治模式而言，启蒙模式是特殊教育研究政策应用的进步，但也存在不可忽视的问题。由于特殊教育研究群体的偏好与公众之间还是存在分层梯度，难与实践领域达成共识，导致“理论、行政与实践三张皮的问题”[12]。

三、21世纪至今：问题解决模式

随着我国教育不断深化改革，特殊教育课程改革的重点也从补偿转向潜能挖掘，从全民义务教育到全面提升特殊教育的质量，并逐渐与“满足特殊教育需求”的国际观念相接轨[13]。2001年，教育部等部门发布《关于“十五”期间进一步推进特殊教育课程改革和发展的意见》，提出大力发展中西部地区残疾儿童的义务教育，注重课程的综合性、功能性、实践性等特点[14]。2002年，由北京师范大学等高校牵头，组建了专家组和研制组，基于调研，拟定了课程实验的新方案。教育部基础教育司在2003年启动了第四次特殊教育课程改革，就盲、聋、培智学校的课程问题召开了多次学术研讨会，在广泛的意见征询后又对方案进行了调整和修改。经过多次讨论修订，最终于2007年，《盲校义务教育课程设置实验方案》《聋校义务教育课程设置实验方案》和《培智学校义务教育课程设置实验方案》应运而出[15],三份《方案》呼应了时代发展的潮流，结合义务教育的基本性质和残疾儿童差异特点整体重构课程体系，成为我国特殊教育课程和教学改革的一座重要里程碑。值得一提的是，《方案》的研制彰显了学术研究的智力支持。

随后，国家陆续颁布了《中国残疾人事业“十一五”发展规划纲要（2006—2010年）》《“十一五”期间中西部地区特殊教育学校建设规划（2008—2010年）》《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》《关于进一步加快特殊教育事业发展意见》等政策文件。从“关心特殊教育”到“支持特殊教育”再到“办好特殊教育”，我国的特教事业发展方兴未艾。特别是党的十八大以来，党中央、国务院多次发布要求加强特殊教育研究的政策文件，特殊教育研究进入全面深化阶段。二十余年间，特殊教育研究扶摇而上，硕果累累。特殊教育研究围绕相关法律与政策、融合教育、随班就读、课程与教学等领域发表了大量研究成果，确立了自己独特的研究对象、方法和领域。特殊教育学科形成了自己独特的话语体系、概念范畴与研究领域，获得了独立学科的尊严。[16]

学术力量的迅猛发展促进了政策制定的快速转型，教育政策也从最初代表某些人利益的非合作博弈状态慢慢地向各政策主体的合作博弈模式转变，即通过彼此协调达成互识，从而谋求利益主体的共同发展。[17]为了摆脱了以往政策局限于物理结构调整和策略更新的技术性范畴，这一时期特殊教育政策致力于特殊教育体系重构和内涵重建。因此，特别强调政策中的专业研究，政策过程既包括了改革纲领性文件的开发和决定，也涵盖了特殊教育体系的全方位设计，使得整个政策过程更像一个系统的项目研发过程。

从2010年起，北京师范大学、北京联合大学和江苏省教育厅联合成立了研制团队，回顾了特殊学校课程改革的历史和经验，并通过座谈、问卷调查等形式广泛征询广大特殊学校的意见。与此同时，对国外特殊教育进行国际比较，进一步明确特殊教育发展的方向。在此基础上，组织近600名高校特殊教育专家、一线教师、课程专家等作为核心成员，起草了各科课程标准的文稿，对课标进行反复修改。2012年，新课标分别在三类学校进行试点工作。在实践中，又对课标进行了专门讨论、修改和完善。学术力量的介入，有效规避了长期以来我国行政命令的随意性，为课程改革政策的制定提供了专业分析和政策建议，使得政府的政策导向有了理论和实践的支撑。2016年，我国颁布了历时6年研制的三类特殊教育学校义务教育课程标准。这是我国第一次专门为残疾学生制定的一整套系统地学习参照标准，是对我国多年来特殊教育发展和教育教学改革实践经验的分析总结，是当前和未来特殊教育教学改革的高层次构想。对于提高特殊教育质量、促进教育公平具有特殊意义，充分反映了“学术力量”之于政策制定的重要性。2017年《第二期特殊教育提升计划（2017—2020年）》以及2022年《“十四五”特殊教育发展提升行动计划》基本上也遵循了这一路径。

由此可见，今天从政策问题的概念化到政策审议、实施和评估，学术研究前所未有地影响着特殊教育政策的发展。伴随着政策的形成，特殊教育改革的理论基础是什么？价值诉求何在？是否符合国际课程改革趋势？如何处理传统与变革的矛盾等众多问题引起了学术界广泛的讨论。通过“问题”的争论，不断深化人们对特殊教育的认识，为政策填补了知识空白，再运用研究成果对政策进行解释。学术研究作为“问题解决”的工具为政策的形成提供了智力和实践上的支持。在后续政策过程中，“决策文化”和“学术文化”的分离状态也得到持续改善，“理论先行”和“理论护航”成为这一时期政策制定的一大特色。

四、特殊教育研究在政策应用中的问题及展望

面对当前纷繁复杂的教育问题，系统地探讨特殊教育研究在政策制定中的应用以及二者互动机制的改善，成为特教领域科学决策的基础。从特殊教育研究的政策应用模式可以看出，长期作为政策被动受众之一的学术研究，正逐渐由政策的“旁观者”向“参与者”转变，由遮蔽或忽略的缺席状态转变为在场的澄明状态。然而，由于特殊教育政策问题的错综复杂，无论是“政治模式”“启蒙模式”还是“问题解决模式”，特殊教育研究的政策应用还未摆脱“工程模式”的樊篱，即“政府确定政策问题之后，提出这个问题所缺少的知识，社会科学家再进行研究设计、资料收集、分析结果，最后提出报告”[18]，这种间接的应用对政策影响有限，效果也有待提高。

改革开放至今，在党和政府强有力的领导下，特殊教育研究立足自身，在借鉴和学习国外特殊教育研究的理论研究和实践成果的基础上，因地制宜地探索构建具有中国特色的特殊教育体系，取得了显著的成果。形成了初具规模、井然有序地研究组织体系，为全国性、区域性问题的解决贡献力量。但由于我国政治环境、组织与制度体系、政策开放机会、传播方式等因素的影响，特殊教育研究仍然受制于行政管理的约束，缺乏独立性。由于作为“知识中介”的特殊教育研究者与政策决策者的直接交流渠道受到限，很难发挥其应有的功能。近年来，我国特殊教育研究总体上取得了很大进展，但研究仍然过于集中，学科前沿分支较少。本土化理论的创新、生成和扩展明显不足[19]。

针对这一问题，有学者提出了相应的创新机制，例如让政策制定者参与课题的选择和研究；建立大型的思想库；建立有效的知识中介组织；建立非政府资助体系；改善学术体制；选择合适的研究方法；清晰简洁地表述研究成果等[20]。目前，学术研究的政策转化已成为学科交叉性较强的国际前沿课题，吸引了众多国际学者的注意，国内研究则刚刚起步。因此，本文以期抛砖引玉，引起更多研究者的注意。