加强高速公路项目资金管理安全性及效益性的建议

蔡丽云

（广东紫惠高速公路有限公司）

高速公路作为城市交通网中最重要的组成部分，其项目建成质量将直接影响城市的经济发展状况，因此近年来在高速公路方面的立项与投资力度持续加大，投资金额持续升高。但通过以往工程管理的经验来看，高速公路项目在资金管理方面仍然存在许多风险隐患，严重时甚至会因资金链断裂而造成工程停工、烂尾以及农民工工资无法支付等诸多问题，因此深入探究高速公路项目的资金管理问题，对于城市交通网的繁荣发展具有现实意义。

一、高速公路项目在资金管理方面的风险问题

（一）集资筹款阶段资金到位难的问题

在高速公路工程建设的项目规划阶段，相关人员需要预先做好工期问题的研究与把控，以广东省为例，通常9～12月为高速公路工程的最佳施工时期，但由于各地财政预算指标下达的时间节点是固定的，且必须要经过层层上报的审批流程，从项目上报日开始算起，往往需要数月的周期时长资金才能分批到位。若是高速公路项目等到工程款项进账再开始规划组织建设，往往就会错过工程最佳施工期，使工程实际施工成本与施工难度都急剧升高，这就使得已经立项的高速公路项目不得不通过商业金融机构的贷款额度，对工程款项提前垫付。但高速公路项目相比于其它工程项目来说，由于投资成本量巨大，建设单位无法一次性从银行取得相应的额度，这样就必须将高速公路项目的机械租赁费用、人工费用以及材料费用等分段结清。但这样的集资筹款方式，很容易使建设单位因负债比例过高而无法在商业金融机构取得下一次结算的贷款额度，出现人工、材料、机械费用的拖欠问题,不仅容易导致工程被迫停工，影响工程质量，严重时甚至会引发一系列的社会风险。

（二）项目资金使用阶段的风险问题

项目资金使用阶段的主要风险有两种：

一是工程超支预算的问题。这是土建工程行业存在的通病问题，由于施工监理不力、工程量上报不及时、审计监察单位存在松懈，或者是高速公路工程建设的单位材料价格浮动过大等原因，出现工程款项超支预算。除了上述原因，工程变更也会导致项目资金预算超支，高速公路项目在建设时，往往要考虑到周边自然地质情况，如地下水文条件不满足项目建设需求时，就需要对工程选址或施工技术进行重新规划设计，所以工程变更情况的出现不是人为可控的，在高速公路项目中变更也是较为频繁的,这样的环境下若是施工单位在办理变更签证时随意性过大，未经上报擅自进行工程变更，也很容易导致项目资金超出预算。另外，由于高速公路工程在设计上出现了技术不合理的因素，也可能导致实际项目开展时为了达到设计方案的质量目标，而采取了其它补偿技术，从而提高了施工技术与材料成本。此外，工程线路经过林地田地时，由于征地补偿问题，也会使项目资金出现超预算的问题。

二是一些施工单位为了追求工程进度，在资金未到位的情况下盲目开展工程，会使高速公路项目的资金链出现缺口甚至断裂。

（三）项目资金支付风险

高速公路项目的支付风险一方面是由于参与资金支付结算的单位过多造成的，资金支付对象主要由建设单位、商业贷款银行与施工方三方构成，而施工单位往往还由分包工程段的各个参建单位组成，这就导致了高速公路项目在资金支付环节容易出现支付问题。这种支付问题在各方都容易出现，如施工方会选择在申请拨款时，利用较高的定额套取，使工程材料价格成本变得比实际虚高；而建设单位在施工单位申请拨款时往往还要经过上级部门、财政部门等单位的层层审批，严重影响了资金到位的实际效率，使工程进度直接受到影响。另一方面，高速公路项目资金的核算结果可能会出现无法与真实的工程款项相对应的现象：一是高速公路项目在工程款项方面没有按照独立账目的原则进行核算，导致工程材料、人工费用与管理费、规费等费用合计信息严重失真偏高，难以反映真实的工程量进度和工程开展质量；二是高速公路项目本身的日结工程款项，没有被纳入建安费用的管理范畴，这样就无法保证项目资金核算具有真实性和准确性；三是工程结算的审批程序不严，往往不对工程开展期间的原始凭证票据进行核查，而是仅仅凭着工程拨款的审批单就能够申请拨款结算。

此外，在工程项目资金到位前，经过信贷办理入账的较大数额资金往往不是直接入账接受相关部门授权审批的，使得资金在账外游走时间过长，也会导致高速公路项目资金的贪污挪用问题屡禁不止。

二、从资金使用效益方面考虑的资金管理措施

（一）加强项目资金的筹措管理，确保资金量充足

鉴于工程资金充足与否对于工程开展的实际影响，高速公路项目的相关单位应当在项目开展初期就做好统筹规划，负债单位需要考虑工程款项垫付时的负债比例问题，避免因负债过高导致无法从贷款银行取得足够额度的问题。可从两个方面来考虑高速公路项目开展的负债问题：一是负债额度问题，需要通过工程开展前期的工程概算，来获知较为准确的工程项目款总额，并在工程进度规划中，将各个工程开展阶段预支出款项列明，从而分批次、分拨地规划好每一笔项目资金的到位时间。同时需要注意的是，为了避免工程预算超支导致项目难以正常开展的问题，应当在概预算中预留出总款项的10%作为弹性预算空间，当出现超支预算的现象时，可以由弹性预算补足。二是贷款利息率的问题，高速公路项目中，需要向商业银行申请的贷款额度巨大，为了减少因大数额商业贷款所产生的利息成本，可以考虑多行联贷的形式来取得足额资金，这样由于贷款的相对数额较低，会使利息成本压力相应地减少，从而使高速公路项目的资金使用效益最大化。由于高速公路项目的投资建设规模大、资金需求大，所以必须要根据工程投资计划的列支，来将计划拆解为精确的年、月时间，并将所有出现的筹措资金渠道按照利息率由高到低排列，尽量要做到利息低的贷款渠道资金早投入使用，利息高的渠道资金晚投入使用。同时还要根据资金的实际成本效益，对资金到位后的还贷计划进行详细规划，在不出现资金缺口的前提下，选择利息最低的还贷方案。

除此之外，应当在项目筹划期间，积极协调上级部门做好资金储备工作，如成立高速公路项目的专项基金，采用商业融资的筹措手段，等财政部门拨付的项目资金到位后，直接用拨付款项来清偿商业融资的有价证券，这样相比于直接的商业贷款来说，一是具有成本效益，清偿有价证券的利息成本要远低于商业信贷；二是较容易满足项目资金的额度需求，利用商业融资手段筹措项目资金，往往会带来比商业信贷更大规模的资金流入量。

（二）降低项目资金的使用成本

在项目开展上，首先应当对高速公路工程方案设计的可行性与经济性进行评估衡量，重点是对自然环境、土地资源以及地质水文条件以及施工采用的技术工序成本进行评估，使项目做到“因地制宜”。如高速公路地段比较复杂的，应当综合衡量穿越与绕过方案的技术可行性与技术成本问题。同时，应当根据高速公路项目的实际投入使用需求与未来需求，删减设计中出现的非必要附属工程，从而直接使项目资金投入成本得到有效缩减。

另一方面，设计单位应对工程方案中的所有技术指标进行合理规划，在确保工程质量与承载功能的大前提下，尽量利用纵面、平面与断面技术，设计好高速公路的线路与走向。若高速公路项目中存在多种可供选择参考的技术方案，应当遵循成本适用性原则对方案进行比选，但不应以牺牲公路投入使用后的养护性能为代价，选择前期投入少的技术方案。若是工程选址位置的地质水文条件满足需求，应当优先考虑低路堤、浅路壑的工程技术方案，通过直接减少工程用料与施工量的方式，有效控制项目资金成本支出。

高速公路工程项目在实际开展期间，难免会涉及到工程征地问题，因此在工程选址方面，应当充分利用工程场地附近的荒山、无人区、荒地等国土资源优势，尽量减少因线路经过农田、林地等而出现征地补偿款项费用支出。

（三）通过项目建设的前期准备缩减资金预算

前期准备主要是指做好施工合同段的划分与招投标工作，高速公路工程通常为了工期与成本需求，往往会选择将不同施工段承包给多个参建单位来共同组织施工，因此会涉及到工程合同段划分的问题。工程合同段的划分不宜分配过大或过小，若合同额过小，会导致参建单位增多，给施工现场的组织协调以及不同工段核算带来非常大的困难；而合同额设置得过大，一方面由于能够满足分包需求的施工单位较少，不利于通过招投标寻找最具有价格优势的施工合作单位；另一方面是合同额过大会导致工程资金缺口被放大,更容易出现资金断裂的风险问题。其合同金额的确定，需要根据几个不同方面来判断：一是通过项目开展前的概预算工作，核算出项目的各个不同标段的成本价格综合；二是同种工程性质的标段尽量靠近集中，为技术交底与现场组织协调工作提供有利环境；三是要考虑到设备、材料与人力的配置合理性，现场应当尽量控制土石方的取土弃土量，减少沥青材料的运输距离与临时使用场地数量。总之，项目建设的前期准备，就是通过合理化的合同段划分，来实现最优资金使用效益的目的。

三、从资金安全性方面考虑的资金管理措施

（一）加强资金风险控制管理

高速公路项目的建设单位，在项目开展前，应当在基于对概预算细致分析的结果之上，将全年度的资金预算计划制定出来，并将工程费用中的人工费、材料费、管理费、机械费、规费等主要成本费用支出细化到月支出预算；而征地赔偿款项等不经常出现的预算内容，则可以累计为年度总和。当项目中出现因场地受限、地质水文条件受限、自然灾害影响等客观原因，确需工程变更的，应当首先将项目开展的现场情况逐级上报给建设单位审批，并由双方的项目负责人在现场办理变更签证后，方可进行变更。在资金的使用环节，应当健全资金风险管理制度，建立可行性高且有效的多级联动监督体系，包括由三级监管责任制的领导监督、审计监督以及群众监督等多种内部外部监督渠道。其中财务管理部门，应当对每一笔不同批次到位的资金进行仔细审核，包括资金的数额、投入用途、真实性、入账出账时间、合法性等信息与资金预算计划进行严格比对，避免因职务风险问题使项目资金被贪污挪用。另外，还要不断完善工程监理、工程量核算与竣工交付验收等程序，将资金预算多支、虚支、错支等问题从源头处进行控制。如果项目开展过程中出现了超支预算问题，应当查明具体超支原因并对相关负责人员进行追责处理，若经查明超支问题是外界不可抗力因素导致的，还应当由施工单位与建设单位共同协商损失的承担方案。

（二）强化资金管理约束机制

建设单位可以与金融机构签订代理监管资金的服务协议，这样由参建各单位向银行提供工程中标合同以及其它相关材料，并由金融机构、施工单位与建设单位三方在月支出预算计划的基础上，将资金流入用款情况拆解为按天拨款，这样的约束机制下，施工单位可以按照拨款计划及时地获取正常额度的资金量，若出现需要预支或额外拨款的情况，应当在建设单位批复后，方可由金融机构放款。这种即用即贷的拨款方式主要有三点好处：一是可以直接节约项目资金的使用成本；二是避免资金到位后，没有及时入账，而是长期游走账外的管理风险问题；三是可以将项目中不同用途的款项分别以独立银行账户形式进行管理，便于后期审计工作开展。

在此基础上，建设单位应当在项目开展期间按照工程合同严格执行工程计量核算程序，由项目驻地工程监理人员负责收集施工单位的支付月报信息，并对月报程序和计算结果进行核对，主要是查看是否存在扣除项目的遗漏部分、程序是否规范、工程变更的签证以及批复手续是否齐全等，并将核对信息及时整理上报建设单位进行审批。

四、结语

综上所述，由于高速公路项目建设工程规模较大、资金投入量多、支付结算涉及的对象多，给项目资金管理方面带来了诸多困难与不变。因此需要建设单位与施工单位做好沟通协调，从项目资金的使用效益与安全风险两个方面综合考量，做好项目资金的管理工作，确保项目建设顺利开展。