地方政府土地财政与土地金融发展演变历程

魏梦圆　张学瑞　张瑞峥　夏鑫阳

以土地财政和土地金融为动力的经济发展模式虽饱受争议与批评，但其推广与发展有其历史必然性。在中国分税制改革后，各地地方政府以基础设施建设与财政税收优惠来解决经济发展的资金短缺，如何快速积累建设的原始资本成为当时地方经济发展核心问题。借鉴上个世纪香港的发展经验，对于该问题的探索与解决过程中逐步演化出了土地财政与土地金融。土地财政与土地金融帮助作为发展中国家的中国以和平、令人意想不到的速度完成原始资本积累，并与经济发展、城市化、工业化形成了正向循环。但以土地财政的方式进行积累有其根本性的问题，个人、社会、国家都承受着不同程度的代价，如何找到新的、合适的金融引擎成了当下中国实现高质量发展的重中之重。

一、前言

十九大报告提出，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失。2020—2022年国企改革三年行动计划是以国有企业投资替代土地财政与土地金融进行发展的重要探索。基于私人、外资资本的特性以及诸多失败国家案例可以看出，世界各国现代大规模工业化、城市化的进程中，政府主导的大规模投资是不可或缺的，世界上各个国家在工业化道路上进行资本原始积累的方式各具特色，既包含早期西方国家的对外扩张、殖民掠夺，也有社会主义国家利用“工农业剪刀”的方式来实现积累。虽然改革开放初期实现了初步工业化，但是“底子薄”的国情仍然存在，于是土地成为了中国大规模建设的融资工具，成为中国经济发展的金融引擎。如今中国实现的大规模工业化、城市化以及经济发展的成就虽然依赖于1994年分税制改革后不断演化的土地财政、土地金融，但是该发展模式无法持续，国家各个层面承受的代价不断上升。

二、土地财政与中国现代化发展

（一）国家工业化发展与原始积累

中国选择的工业化道路不同于西方国家的开始于纺织业的“先轻后重”模式，而是采用了“先重后轻” 具有长远眼光的发展方式，但是优先发展重工业对于当时的中国极为困难。由于重工业具有回报周期长、见效慢以及前期需要大量资金投入等特点，并且中国在建国的工业化初期，存在“底子薄”“一穷二白”、建设资金严重不足等问题，于是采取了与诸多社会主义国家相同的发展策略，将工农业剪刀差以及苏联各方面的援助作为国家各项启动资金的主要来源，工农业剪刀差将农业部门的积累转移到工业部门。工农业节约下来的积累为初期的工业化提供一部分原始资金，为奠定新中国的工业初步基础发挥了重要作用。在实现了初步的工业化之后，上升至更高一阶段的发展，实现更大规模的工业化与城市化所需资金远远高于初期建设时期。农业部门可以转移的积累本身就相对微薄，对于基础建设之后的进一步发展几乎无力支撑。在改革开放初期，中央在财政方面极其紧张，因而对于地方的发展扶持主要侧重于政策方面。当时中国并不能依靠初步成长的出口导向型经济实现大量的资本积累。因为首先工业区本身就有较多税收优惠，政府无法获得可观的财政收入，其次仅靠加工“挣辛苦钱”的微薄收入与中国工业化初期运用工农业剪刀差“省吃俭用”的方式别无二致，无法长久支撑，并且改革开放初期的中国在高新技术与高附加值工业产品方面远远落后于西方国家，引进先进技术与大规模建设所花费的费用是远远无法依靠出口原材料与赚取的加工费用弥补的。

（二）经济发展建设原始资本积累的探索

在分税制改革前，土地出让收入并不是地方政府主要的预算外收入来源，而且中央政府也要分走一部分。因此，地方政府对做大土地出让收入方面缺乏动力。分税制改革缓解了中央财政紧张的急迫问题，对全国的经济宏观调控能力逐步增强，但地方政府在这个过程中却形成了巨大财政收支缺口。同时，“财权层层上升，事权层层下压”，越往基层，财政压力越大。其他税制改革进一步加剧了地方财政压力，加之地方政府在招商引资中的税收、财政方面存在激烈竞争，因此地方政府越来越依赖非税收收入。改革后土地使用权转让的决定权交付给了地方政府。初始，这部分收益并不可观，在“98房改”实行住房分配货币化与确定了政府对土地建设垄断地位的《土地管理法》实施后，土地的价值在之后一路飞速增长。土地财政收入属于预算外收入，支出的决策空间相对预算收入大，预算外的收入如何支配不受中央政府的掌控，因而受地方政府青睐。也有研究证实了土地财政是地方政府将本地GDP最大化的一种手段，在GDP锦标赛的催动下，地方政府也倾向于获得可观、易于支配的收入、进而加大本地公共投资与基础设施建设。总之，在地方财政压力与投资冲动的两方面作用下，土地财政逐步成为各地大规模发展所依赖的重要资金来源。从发展历史上来看，中国曾大量引进西方先进技术，但与先进技术相关的大规模建设又遇到了严重的资金紧张问题。部分发展起来的国家过去依靠诸如战争、举债的方式实现了本国的原始资本积累。对于中国而言，以上方式均无法考虑。中国政府一直奉行的是独立自主的和平外交政策，无论通过何种形式的战争实现的积累，几乎均不在考虑范围之列。同时，中国基于其国家体量与在世界舞台上的地位，冒着受制于美国的风险大规模举美元债亦不可行。香港地狭人稠，但上个世纪的香港政府出让土地使用权收入可观，竟一度高达35.4%。其土地批租制度似乎是一种和平又快速的资本积累方式，较为符合中国国情，大陆方面由此以深圳为试点进行改革，逐步探索。20世纪90年代《出让国有土地使用权审批管理暂行规定》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》相继出台，规定了土地使用权出让、出租、抵押等各项细节问题。1998年，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，逐步过渡到住房供给商品化，房地产行业进入了市场化阶段。

三、土地财政、土地金融与经济发展

（一）土地财政带动下的经济正向循环

地方政府出讓土地使用权，根据对象不同有所区别，依靠这种设计实现可观的土地出让收入与正向经济循环。简单来看，地方政府出让土地分为商业用地和工业用地。工业用地用于吸引大量实体企业入驻，政府出售价格相对较低，同时负责为工业用地提供基础设施建设。实现为城市招商引资，带动就业，拉动经济增长，增加城市竞争力，进而吸引人口，拉高房价；商业用地出售住宅或者用于商业经营，价格高，为城市进一步发展“融资”。随着大量外地人口来本地入驻，对房产的需求量不断提高，抬高房价与地价，从而地方财政相对变得宽裕起来。财政充裕的地方政府进一步给予企业税收、财政优惠政策，兴建大量基础设施，吸引更多企业入驻，由此实现经济发展的正向循环。在以经济指标为重要权重的地方官员考核升迁标准下，对该经济正向循环进一步促进，主要体现在地方政府在吸引企业入驻的“军备竞赛”上，地方政府之间竞相加大土地征用与供给规模，以很低价格出让土地。

（二）向土地金融的过渡

然而，仅仅依靠地方政府出让土地使用权获得的收入显然是无法支持中国过去几十年令人叹为观止的大规模、高速发展。该部分收入与各类大规模的基础设施建设所需要的投资量相形见绌，因此土地财政仅仅是表象，其逐步演化为土地金融。实则这个过程也符合土地的特性，地方政府为建设而举债过程中通过抵押土地使用权解决信用问题。铸币权和土地所有权均归属国家，因而，该过程相当于以土地为信用基础发行货币。由此，土地成为了融资工具。实现了利用土地以后的变现能力，支付当下的经济发展建设需求的大量资金。在这个发展模式下，城市如同公司，房产与土地使用权如同股票。普通民众通过购置房产实现入该城市的“股”，城市将发行“股票”融来的大量资金投资开发土地、增加城市竞争力进而进一步抬高房产价格。这类叙述不无道理，中国经济过去发展的几十年，房价对GDP有明显影响，房价及宏观经济存在稳健性，均保持着稳定上升的趋势。

四、土地财政与土地金融的结构性问题

地方GDP与就业水平对土地财政、土地金融与经济发展构成的循环依赖程度十分高，上述模式正向循环的动力即为房价的不断上涨。然而，房价如若下跌，普通民众对城市的发展前景便无法看好，新房产难以售出，信心下降而不愿“入股”，房地产商不愿“承销”，政府的招商引资与进一步建设的资金可能面临短缺，进而投资缩水，该段时间的经济与就业不乐观，导致进一步恶性循环。为避免房价下跌可能带来的恶劣影响，政府的举措同一般公司方法类似，举债大量购买自己的“股票”，让“股票”继续上涨，暂时恢复市场的信心，先盘活以往这套模式的正向循环。但是该套循环模式的根源性问题在于房价不能下跌，地方政府难以承担下跌的后果，只能运用各种手段维持其增长，因而这套系统是不可持续的。其实原本的土地财政制度本可以在设计上留有一些“储蓄”，保持政府对这套系统的调节能力，以应对不可避免的房价下跌阶段。但是在过去经济指标为主的考核、升迁体制以及地方发展压力之下，地方政府之间招商引资的“军备”竞赛十分激烈。在应对风险的“储蓄”选项与“早花钱”大力推动投资建设选项，地方更倾向于选择后者。

在中国发展历程上，土地财政在初期提供了大量原始资金助力各个产业发展，但到了一定程度后就会在全国范围内对其他行业产生严重的挤出效应。这个挤出效应作用机制虽不同于宏观经济学中的政府投资通过利率影响私人投资与消费的挤出效应，但是在结果上却相近，都会使得私人投资、消费受到抑制。房地产对于其他行业的挤出效應本质是基于其利润高、风险低等特性，民众在众多投资选择中倾向于对其进行投资。房地产现阶段发展水平占据了大量的资金资源、社会资源。社会总资金水平有限，那么其他行业的资金相对不足，进而增长放缓或者停滞。以制造业为例，房地产对于制造业的挤出效应主要通过资金渠道产生影响，资金要素的挤出影响明显，经济发达程度与挤出效应呈现正相关。房地产外的其他行业因挤出效应，发展相对受限，进而影响到国民经济增速。而土地财政下的房价、地价又不断增长，两方面相互作用势必不断加大居民压力。而对农业而言，政府严重依赖土地财政，可能会使得城市无序向农业用地蔓延。土地财政、土地金融在中国发展前期的房价不高、发展空间大、经济发展强劲，居民收入增加快的整体情形下，无疑是十分强劲的金融引擎，但当房价增速超过了实际国民收入的增长，无论是政府还是民众的负担都将不断加重，由此抑制私人投资与消费。住房贷款是家庭债务的一个主要组成部分，房价的快速增长和住房销售的增长对居民部门的杠杆率上升有着显著的正向影响。并且，居民部门杠杆由于其增速快、水平高的特点，已成为总杠杆攀升的主要驱动力。中国居民部门的杠杆率在过去快速上涨，从2008年的17.9%一路涨到2021年的62.2%，压力巨大与快速增长显而易见。在买房的部分低收入群体中，家庭贷款年利息是年收入的两倍，他们或无力支付进而“断供”，或依靠家里其他人来分担，将还贷压力扩散。

五、结论：土地财政与土地金融发展模式的弊端不断显现并且不可持续

中国依靠土地财政和土地金融以和平的方式完成了大量可观的资本原始积累，毫无疑问是世界经济发展史上的奇迹。但是其代价也来源于这套模式，当土地和房产成为地方的一个重要的融资手段时，土地财政、土地金融与经济发展所构成的正向经济循环要求房价必然是不断上涨的。并且，源源不断地通过房地产这个窗口为这种循环发展模式注入资金的始终是广大的民众。中国追求逐步实现高质量发展，经济增长逐步放缓，而房价仍然高速增长。二者如此的变化势必导致民众的负担加重，尤其是对于当下涌入大城市的青年群体。

房价上升到一定程度，必然会对社会各个方面产生重大影响。民众层面：房价上升如此之快，民众感到社会不公与贫富差距的不断拉大，过去财富差异不大的两个人其中一个选择了购置房产，进而水涨船高，率先完成了个人财富的快速增值，然而该人可能并未创造出与之相匹配的社会财富。目前的高房价又帮助其在实现阶层跃升的同时客观上给后来者构筑了进入城市的壁垒，可参考日韩的高房价与低欲望社会。没有在早期对城市“入股”的年轻人、外地人的各项在城市生存的成本不断拉高，进而被高房价带来高创业成本。民众的消费与私人投资受到抑制，宏观经济层面无法充分发挥私人投资消费的乘数效应，国民经济增长进一步受到抑制，社会活力整体下降。在这套模式下，这些棘手的问题反而会随着大众的辛苦劳作与财富增长变得更为严重，就算部分人因机遇与努力获得了可观的财富，出于追求稳定的心态还是倾向于将自己的资金积累注入房产进行增值。

即使目前工业化与经济发展成就举世瞩目，但眼下，中国与西方在各个领域的竞争是全方位的、十分激烈的，中国不能停止进一步升级与发展的脚步，在各领域的大规模资金如何筹集仍是个重要的问题。土地财政与土地金融发展模式的弊端不断显现，并且不可持续。因此在可预见的未来，以土地为金融引擎的发展模式势必要逐步改良、替换。2020—2022年国企改革三年行动计划，指向着一种较为可行的思路，是对新的“筹资”方案的探索。新加坡有大量的国企、大规模的国有资产，这一点与中国比较相近。并且，如今新加坡国企的状态似乎是中国国企改革不断前进的目标，新加坡的国营企业一开始就是独立运作，经营与策略的制定独立，其国企的效率与营收与国民经济总量相比较为可观。国家从主要管企业经营到主要管资本，这是国营企业三年行动计划最核心的部分。

十九大报告提出，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失。能不能通过加速推动国有企业改革，做大国有企业，促进国有企业对社会的投资来应对土地财政的缺口，进而一步步替代土地财政与土地金融，当下中国对此的初步探索已见成效，但前行之路仍显漫长。

（作者单位：1西藏大学经济与管理学院；2西藏大学旅游与外语学院；3西藏大学理学院）