事业单位改制资产管理处置问题研究

崔 巍

（山东宏昌路桥集团有限公司，山东 潍坊 261031）

在新的经济形势下，事业单位的运行管理模式，已不符合当前市场经济发展的需要，所以政府对事业单位整体进行大规模改制。在改制过程中，如何处理清产核资、资产清查、产权界定、资产评估、资产划拨流转等问题，对改制单位后期发展非常重要。改制过程中既要保证国有资产不发生流失，也要保证改制后国有资产得到充分利用。根据这些情况的出现，本文提出相关方案以供参考。

1 事业单位改制的背景和方向

我国政府从1979 年开始对事业单位改制提出了相关政策文件，为事业单位改制明确了思路和方向，此后几十年，又出台了各种政策文件指导改制，细化改制细节，现阶段事业单位改制成果愈发明显。政府对事业单位改制明确了三个方向，一是将原先自收自支具有一定经营权的事业单位推向市场，转变为企业，在市场经济中自负盈亏。二是将具有一定行政职能的事业单位变为行政单位，继续履行社会执法以及监督职能。三是将具有公共属性，从事公益服务的事业单位，具体细分为公益一类、公益二类，继续履行其为社会公益服务的属性。各事业单位以此分类，从体制上发生了根本性的变化，最大限度激发单位活力，创造了更大的社会价值。

2 事业单位改制资产管理及处置存在的问题

2.1 事业单位对资产管理缺乏有效机制，账务处理不规范

部分事业单位管理者对自有资产管理比较随意，按照主观意识对资产现状进行评判，缺少有效的比照评价体系。忽略处置资产能带来的经济效益，只是注重配置单位所需资产，后续管理缺失，从而造成资产损毁，进而导致经济损失。自有资产登记不规范，财务入账不及时，从而造成账实不符。例如在建工程完工后，未及时结转入固定资产，从而使得折旧不及时，造成资产盘亏现象，出现账实不符。

2.2 资产处置所依据的政策不完善

目前从全国看来，已出台的关于事业单位改制中国有资产管理处置的大部分方针政策都是大方向上的，而具体可操作性、细节性的文件政策相对较少。由此落实到各地市政府层面上，就难以实施。各地市政府部门面对事业单位改制所出现的种种问题，只有自己摸索操作流程。由此在实际操作过程中产生的各种困难和阻力，也会阻碍改制顺利实施。即使有一些地方出台了相对具体的、可操作的政策法规，也会存在不认真执行、打折扣执行等等不作为、不担责任行为。

2.3 改制涉及资产评估不完善

事业单位改制前对资产清资核产、评估价值是改制必要的基础步骤。客观公正评估本单位自有的资产，要防止借改制之名，侵吞国有资产，损害国家利益的现象。因此要选择客观公正的评估机构和真实有效地评估体系。然而在实际过程中对资产评估存在许多问题，有的甚至损害了国家集体利益，造成了严重的后果。

比如，现实中部分社会评估机构与改制单位串通作假，低估国有资产价值，通过财务造假损害国家利益。有的改制单位与会计师事务所，通过非正常程序，大额摊销资产账面价值，非正常计提坏账，采用专业手段，低评漏评资产现值，隐匿改制企业自有土地房产，对土地房产等只按照账面净值评估，不计算实际增值。以上行为造成国有资产真实价值被低估。国有资产评估操作的具体技术要求和评注体系目前缺乏有效统一的标准。在实际操作中评估人员往往由于各自认知水平和业务能力等问题的影响，对同一评估主体出现不同评估结果的情况出现。

2.4 国有土地房产产权不明晰，使用权处置权难统一

事业单位改制过程中，涉及大量土地房产进行重新分配划转问题。部分资产产权不明晰，导致清资核产过程中无法准确核定资产价值。绝大部分事业单位使用的土地是政府通过无偿划拨而来的，往往在产权确定上有异议，地界不明晰，周边确权不定，使得许多单位多年来未办理房产土地证，从而导致后续过程资产评估难以获得准确资产价值。事业单位改制后，如果产权不明晰，会影响受让单位后续转让、出租和抵押等经营活动进行。

部分事业单位转企，转企后政府将土地房产以有偿出让的方式，将产权出让给改企单位。这样改企单位可以占有、使用土地房产，从而获取土地收益。但是在有偿出让的条件下，改企单位需要承担高额的税费和土地转让金，给改企单位造成巨大的经济压力。要是按照按期租赁土地房产的形式，签订租赁合同按期向政府缴纳租金形式，虽然缓解了改企单位资金压力，但是租赁期限、租赁金额、分配比例、后续土地房产出现产权纠纷等问题上会有分歧，也不利于国家管理此部分土地。因此，改制单位土地使用权无论是有偿出让还是无偿划转，都面临着后续使用处置难统一的局面。

2.5 改制单位“独有资产”被忽略

部分事业单位在自己所属领域，凭借多年的优越条件，建立了较大的行业优势，具备了市场上稀缺的先进技术及优秀的人才储备。这部分优质资产表现为改制单位独有的专利权、商标权、特许经营权、荣誉、信誉等等。但是由于此部分资产不具有实物形态，未来收益不能可靠计量，因此往往无法被有效评估价值，导致改制中这部分无形资产被忽略。

2.6 改制单位存在国有资产流失

最为严重的现象是管理者人为主观造成的国有资产流失，这种现象的发生严重损害了国家利益。当前事业单位自有的国有资产，在部分当权管理者的介入下，通过低评估资产价值，隐匿资产，设置账外账，少计资产收益等方式减少单位资产账面价值，再通过股份改制、资产重组等时机，将国有资产低价贱卖出去，从而获取利益。在改制单位中会存在腐败性资产流失、剥离优良资产“甩包袱式”资产流失、盲目投资造成的资产流失、低估价值造成的资产流失、低价转让土地造成的资产流失等现象。

3 加强事业单位改制资产的有效管理处置措施

3.1 创造良好管理环境，完善资产有效管理机制

在改制前要加强政策宣传，宣传改制的重要性，提升职工认知水平，消除职工顾虑，让全体职工投入到改制中来，支持单位依法依规处置原单位的国有资产。明确分工，保证各部门职责担当，让全体改制职工了解改制过程，明确改制方案，监督改制执行。这样可以有效提升单位改制效率，推进改制顺利进行。

在日常中要建立完善的资产管理机制。财务方面要建立资产总账及明细分类账，登记固定资产台账，保证及时更新台账，做到账实相符。国有资产要经过严格的审核、审批、处置手续后，才能进行转让、报废等处理。相关责任要落实到人，对资产要不定时清查盘点，一旦发现问题，及时上报处理。各资产管理部门要建立约束机制，完善监管制度，履行岗位不相容原则，加强风险控制。构建现代信息管理平台，实施资源共享，依法对外公开资产相关信息，接受社会公众监督。

3.2 完善改制资产管理处置相关政策

国家从2011 年开始出台了多项指导意见和通知，为事业单位改制提供了政策方面的指导，为事业单位改制有据可依、有规可循提供了保证。各级政府部门按照国家整体方针政策，在各自区域内结合自身的相关情况，合理合规制定各自的资产处置政策。并保证各改制单位对政策的可操作性。

3.3 完善资产清查评估，重视无形资产，合理处置国有土地

要对改制单位资产进行详细的清产核资。对清查结果要逐级上报，主管部门审核同意后报送财政部门确认。选择独立公正的评估机构，对改制单位资产进行全面客观的评估，选择与改制单位没有利益关联的评估机构。评估人员能依据自身的专业水平，作出合理的结论。评估根据最新的价格标准，要根据不同评估目标选取适当的评估方法，保证评估结论经得起检验。

合理评估处置无形资产。需要选择受认可的评估机构，选取统一评估标准，在同一评估基准日进行评价。要将改制单位所自有的专利权、商誉等无形资产全部纳入评估范围，明确改制后其所属产权主体。其主体要规范化、明晰化。明确改制后其使用权、所有权、经营权归属，避免将来产生纠纷。

涉及土地资产的，要经过土地确权登记，明确土地使用权的处置方式。改制后土地划拨使用的，要按照国家有关规定办理土地使用权处置手续。通过出让、租赁、作价入股等方式有偿使用的土地，按照市场评估价值，计算土地现值及增值，缴纳相关税费后，由受让单位按规定管理使用。

3.4 盘活历史陈账，明晰资产产权，合理处置资产

改制后需要撤销部分规模小，资产少的单位，合并处理其自有资产，纳入新组建单位。部分单位长期亏损、资不抵债等历史遗留问题众多。将这部分单位进行资产重组，重新理顺债权债务，承接资产单位要建立有效运营模式，合理处置受让资产，对兼并和出售产生的收益，按照相关规定统一上缴国库。

3.5 完善资产信息管理，加强审计监督，遏制资产流失

国有资产监管机构要加强监督职能，做好改制单位后续资产核查审计。建立资产信息平台，实现信息共享，提高管理信息化，接受社会监督，防范国有资产流失，实现单位管理者权、责、利的统一。建立考核机制、绩效评价、收益管理制度，将资产管理考评纳入领导责任范围，作为考核单位管理的标准。加强改制重组和股权变动的审计，防止利用借改制之机，进行不当利益输送。审核改制单位无形资产，防止将其存于账外，从而隐匿收入。防止通过关联交易转移国有资产。加强惩处力度，对造成国有资产流失的责任人，要依法依规严肃问责。

4 结语

综上所述，我国事业单位正在国家制定的政策方针下，一步步推进改制，对于改制单位资产的管理和处置，还存在着种种问题。不论是历史遗留问题，还是在改制过程中出现的现实问题，本文提出了部分解决思路。对于改制单位资产，需要事前评估、事中监督、事后审核，这是保证改制能够顺利进行，国有资产有效利用，防止资产流失的措施。