行政事业性国有资产监管：如何持续提质增效？（下）

话题嘉宾

李森：山东财经大学财政税务学院教授、院长、博士生导师，兼任中国财政学会理事、 山东省财政学会常务理事、 山东省税务学会副会长，主要从事财政分权理论和行政事业资产管理研究。

谭静：中国财政科学研究院副研究员、管理学博士。 长期从事国有资产管理等领域研究。

王丛虎：中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师，中国人民大学公共资源交易研究中心执行主任。 主要研究公共资源交易、政府法治、廉政建设等领域的问题。

杨兴龙：重庆工商大学会计学院副教授，重庆市政府绩效评价研究中心副主任。重庆内控科技中心专家委员会主任，重庆市会计领军人才。

金珧汉：就职于甘肃省张掖市财政局，中国注册会计师、注册咨询工程师，长期从事财政业务实际工作，注重工作和学习成果的提炼与转化。

主持人

阮 静：《财政监督》杂志编辑

背景材料：

行政事业单位国有资产是党和国家事业发展的物质基础和重要保障。 根据《国务院关于2021 年度国有资产管理情况的综合报告》，2021 年，全国行政事业性国有资产总额54.4 万亿元、负债总额11.5 万亿元、净资产42.9 万亿元。 其中，行政单位资产总额19.0 万亿元，事业单位资产总额35.4 万亿元。 行政事业性国有资产管理制度体系持续健全，行政事业性国有资产管理基础不断夯实，有力推进公共服务均等化，最大限度发挥行政事业性国有资产使用效益。

为持续提升行政事业性国有资产管理效能，更好贯彻落实《行政事业性国有资产管理条例》（国务院令第738 号）、《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5 号）等法规制度，2022 年底，财政部出台《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》（以下简称《指导意见》），部署加快推进行政事业单位各类国有资产盘活利用，建立健全资产盘活工作机制，通过自用、共享、调剂、出租、处置等多种方式，提升资产盘活利用效率，为保障行政事业单位履职和事业发展、促进经济社会发展提供更加坚实的物质基础。 《指导意见》提出“统筹资源、全面覆盖、因地制宜、激励约束”四大基本原则，指出以存量调控增量，将行政事业单位低效运转、闲置的房屋、土地、车辆、办公设备家具、大型仪器、软件等资产纳入盘活范围，区分资产类别研究明确盘活方式，有针对性地盘活资产。 将资产盘活成效与新增资产配置预算挂钩，通过预算约束推动资产盘活利用。加强监督检查，全面提升资产盘活积极性。《指导意见》 处处体现过紧日子要求，提出“优化在用资产管理、推进资产共享共用、加强资产调剂、实施公物仓管理、开展资产出租或者处置、探索资产集中运营管理”六大资产盘活方式，为最大化激发资产效能、节约财政资金、优化资源配置提供了行动指南。 为推进盘活资产工作有序规范开展，《指导意见》还从制定盘活方案、规范资产盘活管理、加强信息技术支撑、建立激励约束长效机制等方面提出落实及保障举措。

行政事业单位国有资产是履行政府职能、维护政治稳定、提供公共服务的重要物质基础，具有公益性、公共性和非营利性等特点，在推动完善公共财政体制、提升财政资源配置效率、促进经济社会事业发展上发挥着无可替代的作用。 为进一步贯彻落实 《行政事业性国有资产管理条例》（国务院令第738 号）《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5 号），落实过紧日子要求，更好激发行政事业性国有资产效能，《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》出台。 如何因地制宜、结合各单位实际落实盘活工作？财政部门如何监管保障行政事业性资产盘活提质增效？如何进一步推动行政事业性资产全链条常态化监管？ 本期监督沙龙围绕行政事业性资产盘活管理工作就相关问题展开探讨。

做实监管 保障行政事业单位国有资产盘活提质增效

主持人：《指导意见》内容丰富，处处体现物尽其用、过紧日子等要求。 在您看来，《指导意见》有哪些亮点？您对《指导意见》提出的六大盘活方式作何解读？部门单位落实过程中可能存在哪些困难、应如何更好保障推进？

谭静：《指导意见》提出的“优化在用、共享共用、加强调剂、公物仓、出租处置、集中运营”等六种盘活方式，既是对长期以来行之有效的资产价值管理方式的总结和认可， 也是对法治化市场化专业化新举措的创新、开放的改革思维。其中前五种方式是长期实践中不断规范、 创新且已经纳入相关法规和政策要求的盘活方式， 后续重点在“创新性落实落地见实效”上下功夫。 第六种方式是《指导意见》立足当前、着眼长远的一项重要创新， 是社会主义市场经济体制下发挥市场在资源配置、 资产价值发现中的决定性作用的积极探索和实践。 充分体现了把行政事业性国有资产管理纳入国有资产治理总体框架统筹推进的 “一盘棋”改革思维，也为传统资产管理引入市场化、 专业化资管理念和举措提供了制度依据。

为此， 建议市场化程度较高且具备较好盘活基础的各级地方政府积极探索行政事业性国有资产的集中管理、 市场化运营模式或专业机构参与国有资产盘活服务的有效制度和机制。 为了更好地推动行政事业性国有资产的高效盘活和高质量管理，建议加快推进我国资产管理专业人才培养体系建设、专业化资产管理职业资质认定、资产管理师国家标准编制等相关工作，为资产管理的专业化高效化提供坚实的专业化、职业化、技能型、创新型的人才支撑。

李森：《指导意见》的亮点有三：一是言简意赅、思路清晰。 整个文件字数不多，四部分总计十四条， 在明确指导思想和基本原则的基础上，侧重阐明六种盘活方式，进而对组织实施和具体要求予以部署， 对如何做好行政事业资产盘活工作予以全方位、多层次系统说明，逻辑严谨、思路清晰。二是重点突出、可操作性强。盘活行政事业资产的必要性并不是《指导意见》强调的重点， 其重点在于强调如何盘活行政事业资产， 为此明确提出了六种具体的资产盘活方式， 为实践中开展资产盘活工作提供了行动指南，确定了具体的实现路径。三是循序渐进、夯实基础。行政事业资产管理工作是涉及面广、影响因素多的复杂系统工程，涉及诸多方面和环节。 《指导意见》以存量控增量，化繁为简，提出了盘活资产的四大原则、六种方式，要求区分资产类别，选择盘活方式，有针对性地盘活资产，全面优化存量资产管理， 从而为实现资产存量管理与增量管理、 资产管理与预算管理紧密结合， 为实现资产管理提质增效创造了基础条件。

《指导意见》提出的六大盘活方式是文件的亮点和精髓所在，因地制宜结合各地、各部门、 各单位实际情况保证六大方式得到贯彻落实是新时期盘活行政事业资产的关键。六大盘活方式并不相互独立，而是相互联系、环环相扣、相辅相成，皆为做好资产盘活工作不可或缺的重要环节， 共同构成统一整体。 六者之间的关系可概括为三点：一是范围由小到大，逐步拓宽。 盘活资产首先要求行政事业单位最大限度发挥在用资产使用价值， 这是在行政事业单位内部展开； 资产共享共用和资产调剂作为第二、三种方式就需要在不同单位、不同部门之间展开，范围有所拓宽；第四种方式设置公物仓和第六种方式设立资产运营平台就需要由一级政府财政部门设置公物仓和成立运营平台，面向各个部门、各个单位提供资产管理和运营服务； 第五种方式是通过资产出租和处置来盘活资产， 这已超出了政府公共经济部门， 实际是要求从公私两大部门协调配合的更大范围来盘活资产。二是程度由易到难，循序渐进。在行政事业单位内部解决资产闲置和使用不到位问题，相对而言管理主体信息较为充分、信息不对称程度低，操作难度小，而在部门、单位间实现资产共享共用和资产调剂则信息不充分、不对称程度就会提高，需付出较大的交易成本， 从而难度加大， 而设置公物仓、 实现资产集中运营还必然涉及制度设计和运作，难度会进一步加大。 由易到难，循序渐进，有利于资产盘活工作顺利开展。三是操作由手段到制度，体系完备。盘活资产可以由部门、单位直接采用功能挖潜、修旧利废等手段来实现， 但还不能离开相应的制度设计，比如资产调剂制度、公物仓制度、资产集中运营制度等就不可或缺，六大资产盘活方式实现了手段选择和制度设计的结合，相辅相成、相得益彰，有助于资产盘活目标的全面实现。

部门、单位落实《指导意见》提出的六大盘活方式还存在一定困难， 集中体现为信息不充分、 不对称所导致的机会主义行为在很大程度上制约着资产盘活工作的顺利开展。 行政事业资产管理应遵循经济人假设和信息不充分、 不对称这两大基本假设。 行政事业资产管理机构、各个部门、各个单位以及具体占有、 使用资产的个人都是利己的经济人， 而且他们彼此之间存在信息不对称。部门、单位盘活资产并不能掌握充分的信息， 行政事业资产管理机构调剂资产也难以掌握充分的信息， 其他资产盘活方式也都受到信息不充分、 不对称的制约， 由此导致资产盘活工作要么难以开展， 要么虽然可以开展但存在明显的机会主义行为。解决的办法和出路是，要通过机制设计， 使各有关主体的利益目标具有兼容性， 即要促使各有关主体对自身利益最大化目标的追求同时要有利于其他主体利益目标的实现。

王丛虎：在我看来，《指导意见》最大的亮点在于， 提出了创新管理行政事业性国有资产的多种方式和具体措施， 同时又鼓励各单位各部门积极创新。 而《指导意见》提出的六大盘活方式既给出了改革创新的方向，也给出了具体改革创新措施。

这其中个人认为探索资产集中运营管理要求的“国有资产统一管理、市场化运营的盘活方式”最重要，但也最难操作。 国有资产的盘活目的在于提质增效、 最大限度发挥效能， 而市场化运作显然最有可能实现该目的。但是，市场的不确定性和国有资产的利益交织性又决定了在政策执行中的风险性和难度。为此，国有资产市场化运营的盘活方式首要任务就是确保运行的公开透明。公开透明既可以增加政府的公信力，更能有效地展开竞争， 提高国有资产的利用效益和效率。

金珧汉：《指导意见》 的亮点主要表现在：一是突出高质量。加快推进行政事业单位各类国有资产盘活利用本身就是高质量发展的要求，《指导意见》 在这方面做了强调。 同时，《指导意见》提出要“确保资产盘活工作取得实效”，对工作本身的高质量也提出了要求。二是突出系统性。《指导意见》在涉及范围上强调“全面覆盖”，方式方法上强调“统筹资源”，在推进途径上强调“以点带面”，在推进手段上强调“激励约束”并重，充分体现了系统观念。

六大盘活方式运用的条件和侧重点不一样，具体运用中应具体分析、区别运用。一是在用资产管理重点在优化。 基础在全面准确掌握资产使用状况， 关键在严把资产配置关口， 主要手段是加强资产配置可行性论证。二是资产共享共用重点在推进。主要从三个方面去推进： 对所有行业的要求是筛选具备条件的资产开展共享共用。对重点行业的要求是教育、 医疗卫生、科技、 文化体育等领域行业主管部门要牵头建立本行业资产共享共用机制。 对重点资产的要求是国家重大科研基础设施和大型科研仪器纳入科研设施与仪器国家网络管理平台，通过平台向社会开放共享。三是资产调剂重点在加强。 主要从三个方面去加强：本单位、本部门内部调剂利用，跨部门、跨地区、跨级次资产调剂，对因技术原因需要更新、 但仍具有使用价值的资产通过转变用途调剂。四是公物仓管理重点在实施。实施管理的主体是有条件的县级以上财政部门。 实施管理的对象是低效、闲置资产，大型会议（活动）、临时机构配置资产等。实施管理的主要方式是集中管理、调配使用。五是资产出租、处置重点在开展。条件是除国家另有规定外， 行政事业单位难以调剂利用的办公用房、仪器设备等资产，按照规定的权限批准后出租、处置。遵循的原则是公开、公正、公平和竞争择优。 主要方式是市场化， 按照有关规定通过相应公共资源交易平台进行。 六是资产集中运营管理重点在探索。 探索的主体是有条件的地方财政部门。 资产集中运营管理的组织形式是建立资产集中运营平台或者委托专业机构。 资产集中运营管理的对象是整合的行政事业单位低效、闲置资产。资产集中运营管理的方式是实行专业化、 市场化运营和管理。 资产集中运营管理的目标是提升资产资源统筹能力和资产运营收益。

部门单位落实过程中可能存在的困难有三种情形：一是决策层面不想为。部门单位内部管理部门因为熟知政策规定， 可以提出盘活利用的建议， 但在决策层面因激励不够、约束不足等方面的考虑，却有不想为的想法。二是实施层面不敢为。这里面有两种情况： 一种是对决策层面不想为的决定不敢按照制度规定提出反对意见。 另一种是对公物仓管理、 资产集中运营管理等处于试点、探索、推进阶段的工作，因规定不明确等因素，怕试错，不敢开展、实施、推进工作。三是操作层面不能为。加强资产配置可行性论证、公物仓管理、资产集中运营管理等工作， 因缺乏专业力量、 专业知识等，具体操作上不知道怎么办的情况。

如何更好保障推进： 一是加大激励约束力度促想为。 除《指导意见》明确的激励约束措施外， 建议将相关工作纳入政绩考核，拓展激励约束的内容，对盘活工作成效突出的从资金、项目等方面予以倾斜支持，对盘活工作不利的采取约谈、 问责等方式加大惩戒力度。 二是健全容错纠错机制促敢为。对公物仓管理、资产集中运营管理等处于试点、探索、推进阶段的工作，坚持“三个区分开来”，宽容干部在改革创新中的失误错误，对该容的大胆容错。各级各类监督部门要准确把握政策界限， 在对违纪违法行为必须严肃查处的前提下， 围绕资产盘活工作更多发挥监督保障执行、 促进完善发展的作用。三是提升专业能力促能为。组织开展引导资产管理人员在学习上下苦功，努力成为资产盘活的行家里手，保证资产盘活工作快落地、真见效。大力培育壮大外部专业力量， 督促其合规履职、 提升能力，为资产盘活工作提供专业化、市场化服务。

杨兴龙：《指导意见》 贯彻落实了党中央、 国务院关于强化行政事业性国有资产管理的决策部署， 系统总结和固化了各部门各地方关于资产盘活的探索实践， 明确了资产盘活的六种方式及其适用范围，构建了推动资产盘活的工作机制和保障措施，明确了具体的工作要求。作为财政部印发的专门针对资产“盘活”的规范性文件，具有诸多亮点。 比如：

首先，《指导意见》以“盘活行政事业单位国有资产”为主题，将资产“盘活”作为一项专项任务部署安排， 凸显了现阶段行政事业性国有资产管理中“盘活”工作的重大意义和重要作用，有助于凝聚社会共识、整合社会资源、形成监督合力，显著提升各部门各单位对资产盘活工作的重视程度，为破解资产盘活工作面临的痛点、 难点和堵点问题注入新的动力，这是《指导意见》的最大亮点及突破。

其次，《指导意见》 系统阐述了资产盘活的总体要求、盘活方式、组织实施和工作要求，构建了系统完备、全面覆盖、衔接有序的“盘活”工作体系，为各部门各地方深入探索和有序推动资产盘活工作提供了规范和指引。

第三，《指导意见》明确了资产“盘活”的内涵和类型等核心要素，为政策供给、实践推动和理论研究奠定了基础、 搭建了框架、指明了方向，有助于持续推动政策优化完善、实践探索创新和理论研究深入。

第四，《指导意见》将“资产集中运营管理”作为一项盘活方式进行规范，是对国务院有关文件精神的贯彻落实和对地方政府探索实践的“正名”及“确权”，在财政紧平衡和政府过紧日子的背景下或将形成较强的推动效应，《指导意见》 同时对其潜在风险做了预警和防控机制设计， 统筹发展与安全，保障“盘活”工作健康、可持续推进。

《指导意见》所提及的六种盘活方式覆盖了国有资产管理的全生命周期， 前两种（优化在用、共享共用）针对资产“使用”环节，旨在提高在用资产的使用效率；中间两种（加强调剂和公物仓管理）针对资产“配置”环节，旨在优化资产配置方式、节约财政资金；后两种（出租处置、集中运营），旨在增加资产处置收益。其中，前五种方式在近年来有关政策法规中出现的频次较多，《指导意见》做了系统总结和细化；“资产集中运营管理模式”更值得关注。对于这种模式需要注意：第一，地方上有实践，有些市县政府将行政事业单位拥有或控制的土地使用权、 房屋等资产打包注入国有企业进行运营以增加地方财政收入， 同时提高国有企业资质，通过企业发债融资、促进地方经济社会发展；第二，政策上有支撑，国办于 2022 年5 月印发的《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》提出，鼓励和支持国有企业依托国有资本投资、 运营公司“通过进场交易、协议转让、无偿划转、资产置换、联合整合等方式”盘活长期闲置的存量资产、 支持金融资产管理公司等主体“通过不良资产收购处置、 实质性重组、市场化债转股等方式”盘活闲置低效资产，为上述方式的运用提供了政策保障。

政府落实过紧日子以来， 各地方统筹盘活财政资源的举措侧重于财政资金，对于实物资产往往无从下手。 行政事业单位资产的类型多、涉及面广，相关的改革“牵一发而动全身”，实施过程可能面临较大阻力。结合前述论证，当前应当着力推动五项工作：

一是出台实施细则。 地方财政部门和机关事务管理部门根据《指导意见》和国管局 《关于提高中央行政事业单位国有资产管理效能 坚持勤俭办一切事业的实施意见》等文件，结合本地区行政事业性国有资产管理实际， 坚持问题导向、 坚持系统观念，研究制定易操作、可评价的实施细则及保障措施（比如针对公物仓、仪器设备共享共用、信息系统建设、考核评价等的管理办法），为财政监督、审计监督和纪检监察等提供制度支撑。 《指导意见》 印发以来，江苏、内蒙古、贵州、浙江、安徽、宁夏等地通过地方政府规章或规范性文件的方式贯彻落实，做出了有益探索。

二是强化监督检查。 推动财政部门内部协同、形成合力，将资产盘活工作纳入财政监督检查范围和内部控制报告、 部门整体绩效评价的指标体系； 推动与审计机关的贯通协调， 将资产盘活工作纳入行政事业单位领导干部经济责任审计、 离任审计范畴，必要时可开展专项审计；推动将资产盘活工作纳入作为国务院大督查的督查内容，对资产长期闲置、盘活工作不力的，采取约谈、问责等方式，加大督促力度。

三是加快系统整合。 2015 年 《财政部关于进一步规范和加强行政事业单位国有资产管理的指导意见》提出“建立‘全面、准确、细化、动态’的行政事业单位国有资产基础数据库”，当前资产管理系统与财务系统不联通、基础数据不完备，仍然是制约行政事业性国有资产管理与监督提质增效的短板、弱项，亟需将国有资产管理信息系统建设和联通工作作为当前重点工作、 挂牌督办，通过“专项治理”甚至“政治督导”的方式推动解决。

四是压实主体责任。 强化各级机关事务管理部门的主体责任， 推动各项工作有序开展。 《行政事业性国有资产管理条例》规定机关事务管理部门会同有关部门 “依法依规履行相关中央行政事业单位国有资产管理职责”同时接受财政部门的“指导和监督检查”，财政部门应当充分履职，积极采取有效措施， 明确与机关事务管理部门在国有资产管理方面的职责分工、 进一步压实机关事务管理部门及部门和单位的主体责任， 指导制定推动资产盘活工作的路线图和时间表，定期听取报告、协同解决有关问题。

五是发挥典型案例引导带动作用。 资产盘活工作具有很强的实践性， 要坚持守正创新，鼓励各部门各地方积极探索实践；各级财政部门应当做好组织推动工作，通过专业指导、评审论证、优秀案例征集评选等方式，推动形成可复制、可推广的经验做法。 对于经过验证行之有效的做法应当加大宣传推广， 及时将具有共性的经验做法通过政策法规给予固化， 发挥法治 “固根本、补短板、扬优势、利长远”的作用。比如，《江苏省行政事业性国有资产管理办法》提出“对使用领域少、使用频率不高且又确需配置的资产，优先由公物仓统一采购、统一调剂、统一处置”，是从源头解决问题的治“本”之策，能够解决单位自行配置后将“闲置”资产视为“私有”财产不愿“拿出来”的困局。

主持人：规范资产盘活管理，加强资产全生命周期管理是《指导意见》提出的相关要求，并进一步指出，在规范审批程序的基础上，加快办理资产出租、处置事项，相关收入按照本级财政部门的规定，上缴国库或纳入单位预算管理，防止国有资产流失。 严禁借盘活资产名义，对无需处置的行政事业单位国有资产进行处置或者虚假交易，以变相虚增财政收入。 各级财政部门要加强监督检查，确保资产盘活合法合规、收入管理规范有序。 您对这一部署作何解读？ 财政部门开展相关监督检查工作中应着力把握哪些关键点？

李森：《指导意见》明确指出，资产盘活工作财政部门需要加强监督， 确保盘活资产合法合规、收入管理规范有序。这充分表明行政事业资产管理的两大基本假设即经济人假设和信息不充分、 不对称假设已得到足够的重视。占有、使用行政事业资产的各个部门、各个单位以及具体的占有、使用资产的人员， 甚至行政事业资产管理机构都是经济人， 都会在特定约束条件下追求自身利益最大化， 而且各个主体都难以掌握充分的信息且彼此之间信息是不对称的。按照信息经济学的基本理论，拥有信息优势的一方会利用自身信息优势实现自身利益最大化。因此，在盘活资产时必须加强管理，以防止国有资产流失。盘活行政事业资产加强财政监管的重点是：一是部门、单位闲置资产的状况，到底有什么种类、有多少资产处于闲置状态， 这是盘活资产首先需要掌握的信息， 否则资产盘活工作就难以开展； 二是资产集中运营收益和处置收益按照规定上缴国库的情况， 是否做到了及时足额入库。

谭静：盘活资产不能简单地理解为随意“变卖资产”，而是一项贯穿资产管理全生命周期的、 规范有效的全面价值管理思维和体系。为此，既要鼓励积极主动创新盘活新思路新举措，也要守住资产盘活的“安全底线”，以风险思维和合规监管筑牢资产盘活安全屏障，统筹好事业发展、物尽其用和资产安全的关系。 财政部门开展监督检查要以财政监督和行政事业性国有资产管理法规制度为依据， 重点对盘活前端的重大事项前置程序完整性和全流程审批合法合规性， 过度变相盘活对行政事业单位依法正常有序运行的影响， 盘活涉及的交易公开性、公平性、公正性，盘活收入是否应收尽收、应缴尽缴，盘活收入的相关支出是否按照《行政事业性国有资产管理条例》要求纳入部门决算全面完整准确反映等重点风险点进行监督。 建议行政事业单位要把相关风险点纳入单位内部控制体系， 强化内部监督。

王丛虎：行政事业单位国有资产的公共属性决定了必须强化规范管理。 不同于私人资产的管理， 管理好国有资产不仅要切实能够盘活资产，达成提质增效的目的，还要程序合法合规， 遵守行政事业单位内部的管理要求。 这不仅需要管理体制、机制、方法和手段的创新，更需要基于法律法规明确规定上的规范管理。为此，财政部门必须承担起强化监督检查的责任， 还要积极鼓励创新， 处理好合法合规与改革创新之间的关系。 同时， 开展监督检查要遵循“互联网+监督”要求，确保全程监督、实时在线监督、监督结果公开透明、监督结果的充分利用。

金珧汉：一是增强财政领域各项改革措施的系统性整体性协同性。 财政领域的任何一项改革都会牵一发而动全身， 必须放在财政工作全局中系统推进。 推进资产盘活工作， 必须与规范财政收支等财政领域其他方面的工作联动起来， 注重相关改革措施之间的协同性以及各项改革措施之间的相互衔接，构建系统完善、科学规范、运行有效的制度体系， 持续聚合各项改革措施的合力，服务于“财政是国家治理的基础和重要支柱”这一定位。二是严格遵循在法治下推进财政改革的原则。 在推进财政改革过程中， 必须发挥法治的引领和推动作用，注重运用法治思维和法治方式，既要推动资产盘活工作依法进行， 用法治给资产盘活工作定规矩、划界限；又要健全财政领域行政规范性文件制定协调机制， 防止政策效应相互抵消。

财政部门开展相关监督检查工作中应着力把握以下关键点： 一是准确定位监督检查。 统筹好监督保障执行和促进完善发展之间的关系， 既要促进完善发展资产盘活工作，又要监督保障执行财经纪律。二是推进监督检查精准化。实事求是查清事实、区分责任、作出处理，增强监督检查的严肃性和公信力。落实“三个区分开来”要求，完善跟踪回访机制。 坚持监督检查、整改、治理结合，把查办违纪违法案件与深化改革、堵塞漏洞、加强教育结合起来，不断提高监督检查效能。三是提高监督检查履职水平。精准把握监督检查标准， 不断增强运用政策能力，健全分级审核、协同把关、质效评估等制度，持续提高监督检查质量。

杨兴龙：党的二十大报告对于“国家安全”作出专章部署，此后召开的中央经济工作会议、全国财政工作会议、全国审计工作会议等，都将“保障财政可持续和地方政府债务风险可控” 作为重要工作任务进行布置安排。地方政府既要维护社会稳定、推动社会经济转型发展，又要在党中央、国务院部署各类监督下严控地方政府违规举债，需要政策创新给予支持；国务院办公厅、发改委和财政部先后发文， 部署行政事业性国有资产盘活，允许、鼓励和推动通过市场化方式对低效和闲置资产进行盘活， 为地方政府弥补财政收入缺口提供了法律框架内的可选路径， 同时也可能导致 《指导意见》提到的“对无需处置的行政事业单位国有资产进行处置或者虚假交易” 的短视与投机行为。例如，有的地方可能变卖资产或者签署过长时间的租赁合同， 影响区域经济社会发展的可持续性； 有的可能贱卖资产导致国有资产流失，滋生腐败；有的可能通过虚假交易变相举债融资， 增加债务风险，等等。 需要提前设计好防范措施。 财政部在明确盘活行政事业性国有资产方式、鼓励将“难以调剂利用的”办公用房、仪器设备等资产对外出租或者处置的同时，对潜在风险做了预判和防范、明确了“严禁”事项，要求各级财政部门“加强监督检查”，是未雨绸缪之举， 体现了辩证思维和系统观念。

对上述行为实施监督检查的前提和关键是规范决策程序、完善标准规则、健全交易平台， 通过对制度执行情况的监督检查防范潜在风险。 具体包括：

规范决策程序方面，参照《重大行政决策程序暂行条例》规定梳理和固化决策程序， 对于超过一定限额的资产出租、处置事项决策程序中增加公众参与、专家论证和风险评估等环节， 强化信息公开，进一步提升资产处置行为的法治化、规范化程度。

完善规则标准方面， 通过规范发展资产评估行业、明确“低效闲置”标准、完善全国统一的公共资源交易平台、 定期发布负面交易清单等方式， 提升对资产出租和处置行为的专业化、标准化程度，避免因为口径不一、标准不明导致的错误决策。

健全交易平台方面， 加快建立全国统一、信息可查询、可比对、可监测、可通过大数据分析做风险预警、 可追溯问责的公共资源交易平台， 进一步提升公共资源交易的市场化程度。

运用财会监督等手段 持续推动建立行政事业性国有资产全链条常态化监管机制

主持人：长期以来，财政部门“管资金”的角色定位十分明确，“管资产”的职能作用亟待充分有效发挥。此次《指导意见》也提出，“建立资产盘活情况与新增资产配置预算挂钩机制，充分结合存量资产使用状况审核新增资产，优化资产配置，从源头节约财政资金。 对闲置浪费严重的部门、单位，财政部门可视情况停止批复新增资产配置预算”。 进一步看加强资产全生命周期管理，如何运用财会监督等多种手段，将行政事业性国有资产监管融入预算编制、执行、决算的各个环节，推动建立全链条常态化监管机制？ 谈谈您的想法建议。

王丛虎：行政事业性国有资产的监督管理只有建立起全链条常态化的监管机制，才能确保监督有力有效。而常态化的监督机制要 “建立资产盘活情况与新增资产配置预算挂钩机制”，这就意味着要“充分结合存量资产使用状况审核新增资产，优化资产配置，从源头节约财政资金”；同时也还要“对闲置浪费严重的部门、单位，财政部门可视情况停止批复新增资产配置预算”等。 为此，各部门及其所属单位要全面总结经验，汇总本部门资产盘活工作情况，并纳入行政事业性国有资产年报予以反映，持续推进资产盘活工作。只有建立起这样常态化运行机制，并让其有效运转起来，才能真正盘活国有资产， 并取得实实在在的成效。

李森：《指导意见》指出，要建立资产盘活情况与新增资产配置预算挂钩机制，本质是要通过盘活资产，实现存量资产管理与增量资产管理以及资产管理与预算管理的结合。 在行政事业资产管理的全生命周期，即在行政事业资产的融资、筹资、投资、配置、运营、处置各个环节，都要与预算的编制、审批、调整、决算的各个环节实现有机结合，推动建立全链条常态化监管机制。 本人的看法是可考虑采用标本兼治的对策：一是治标，即在行政事业资产管理机构负责资产管理，预算管理机构负责预算管理的制度框架下，通过行政事业资产管理机构与预算机构的协调配合来做好资产管理与预算管理的结合工作，有助于推动建立全链条常态化的监管机制；二是治本， 即深化我国复式预算制度改革，将一般公共预算分为经常预算和资产预算两部分，经常预算由预算管理机构负责编制，资产预算由行政事业资产管理机构负责编制，发挥二者的比较优势，各司其职、各负其责，通过相互协调、相互配合来共同完成一般公共预算编制，有助于彻底解决行政事业资产管理与预算管理脱节的问题，真正建立全链条常态化的监管机制。

金珧汉：一是优化部门单位和财政部门内设机构设置和职责配置。 坚持问题导向， 优化部门单位和财政部门内设机构设置和职责配置， 坚持一类事项原则上由一个内设机构统筹、 一件事情原则上由一个内设机构负责， 加强相关内设机构配合联动，避免责任不明、推诿扯皮，使部门单位和财政部门内设机构设置科学、权责协同、运行高效。

二是强化部门单位内部流程控制。 按照 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的要求，加强内部权力制衡，规范内部权力运行。按照决策、执行、监督相互分离、相互制衡的规定，将行政事业性国有资产监管融入预算编制、执行、决算的各个环节，分事行权、分岗设权、分级授权和定期轮岗。

三是加强财政部门内部监督横向协同联动。加强财政部门内部资产、预算、国库、部门预算管理、政府采购、绩效管理、预算评审、监督评价等各个环节高效衔接、运转有序的工作机制，凝聚监督合力，提升监督实效。

四是形成共同治理合力。 发挥财政部门财会监督主责部门作用， 健全监督力量整合、措施运用、成果共享等机制，推动与其他监督的贯通协调。 鼓励社会第三方发挥外部监督作用。

杨兴龙：国务院《行政事业性国有资产管理条例》 明确行政事业性国有资产管理的基本原则是 “实现实物管理与价值管理相统一，资产管理与预算管理、财务管理相结合”，这也是行政事业性国有资产管理体制改革与发展的总体要求， 为财政部运用预算管理、 财务管理、 绩效评价和内部控制、 财会监督等手段强化对行政事业性国有资产的价值管理、 综合管理与监督检查提供了根本遵循。

财政部发挥“管资产”职能，当务之急是加快推动 “推进资产管理融入预算管理一体化系统”，通过“建立预算资金形成资产的全链条管理机制”实现“准确核算和动态反映资产配置、存量等情况”。 资产具有实物形态和价值形态两重属性， 需要同时实施实物管理和价值管理。 独立的会计主体通常将资产的实物管理和价值管理相互分离，起到横向制约的作用，这是内部控制的基本要求；但要求定期进行财产清查（比如资产盘点）以保证账实相符，这是编制会计报表的前提。对于部门和一级政府，资产的实物管理与价值管理也是分离的， 由于管理体制机制及信息系统等历史问题长期存在， 行政事业性国有资产的实物管理与价值管理还存在着管理不够协同、 系统未能联通、数据不能统一等情况，导致很多改革要求与政策举措无法落地实施， 制约了财政部门资产管理与监督的效能发挥。 全国人大常委会预算工作委员会、 全国人大财政经济委员会 《关于行政事业性国有资产管理情况调研报告》 对此作出系统全面的阐释，目前仍有必要建立问题清单、认真整改落实、逐项对照销号。

梳理当前政策法规中的有关要求：《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》要求“新增资产配置要与资产存量挂钩， 依法依规编制相关支出预算”；《行政事业性国有资产管理条例》强调“严格按照预算管理规定和财政部门批复的预算配置资产”“实现实物管理与价值管理相统一，资产管理与预算管理、财务管理相结合”，“在决算中全面、真实、准确反映其国有资产收入、支出以及国有资产存量情况”。

《财政部关于进一步规范和加强行政事业单位国有资产管理的指导意见》 提出“通过对预算管理和财务管理流程进行必要的再造， 实现资产管理与财务管理紧密结合，实物管理与价值管理紧密结合，做到账账相符、账实相符”，要求“强化资产管理与财务管理、预算管理的衔接，构建既有机联系又相互制衡的内部工作机制”。具体操作层面，一是要把好资产“入口关”、“将资产配置管理职能嵌入到预算管理流程中”，二是“分类制定资产配置标准”、明确各类资产的配置数量、 价格上限和最低使用年限等， 三是 “建立资产共享共用与资产绩效、资产配置、单位预算挂钩的联动机制”，四是 “加强行政事业单位资产管理信息系统建设，并与预算系统、决算系统、政府采购系统和非税收入管理系统实现对接”。

财政部 《关于进一步加强和改进行政事业单位国有资产管理工作的通知》 要求“优化新增资产配置管理”，强调“建立健全新增资产配置相关预算管理制度， 优化新增资产配置相关预算编报审核机制”。

此次《指导意见》强调“通过预算约束推动资产盘活利用”，要求“推进资产管理融入预算管理一体化系统”“建立预算资金形成资产的全链条管理机制”，实现“准确核算和动态反映资产配置、 存量等情况”，同时 “鼓励基于物联网技术开展资产使用管理动态监测”。

国管局 《关于提高中央行政事业单位国有资产管理效能 坚持勤俭办一切事业的实施意见》提出“对投资计划和预算财务进行科学规划， 搭建节约节俭的整体框架”，要求“强化刚性约束，加强投入产出分析， 树牢管理绩效理念”“资产盘活利用等效能提升情况将作为中央行政事业单位资产管理绩效评价的重要内容”。

上述文件对于财政部门进一步强化“管资产”职能、切实提升行政事业性国有资产管理监督效能的目标、原则、路径和具体措施等作出细致部署和要求， 接下来是如何统筹推进和有效执行。实践证明，没有坚定有力的执行系统， 再好的政策设计也只能是蓝图。 结合前文分析，笔者认为，制度执行的关键是两个方面： 一是在一定时期内实行提级管理， 确立资产盘活管理等工作在党和国家治国理政中的政治地位，凝聚各类监督资源，贯通协调、共同推动；二是理顺管理体制机制， 明确界定相关主体的职能职责， 保证各项具体工作都有稳定的决策机制、确定的主责部门、清晰的办理流程和明确的执行标准。