财政绩效评价与绩效考核在基层政府的应用分析——以河北省保定市莲池区为例

●冯 楠

2020年以来，疫情防控及大规模留抵退税、减税降费等惠企政策的落实与经济下行压力叠加，财政收支矛盾空前，财政形势异常严峻。为积极响应国家号召，坚决落实“疫情要防住，经济要稳住，发展要安全”的重要要求，推进绩效评价与考核是各级财政应对严峻考验的利器，也是推动财政工作高质量发展的必然选择。推进预算绩效评价改革升级是新时代政府职能转变、国家战略转型的要求，也是新时期财政改革发展的需要。

一、河北省基层政府绩效评价与绩效考核指标设计

河北省在全国首先开始推行预算绩效改革以来，保定市莲池区紧跟省、市财政工作部署，全力打造高质量创新发展先行区，凝聚力量对接雄安，为纵深推进全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理而探索前行，总结了许多宝贵的经验。实践也愈发证明，绩效评价是预算绩效管理的核心内容，绩效考核在推进预算绩效改革工作中具有举足轻重的重大意义。绩效评价有助于优化财政资金管理，提高财政资金的使用效益；有助于提升预算绩效管理水平，促进财政改革的深化。对于基层而言，绩效评价还有助于提升基层政府的社会公信力。

为高效统筹各项工作，以决战的姿态和决胜的精神全力完成全年各项任务目标，保定市于2021年起开展 “县（市、区）委书记动态考核月点评”工作，财政承担的重要指标即 “高质量发展——预算绩效管理水平”，考核结果直接纳入基层政府“一把手”政绩考核。形成上下联动的考核机制，大大提升了预算绩效改革工作的推进效率。

《河北省市县财政管理绩效考核办法》规定，考核内容包括重大政策落实、市以下财政体制管理、预算编制管理、预算执行管理、预算绩效管理、资产管理、地方政府债务管理、财政透明度、预算信息化、其他事项（加减分）共十个方面工作内容，对县级财政管理工作进行全面考核（见图1）。

图1 河北省县级财政管理绩效考核自评表结构图

《河北省市县财政管理绩效考核办法》中直接涉及绩效管理水平的考核内容有：第五项预算绩效管理，占16.5分；第八项财政透明度的第（二）项绩效信息公开，占3分；第十项其他事项（附加分）第（一）项加分项中的第2项全面实施预算绩效管理成效显著，占2分，共计21.5分（见表1）。

表1 2022年度河北省县级财政管理绩效考核计分标准（仅展示涉及绩效部分）

莲池区根据《全面实施预算绩效管理推进工作方案》《河北省省对下转移支付资金绩效管理办法》《河北省省级部门预算绩效目标设定规范》《保定市财政支出事前绩效评估管理办法》《保定市市级部门预算绩效管理办法》《保定市市级部门预算绩效运行监控工作规程》《保定市市级部门预算项目绩效自评管理办法》《保定市市级预算绩效重点评价管理办法》《保定市市级部门预算绩效自评抽查机制》及《保定市市级部门预算绩效管理工作考核办法》的具体规定和要求，印发了《莲池区财政支出项目绩效自评管理办法》《预算绩效重点评价管理办法》，并对省市文件进行转发，包括预算执行率，产出指标、效益指标、满意度指标三大模块，项目绩效自评表，自评报告模块等，规范预算单位自评依据和流程，进一步规范预算绩效管理工作。

二、基层政府绩效评价与绩效考核存在的问题

以保定市莲池区为例，基层政府在预算绩效评价和绩效考核方面仍存在不少问题亟须改进。

（一）绩效评价意识薄弱，人才队伍建设有待加强

绩效评价与绩效考核是财政部门的重点工作，尤其是近年来，保定市开展“县（市、区）委书记动态考核月点评”工作，财政承担的重要指标即“高质量发展——预算绩效管理水平”，考核结果直接纳入基层政府“一把手”政绩考核。以保定市莲池区为例，在实际工作中财政干部普遍能够意识到其重要性，但是对各预算部门而言，大多是照葫芦画瓢，由于考核工作时间紧、任务重，致使学习研究和思考不够，缺乏开拓创新意识。

在预算执行过程中，相对更重视资金的分配和预算的编制，对于绩效评价认识还不到位，忽视其必要性。这种情况非常普遍，特别是在基层政府。由于重视不够，容易导致绩效评价基础信息和评价数据收集不详尽，甚至会出现敷衍了事的情况，导致评价的准确性、客观性不够。且基层政府往往缺乏对于干部的系统性培训，基层绩效管理和绩效评价专业知识的普及不到位，也就使得基层人员绩效政策掌握不足，专业素养不够。莲池区也存在这种问题，由于绩效评价工作是财政部门牵头管理的，自然而然各部门归口管理处室都是财务处，其他业务处室参与程度不高，但预算绩效评价工作专业性较强，亟须专业业务处室人员的积极配合，否则会严重影响绩效评价的效果和质量。如绩效指标中包括产出指标，由于业务范围限制，财务人员不参与专业业务管理，不熟悉专业领域的政策法规和管理考核要点，难以从专业角度深入剖析具体项目，从绩效目标指标的设置到绩效评价都无法保障高质量完成。

（二）管理体制亟待优化，绩效考核流于形式

目前，许多基层部门绩效评价和绩效考核机制并不完善，甚至将绩效评价理解成财政资金使用结果的验收，简单地理解为资金是否拨付到位，基层部门多是将主要精力集中于专业职能上，部门内部未能结合本部门管理实际建立健全绩效评价机制和信息传递机制，导致信息传递不畅通，内部业务处室之间协作不力，或是简单的验收自评，绩效评价往往流于形式，严重影响绩效管理及考核的质量。年终绩效考核时，“凑材料”“补资料”的现象比比皆是。随着河北省财政厅对“预算绩效管理水平”考核的力度逐年加大，考核体制越来越完善，考核标准和评分内容越来越细化，基层财政年终面临的“大考”是绝不可能轻易“蒙混过关”的。

（三）绩效评价目标不明确，评价指标不科学

绩效目标是指财政资金计划在一定期限内达到的产出和效果。绩效评价工作的开展，需要以科学的绩效评价指标为基础。结合莲池区绩效目标指标管理实际，目前的绩效评价目标指标体系尚不够完善，没有建立起符合基层特征的指标体系，难以适应新阶段财政工作高质量发展的需要。部分预算部门的指标设计过于敷衍，如有些项目并不需要考核“群众满意度”指标，而大部分基层部门在设置绩效评价指标时，存在“凑数”情况，指导意义不大。还有些部门轻视资金节约率，而绩效评价工作的重要目标之一就是提高财政资金使用效益，即“花小钱办大事”。结合莲池区现状不难发现，基层部门往往更重视资金到位率，也就是一味看重预算执行进度，忽略了资金节约的根本目标。现实的原因是，如果资金使用率较低会影响本部门下一年度预算安排，变相造成了“突击花钱”现象的发生。此外，还存在财政资金绩效评价目标不明确等问题。就目前基层政府财政资金绩效评价而言，大多部门更关注资金的分配和使用，却忽略了其有效性。就莲池区而言，尽管财政部门一再强调结合部门实际的重要性，但是基层部门在设定绩效目标指标时，往往只是根据过去的传统目标来设定，甚至照搬照抄，导致基层政府整体绩效评价水平不高。

三、优化基层政府预算绩效评价与绩效考核的对策

基层政府要抓住新时期发展机遇，贯彻新发展理念，致力于财政高质量发展，确保政策落地，确保责任到人，落实到岗，并与干部考核任用相结合，为绩效评价工作顺利开展夯实基础。

（一）强化意识，加强队伍建设

绩效考核和绩效评价能否取得成效，关键在于部门是否给予足够的重视和支持。首先，要加强组织领导，统一部署，成立绩效评价工作领导小组，倡导部门各股室全部积极参与绩效评价和绩效考核，树立全员绩效意识。一方面，加大宣传力度，采取多形式多渠道，使绩效评价和绩效考核工作充分获得领导及各部门的支持、理解和配合，以扩大绩效评价和绩效考核工作的影响力；另一方面，加强业务培训，尤其注重政策解读、实践操作和问题答疑，并将预算绩效管理纳入会计人员继续教育之中。各部门要尽可能支持本部门财务人员和专业处室人员参加培训会议，提高业务水平，强化绩效意识。基层工作人员除了参加业务培训外，还应自主学习新政策，掌握信息技术，熟练操作绩效管理信息系统，进一步提升专业能力，成为一名综合素质过硬的专业人才，并于预算年度结束后，对绩效评价资料及时整理归档，按照档案管理相关要求妥善保管。

笔者建议，基层部门可以单独成立绩效处室，组建一支专业队伍，提高工作效率，从根本上解决处室之间沟通协调的问题。基层政府也应注重筛选人才，通过选拔考核机制建立财政绩效评价专家库，定期进行专业培训，并在培训后颁发相关证明，实施考核评优，调动专业人员积极性、主动性、创造性，保证专家库质量，在进行财政绩效评价时，可以使其充分地参与其中，确保绩效评价人员能够真正履行职责。

（二）强化制度建设，扩大评价范围

基层全面预算管理体系建设改革的完成，为基层绩效评价管理奠定了基础。基层部门要积极参考新《预算法》《绩效管理实施方案》和《项目支出绩效评价管理办法》等相关政策制度，结合部门实际，建立适合部门自身的全面预算管理和绩效评价内部工作规范，指导本部门绩效评价工作，做到绩效目标指标库动态更新，全面涵盖本部门职责活动，确保无遗漏。按部门自身绩效评价，量身定制严格的执行标准，以确保绩效评价质量。绩效评价中要重点关注民生资金、直达资金、扶贫资金等社会关注度高、影响力大的项目，逐步增加绩效评价数量和金额占比，深层次发现问题。与此同时，上级财政部门也应加大督导力度，及时跟踪基层工作进度，结合实际工作中遇到的问题，加强对基层财政部门日常工作的督导，保证绩效评价工作质量。

（三）构建考核挂钩机制，强化评价结果应用

绩效考核与绩效评价结果应用是整个绩效评价过程的落脚点，也是最终环节，更是整个绩效管理工作的升华，因此，结果应用在绩效评价乃至整个绩效管理过程中都具有重要的意义。财政部门应进一步完善绩效考核和绩效评价结果激励约束机制，将绩效评价结果作为部门考核以及下一年度预算安排的前置条件，针对绩效评价中发现的管理制度不健全、实施进度缓慢、资金使用不规范等问题，从财务管理、项目管理、资金绩效等多方面，统一制定整改清单，全部督促整改到位。真正建立奖惩制度，强化结果应用，特别要督促相关责任单位限期整改，决不允许不了了之。坚持“公开为常态、不公开为例外”的原则，推进绩效评价信息向社会全面公开，增强社会责任感和紧迫感。

综上所述，提升基层政府绩效评价管理水平，切实完成年终绩效考核任务，不断改进绩效评价工作方式，更加重视财政资金绩效评价，明确绩效目标和评价标准，优化完善绩效评价管理体系，是学习贯彻党的二十大精神的具体表现，也是推动财政工作高质量发展的必然选择。要着眼于基层，不断探索创新，发挥绩效评价的指导性作用，优化绩效考核，进一步推动绩效管理改革升级，培养一批专业型人才，紧紧围绕建设中国式现代化河北场景，为基层政府高质量发展贡献财政力量。