基层预算部门绩效自评的困境与对策思考

●马宏星

随着 《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》 出台，各地预算绩效管理改革步入快车道，力争及早建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算绩效事前、事中、事后闭环管理。 作为预算绩效管理的重要内容，绩效评价工作由点到面迅速铺开。 目前，预算绩效评价主要包含单位自评、部门评价和财政评价三种类型。 从评价主体来说，单位自评和部门评价都是部门内部评价，属于绩效自评范畴。 本文所指部门绩效自评包含单位自评和部门评价。

近年来，各地预算绩效管理改革深入推进，绩效自评工作在提高部门和单位绩效管理意识、 压实绩效责任、推进绩效信息公开等方面发挥了积极作用。 目前，绩效评价工作仍处于初始阶段，基层绩效自评工作遇到一些困境亟待解决。 本文通过梳理部门绩效自评存在的困境，分析产生这些困境的原因，探讨基于现实条件之上的应对措施，力求对推动绩效评价工作有所帮助。

一、 基层预算部门绩效自评面临的困境

（一）部门绩效自评动力不足

长期以来形成的“重申请、轻管理，重使用、轻绩效”的惯性思维仍未扭转，“重绩效、讲绩效、用绩效”的理念尚未完全深入人心，绩效管理工作“说起来重要，做起来次要”的现象在市县一级普遍存在。 在这样的大环境下，预算部门对待绩效评价工作的主动性不够， 往往只停留在应付上级主管部门和本级财政部门工作要求上，而没有将绩效评价工作视为完善内部预算管理、提高资金使用效益的有效有力抓手，绩效自评的内部动力严重不足。 另一方面，财政评价、审计监督、 人大审查等结果运用不充分，预算绩效情况与部门预算安排、失职问责等挂钩机制落实不到位，一定程度上导致部门绩效自评的外部动力不足。

（二）部门绩效自评能力欠缺

部门绩效自评是预算部门根据设定的绩效目标， 依据规范的程序，运用科学、 合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对本部门及其所属单位预算资金的投入、 使用过程、产出与效果进行系统、 客观的评价。部门绩效自评涉及前期调研、评价方案制定、评价指标体系编制、评价资料搜集、 评价报告撰写等多项工作，专业性较强，工作难度较大。 目前，市县人员编制比较紧张，有专门财务人员的部门较少，设置财务科（股）室的部门更少。 财务人员往往由办公室等综合科（股）室人员兼任，除承担财务、绩效等工作外，还要承担其他工作， 要求其短期内熟练掌握绩效评价的业务知识不太现实。人少事多、业务能力不足等现实矛盾， 制约了绩效自评工作的有效开展。

（三）部门绩效自评质量不高

从实践情况来看， 部门绩效自评的质量普遍不高，主要表现在绩效目标编制不规范、绩效评价报告无实效、 评价指标体系不统一等问题。

1.绩效目标编制不规范。 作为预算绩效管理的基础和起点，绩效目标设定是否科学、绩效指标编制是否规范、 指标值设置是否合理，直接关乎绩效自评质量的高低。 目前，预算部门通常存在“编目标的不懂业务、懂业务的不编目标”的情况。财务人员对绩效目标如何编制、绩效指标如何设定、指标值如何设置等比较熟悉，但对项目情况不太了解；业务人员对项目情况比较熟悉， 但对绩效目标如何编制不太了解。 这样的矛盾就带来了绩效目标编制不够科学规范，细化量化不足，可操作性差，难以对照评价。 另外，部门基于易于完成的目的，也会尽量少编指标、低设指标值，由于财政部门对项目情况不甚了解， 也很难审核到位。

2.绩效评价报告无实效。 “重绩效、讲绩效、用绩效”的理念尚未全面树立，利用绩效评价结果完善管理、 提升效益的做法尚未形成氛围，在“无效必问责”的压力下，预算部门往往会多说成绩，少说甚至不说问题。从反映的问题来看， 大多是 “支出不均衡”“支出较慢”“支出率低”等面上问题，很少涉及决策、管理等深层次问题。总体来看，部门绩效自评报告的实效性不强，评价结果不够客观，对加强管理提升效益、 降低投入增加收益的参考意义不大。

3.评价指标权重不统一。 绩效评价指标体系是部门开展绩效自评的重要依据， 指标权重的设置直接关系评价结果。由于财政部对二、三级指标的权重没有统一要求，在实际操作时就会出现随意性较大，严重影响评价结果的现象。 以《项目支出绩效评价指标体系框架（参考）》为例，财政部仅规定产出、效益指标权重原则上不低于60%。假设满分100 分，“满意度”指标得1 分，其余指标都得满分，如果“满意度”指标设10 分，那么项目综合得分是91分，等次为“优”；如果“满意度”指标设20 分，那么项目综合得分是81 分，等次为“良”。从中可以看出，二、三级指标权重设置对评价结果影响较大。 所以，实践中部门会尽量提高完成情况好的指标权重，降低完成情况不好的指标权重，从而提高整体自评得分。

表1 项目支出绩效评价指标体系框架（参考）

（四）部门绩效自评结果难应用

评价结果应用是绩效评价工作的 “牛鼻子”，对硬化绩效管理约束、优化财政支出结构、改进资金管理水平、提高资金使用效益至关重要。部门自评结果质量不高，甚至结果失真，对后期应用带来较大影响，预算部门无法根据自评结果改进管理， 财政部门也无法据此优化支出结构， 只能另外开展财政评价，既违背了政策制定的初衷，也极大地浪费了人力和财力。

二、基层绩效自评困境的原因分析

基层预算部门绩效自评工作出现上述困境，基于市县现实情况来看，主要有管理不到位、人才不到位、指导不到位、支撑不到位四个方面原因。

（一）管理不到位

1.预算部门履责不到位。 预算部门是绩效自评的责任主体，其责任是否落实，直接关系绩效自评工作质量。 相较于绩效管理，预算部门更重视资金争取，“重申报、 轻管理、轻绩效”的思想仍然普遍存在，落实绩效自评责任就打了折扣、掺了水分。 加之预算绩效管理工作在党委、政府目标考核体系中的比重较低， 绩效自评工作的比重更低，导致部门对绩效自评的重视程度普遍不高。

2.财政部门管理不深入。 受人员力量限制， 市县负责预算绩效管理工作的人员较少，专门负责绩效评价工作的人员更少。 受限于客观条件，市县财政部门往往注重出台管理制度、印发工作通知，对部门绩效自评的管理指导还不到位。 比如，在对部门绩效自评的抽查复核工作中，存在抽查覆盖面不大、问题整改跟踪不力、重查轻改等情况。

3.协作部门监督力度较弱。 当前多数市县都建立了预算绩效管理协作机制，将部门绩效自评等情况纳入审计监督和人大审查范围，但监督反馈问题多集中在自评分数偏高、 绩效目标不够细化量化等面上问题，管理决策、 责任落实等深层次问题涉及不多，对预算绩效的实际情况深查细究不够。 另外，监督结果仅停留在问题整改层面，也未真正与干部考核、失职问责等挂钩，监督的利剑作用没有充分发挥。

（二）人才不到位

虽然绩效评价工作早已开展多年，但评价项目大多是民生工程、政府债务、政府和社会资本合作（PPP）等项目，涉及的单位、领域、项目并不多，覆盖面不够广，不能带动财政部门、预算部门和社会机构做好相关人才储备。 全面实施预算绩效管理改革之后，绩效评价涉及的单位、领域、项目呈井喷式增长，绩效评价方面的人才显得格外紧缺。 财政部门缺乏既懂政策又熟悉业务的绩效评价人才，难以有效地指导预算部门开展绩效自评，也无法又快又好培育本地绩效评价人才队伍。 多数市县的高校、会计师事务所等第三方机构资源不丰富，能够开展绩效评价的人才更是欠缺，相较于巨大的部门绩效自评需求来说，第三方机构的协助作用难以满足需要。

（三）指导不到位

1.财政系统上下级之间指导不到位。 预算绩效管理是新生事物，各级财政部门都在摸索着推进，上级财政部门多是通过文件指导市县财政部门。 近年来受新冠疫情影响，财政部和省财政厅较少有机会通过举办政策业务培训班、座谈交流会等形式指导市县相关人员。 缺少上级财政部门的系统培训，市县财政工作人员只能通过学习文件熟悉业务，导致各地对政策的理解各异、业务水平不一，一定程度上影响了绩效评价等工作高质量开展。

2.财政部门对预算部门指导不到位。 近年来，上级财政部门密集出台预算绩效管理相关政策，市县财政部门理解消化掌握相关政策需要一定时间，导致对预算部门的培训指导不够及时。 开展集中培训时，由于绩效评价涉及政策和业务较多，需要提交的材料也多，讲授不可能面面俱到，很难做到系统化，导致参训人员在工作时仍会咨询大量基础性业务问题。

3.部门内部指导不到位。 从基层工作情况来看， 预算部门很少举办系统内的跨级别、跨科（股）室的绩效自评业务培训，导致财务人员绩效自评业务不精、业务科室人员绩效自评业务不清，部门内部懂业务、会评价的专业队伍还未普遍组建起来。

（四）支撑不到位

1.制度支撑不全面。 目前，各级财政部门出台的项目支出绩效评价管理办法较多，而关于整体支出绩效评价管理办法鲜有涉及，对部门（单位）整体支出自评的指导还存在空白。 2013 年4 月，财政部出台《关于印发〈预算绩效评价共性指标体系框架〉的通知》（财预〔2013〕53 号），对部门整体支出绩效评价共性指标体系提供了框架性指导，但涉及整体支出评价的对象范围、 原则方法、实施流程、报告撰写等技术性指导尚未见到相关办法出台。市县财政部门缺少可参考借鉴的经验做法，也都是摸索着推进相关工作，对部门开展整体支出自评的指导不够系统和规范。

2.业务支撑不充分。 对预算部门单位来说，绩效自评属于新事物新业务，仅凭几次培训指导和文件通知， 相关工作人员还不能高质量完成自评工作。从操作层面看，预算部门单位非常需要可供借鉴的典型案例作为辅助。市县财政部门受地域限制，可以搜集到的典型案例少之又少， 很难建立领域广、 行业多、类型全的典型案例库，难以对部门提供更为直观的支持帮助。

三、解决基层绩效自评工作困境的思考

（一）压实部门责任，解决部门不愿评的问题

硬化绩效评价结果与预算安排挂钩约束，配合零基预算改革，打破支出固化格局，严格按照“有效多安排、低效多压减”的原则分配资金。 坚持将部门绩效自评纳入审计监督和人大审查的重点，扩大监督审查范围，深化监督审查内容， 充分发挥审计监督和人大审查作用。加强绩效评价与内控内审、财会监督的衔接， 将内控考评作为推进绩效评价结果运用的重要抓手，切实发挥监督合力。扩大财政抽查复核覆盖面， 逐步实现抽查由部门全覆盖扩大到项目全覆盖， 通过抽查推动部门改进绩效自评管理、规范绩效自评业务。严格落实激励问责， 对自评工作低效无效和弄虚作假的进行严肃问责， 对自评工作质量较高及以评促管成效明显的给予表彰奖励。 加大绩效评价信息公开力度，以公开促规范，以公开倒逼质量提升， 不断提高绩效评价透明度。 通过上述措施，不断增强外部动力，压实部门绩效自评工作责任， 解决部门不愿评的问题。 另外，基于现实情况，还要坚持由外及内、循序渐进的原则，持续开展预算绩效管理相关政策宣传，引导部门牢固树立“重绩效、讲绩效、用绩效”的理念，逐步实现由“要我评”的被动局面向“我要评”的自觉行动转变。

（二）增强工作合力，解决部门不会评的问题

1.建立部门内部协作机制。 在部门内部，由分管财务的领导牵头组建绩效管理工作协作组，将财务科（股）室和各业务科（股)室纳入协作组， 定期组织绩效管理方面的业务培训，共同编制绩效目标、开展绩效评价，切实提高财务人员和业务人员的工作合力， 提高绩效自评工作水平。

2.发挥财政部门指导作用。 财政部门要加强绩效评价工作培训， 针对部门绩效自评中存在的知识盲点和技能弱项， 强化重点培训指导，提高部门工作能力。要有意选择一些财务基础好、工作能力强的部门，加强培训、主动指导， 将这些部门打造成绩效自评工作的样板，作为其他部门学习的榜样，在预算部门之间形成互帮互助、互学互鉴的良好氛围。

3.积极培育第三方力量。 财政部门可以培育一批专业技能好、工作经验足、业界口碑佳、人员相对固定的第三方机构，让其依法依规参与绩效评价工作，弥补部门人手不足、能力欠缺的短板。另外，要发挥高校在绩效评价人才培养方面的独特优势， 在财务管理等专业设置预算绩效评价相关课程， 让走出大学校门的毕业生能迅速成为绩效评价领域的行家里手。

（三）强化顶层支持，解决评价质量低的问题

1.建立绩效评价大数据库。 指标编制、指标值设置、 评价报告撰写都是专业性较强的工作，也是基层财务人员比较畏难的工作。尝试建立全国性的指标库、指标值库、评价指标体系库和绩效评价报告库，分领域、分行业将全国各地较好的案例纳入“四库”，为基层提供可以学习的样板，变“摸着石头过河”为“踩着石头过河”，以提高基层预算部门绩效自评工作的整体质量和水平。

2.开展绩效自评标准化建设。 当前绩效自评工作尚处于起步阶段， 基于市县现实情况，前期可以先推行绩效自评标准化建设，做到纵向统一、横向可比，再逐步实现由标准化向差异化、统一化向个性化过渡。统一评价指标权重，将财政部《项目支出绩效评价指标体系框架（参考）》的指标权重细化到三级指标，将项目和整体支出绩效自评表中的指标权重细化到二级指标，明确三级指标赋分规则，明晰指标权重调剂原则， 最大程度确保综合得分的客观性和可比性。 统一报告结构和主要内容，突出需要报告的重点，能简化的尽量简化，达到稍加学习即可撰写的效果，帮助基层工作人员降低工作难度，减轻工作压力。

3.完善预算绩效评价第三方机构信用管理平台功能。除少数一二线城市外，大多数市县一级，尤其是县级，可利用的第三方机构资源不多。利用财政部现有的“预算绩效评价第三方机构信用管理平台”， 开放平台查询功能， 各地预算部门或财政部门可以自行登录查询， 筛选第三方机构协助开展部门绩效自评工作， 为市县预算部门委托第三方机构提供便利。随着第三方机构的增多，建议增加评级功能，综合考虑参与预算绩效评价数量、绩效评价报告质量、委托单位评价情况、投诉情况、机构实力等因素，对第三方机构进行打分评级，推动第三方机构精进业务，方便预算部门选取业务水平更高的机构。

另外， 各级财政部门应全面总结前期绩效自评工作开展情况， 尤其要审视绩效自评工作中存在的制度性缺陷，结合工作实际，及时出台管用好用易用的各类管理办法、 操作指南、工作指引，为预算部门顺利开展绩效自评打牢基础，做好保障。