开展县级财政收入绩效评价研究——以T县为例

●任何艳 马 军

近年来，政府大力推进预算绩效管理工作。 党的十八大报告中提出“推进政府绩效管理”， 党的十九大报告进一步提出“全面实施绩效管理”，党的二十大报告明确“构建新发展格局，推动高质量发展”。 2018 年《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》出台， 要求完善全覆盖预算绩效管理体系， 首次涉及评价重点以关注征收效率、收入结构以及政策落实等方面的收入绩效评价，为开启财政收入绩效评价提供了理论依据， 指明了研究方向，是指导理论创新、回应社会热点的历史性突破。

一、县级财政收入绩效管理概述

财政收入是地方政府集中一部分国民收入履行其政治和社会职能、满足地方公共需求的财力保证，以优化地区资源配置、促进社会公平、增强民生福祉以及维护经济平稳健康发展。 因此，开展财政收入绩效管理研究意义重大。

目前，我国财政与国家行政划分相匹配， 大致分为中央财政和地方财政。地方财政是地方经济建设与持续发展的财力保证和重要基础。对于地方政府而言， 财政收入是落实公共经济政策、提供优质公共产品和服务、发展地区经济以及提高人民幸福感、归属感、满意度的前提条件，财政收入的规模是地区经济实力的彰显，因此对地方财政收入的研究是极其重要也是必要的。财政收入一般表现为地方政府在一定时期内获得的收入，包括税收和非税收入（即一般公共预算收入）、返还性收入、转移性收入、债务收入等。 财政收入的多寡是衡量地方财政的重要经济指标，体现为地区经济发展水平、产业结构、技术创新能力等。县级财政收入是当地财政高质量发展的基础，财政高质量发展推动当地经济高质量发展，实现经济发展质的有效提升和量的合理增长。县级财政收入的主要来源： 一是税收收入，主要以收税的形式从企业和个人筹集资金，保障当地政府履行其诸多政治和社会职能；二是非税收入，主要是行政事业性收入、罚没收入、国有资源（资产）有偿使用收入等，非税收入属偶然性收入，不作为当地的主要税源；三是各预算单位和国有企业缴回的盘活存量资金， 可适当缓解地区财政支出压力；四是上级给予地方的补助收入，主要是税收返还资金和转移支付资金；五是暂时性缓解地区财政压力的各类债券，以债务（转贷）收入体现，包括新增债券、置换债券等。

绩效， 是成绩与效果二者的结合。一般是指在特定时间和条件背景下，为完成任务达到目标的方式、方法、行为、业绩以及产生的客观影响等。 “绩效”一词源于管理学，不同时期其解释不同。 有以“结果为导向”的，侧重于工作完成的水平、效率，带来的成效等；有以“行为为导向”的，侧重于工作中的方式方法、服务态度等，是对过程的考量。 随着研究的深入，绩效的定义开始结合行为和结果两个方面。 本文研究的绩效是行为和结果的有机统一， 但更侧重于执行的考量。

绩效管理可简单理解为针对绩效的管理活动，是为达到组织目标， 通过共同参与 “绩效计划—实施—考评—反馈—运用—提升”，为取得更好工作成效的循环过程。 在绩效管理实施的具体过程当中，管理者在做好考评工作的同时，要加强与员工交流，再改进的同时引导大家认可绩效管理意义， 并为组织目标实现而共同努力。 绩效管理最早出现在企业管理领域，是为了提高企业生产效益，优化资源成本以及提升客户满意度和企业形象。 随着西方国家新公共管理运动的不断发展， 绩效管理开始在政府行政体制改革中萌芽，引入市场竞争机制，强调以服务对象为导向，倡导提高公共服务水平为主旨。 具有代表性的是夏夫里兹和拉塞尔（2000）在《引入公共管理》文中， 关于公共部门绩效考核性质界定方面的论述中解释道， 公共部门管理者的第一职责就是开展绩效评估，总结为：设定清晰可衡量的组织目标、计算实际投入产出比、激发工作热情、运用考评结果，分析查找不足，总结经验，改进下一轮考评。 理查德·海克斯（2001）认为组织绩效是双重概念，属于动态和多维的，随着时间和主体的不同而相应变化。 在这个过程中要关注三个级别，即“对资源的使用是否最大限度地减少”“具体的行动和方法是否有效”以及“应做的事情是否完成”，三个级别的重要性依次递增。

对财政收入开展绩效管理不仅丰富了绩效管理理论体系， 更重要的是通过建立财政收入绩效管理指标体系，运用评价结果，有助于激发财政干部队伍的创造力和积极性，提高财政收入的“质和量”，不断提高地方财政收入管理效率和工作水平， 从而夯实地方经济基础，助力高质量发展。

本文财政收入绩效管理是指通过应用绩效管理理论中的概念、原理和方法，以“执行为导向”，根据地方财政收入实情构建相应的财政收入绩效管理指标体系，量化管理在实现“为国聚财、税收为民”工作使命过程中的业绩和效果， 充分应用考评结果促使地方管理者改进工作流程，提高财政收入征管水平，凝聚地方“财税银库”部门力量，进一步实现工作提质增效的目标， 不断规范财政收入工作适应新形势的发展要求， 高质量推进新时代财政收入现代化建设。

二、 县级财政收入影响因素分析及绩效评价指标体系建立

（一）县级财政收入

县级财政收入主要涉及一般公共预算收入、国有资本经营收入、政府性基金收入、返还性收入、转移性收入、 债务转贷收入以及各预算单位和国有企业缴回的盘活存量资金等。 财政收入评价主要涉及财政收入与社会经济协调发展两者的关联性考量，其中涉及收入质量、变动、规模、结构等项目。通过展开绩效评价，可相互借鉴不同地区发展经验，缩小地区间发展差距，有效提升本地区财政收入的质和量，为经济健康持续稳定发展提供财力保障。

县级财政收入的影响因素主要有： 一是支撑县级经济发展的软硬件基础情况，包括资源禀赋、地理优势、 基础配套设施以及政府管理能力和公共服务水平等；二是主导产业结构的创新性、丰富性、延伸性、稳定性和适应性，培育新的税源，保障优良税源，利于地区经济绿色、可持续发展；三是重点特色产业的品牌孵化和政策扶持。孵化特色领域，扶持特色产业，利用比较优势，促进县域差异化发展；四是地方管理者能力和水平、风险的喜好，以及招商引资和人才引进力度等。

县级财政收入绩效评价体系的构建主要考核和评价地方财政收入的合理性、真实性、合法合规性，来源的可持续性和稳定性，对上级财政的依赖度，国家财税政策落实程度， 财源持续建设和风险预警防控等方面。 具体包括：一是财政收入的真实性、合规合法性以及地方经济可持续性分析。如有无“应征不征”“应退不退”和“应减不减”现象，有无“收过头税”“寅吃卯粮”“有税下征”“空转、买税”现象等。上述不良现象是破坏市场规律、 阻碍经济可持续发展的根源。二是收入规模、税种占比和增幅的合理性和稳定性分析。 包括：税收收入是否是主要财源，非税收入占比是否合理，部分税种的增幅是否合理，主要税种的稳定性是否持久等。 三是财政收入变动趋势和财政效果分析， 考查财政收入与经济变动是否一致、财政收入规模和财政收入的变动趋势如何，对GDP贡献率多大， 以及债务依赖和风险防控程度如何。四是地方财力保障情况分析，主要考量对返还性收入、 转移支付资金以及盘活存量资金的依赖程度，是经济可持续发展的重要影响因素。 五是国家减税、降费、税收优惠政策的落实，短期内可能对地方可用财力造成影响，但从国家战略层面，从可持续发展方面考量，其是“培育造血，惠企利民”的有力举措。

（二）绩效指标

目前，绩效管理的相关工具有：由美国管理学家彼得·德鲁克提出的结果导向型的目标管理法（MBO）；保证企业战略得到有效执行的平衡计分卡法 （BSC）； 评价维度多元化的 360 度绩效考评法（360°）；采用“二八原理”的关键绩效指标法（KPI）等。 鉴于研究对象的特殊性， 本文主要是采取关键绩效指标方法，关键绩效指标方法是以组织目标为指导，符合“SMART”原则，通过设计关键指标，将其进行逐层分解，制定出重要的具有可操作性的绩效考评指标体系，凭借对关键指标的考量来确保目标实现。 对于政府部门而言，为达到地区经济的绿色、稳定、可持续、健康发展，通过对财政收入绩效考核，将关键绩效指标这个系统化的指标体系进行分解，更有利于推进日常财税工作任务有效完成。

绩效指标是推行绩效管理的关键所在， 完善的指标体系建立是整个绩效管理的核心环节。 财政收入绩效指标要基于各地区共性和个性的因素，重点考核财政收入的质和量，同时也要考量其债务、财政风险及其对上级的依赖性、可持续性和政策落实情况等内容，要结合不同时期的上级文件精神和重点中心工作要求，设计符合各地实情和工作内容特点的通用可对比的考核指标，从而提高考评指标的科学性、针对性和合理性。

（三）县级财政收入绩效评价指标体系

传统预算绩效评价定义主要围绕支出绩效，及“投入—过程—效果”，侧重产出绩效评价，而收入绩效评价主要考虑“经济的稳定性、税负的痛感、国家的战略和方针政策落实方面”，与时俱进，围绕最新国家经济战略和中央财税政策的落实， 侧重从税负的合理性、 经济的稳定性和可持续性等方面进行考核评价。 综合考量后， 本文定义财政收入绩效评价为：建立在科学、合理的评价指标体系和评价方法基础之上， 对地方财政贯彻落实国家宏观战略和财经政策，减轻税负痛感，加强税源建设，降低财政风险，促进经济健康可持续高质量发展进行的系统和客观评价活动。

1.指标选取。 本文评价指标体系包含一、二级指标，附有指数方向、计算方法、指标说明和该项分值。一级指标包括6 项，分别是增长速度、税负调控、收入结构、债务风险、依赖程度和加分项，二级指标包括25 项，根据一级指标范畴定义。

（1）增长速度。 主要反映地方管理者招商引资、拓宽税源，地方创收的积极性和努力程度，从财政收入变化趋势预测经济的可持性。

（2）税负调控。主要反映政府支配和占用社会资源的规模，通过税负痛感来间接反映公众满意度，正确处理政府和市场关系。 党的十八届三中全会、“十三五”“十四五”规划纲要都明确要求“稳定宏观税负”， 并且要不断增强国家战略和经济政策落实方面的财力保障。 另一方面，在大力推行减税降费政策，着力激发市场活力，培育和发展微观市场主体背景下，本指标主要反映地区税源的稳定情况和减税降费退税政策落实情况。

（3）收入结构。 党的十八届三中全会以来，我国不断完善税收制度，要求完善地方税体系、健全地方税制度、 提高直接税比重等；《关于全面实施预算绩效管理的意见》要求重视收入质量，关注收入结构；“十三五” 规划纲要提出建立健全非税收入管理制度；2021 年政府工作报告要求严控非税收入不合理增长等。根据上述文件精神，本部分重点关注税收和非税占比及各自增速、直接税和地方税比重、预算收入的完成度以及异常税种等关键指标。

（4）债务风险。党的十九大报告提出防范和化解重大风险的攻坚要求。 地方政府债务风险是风险化解的重点和难点。 “十四五”规划纲要求完善政府债务识别、稳妥化解地方政府隐性债务等。 《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》强调，地方政府债务风险仍是关注重点， 要加强财政风险预警和防控， 夯实财政基础， 增强财政稳定性和可持续性。 因此，本文通过债务增长率、负债率、偿债能力、债务付息变动率等衡量该地区债务风险等级。

（5）依赖程度。反映地方财政收入中对上级转移支付的依赖程度，受地区发展因素影响较大。通过对转移支付资金的依赖度和对返还性收入的依赖度两个指标反映。

（6）加分项。 由于部分指标无法定量，为对地方财政收入全面考量，设置加分项。主要考量被考评地区数据准确完整性，队伍建设、“财税银库”沟通配合度、管理水平等实际情况。

2.指标权重与赋分。 绩效指标权重的确定是绩效合理性和可比性的关键所在。 指标赋权的目的，一方面要降低考评误差，另一方面要尽可能体现绩效评价的重点，符合时代特点，反映当地实情，体现国家大政方针。因此，本文赋权的思路是：以近年来国家政策文件为基础，以基层实际情况和政策文件中关键词词频高低确定一级指标的权重，体现为分数；二级指标则结合实际工作经验，几乎按照等权重赋权，体现为该项分值。为降低绩效评价成本，评价分值代表二级指标权重与得分的乘积。评价分值总计代表该地区评价结果， 评价结果定为优秀、良好、合格、不合格四个等次，根据总分值确定评价对象最后达到的等次（见表1）。 通过总得分进行不同地区绩效指标横向、纵向比较。数值越高，该地区收入绩效状况越好，反之亦然。

表1 财政收入绩效评价等次

通过建立“以执行为导向”的财政收入评价指标体系，实地调研、评价、打分、分析、反馈，发现县级财政收入管理中存在的问题，并及时改进提升。各指标类型、计算方法、该项赋分等详见下页表2。

表2 财政收入绩效评价指标体系和变量说明

三、优化基层财政收入绩效评价的建议

目前，绩效评价侧重支出端绩效评价，对收入端研究甚少，关注度依然不足，特别是量化评价尚无。本文紧扣 “财政收入体现国家的战略和政策落实要求”基本观点，从税种占比与增速、税负调控、债务风险、依赖程度等方面构造指标体系，来丰富收入绩效评价理论内容。根据基层财政工作实际情况，提出以下优化财政收入绩效评价的建议。

（一）提高财政收入绩效评价思想认识

地方管理者要提高思想认识， 深刻领会绩效评价的重大意义， 进一步增强责任感、 紧迫感和使命感， 把推进规范绩效评价作为一项重要任务抓紧抓实抓好；要科学整合现有的资源，持续强化绩效评价理念，突出关键重点，认真用情用心培植绩效文化，从而不断推进地方财政收入绩效工作的规范发展；要加强收入绩效评价培训与宣传， 形成正确的绩效观，营造人人懂绩效的良好浓厚氛围，内化于心、外化于行； 要积极总结固化成机制制度， 明确行为规范，增强整个队伍的责任感、荣誉感和归属感；要成立专门的绩效部门，明确部门职权职责，打造高素质绩效队伍，强化绩效管理执行力。

（二）不断优化财政收入绩效考核指标体系

收入绩效指标是推行绩效管理的关键所在，科学合理的指标体系设计是整个绩效管理的核心环节。 财政收入的绩效指标无前车之鉴，达到合理性、科学性、针对性等要求较为困难，还需不断完善。 第一，上下联动，积极沟通，多方参与。指标设计部门不仅要依据国情、最新政策文件等设计考核指标，更重要的是要与被考核方沟通交流， 使考核指标更加科学，更接地气，便于后续顺利开展考核评价；第二，聚焦重点内容，突出关键指标。在设置考评指标时应该坚持以定量指标为主、定性指标为辅的原则。定量指标尽可能通过信息系统直接读取指标数据并自动生成出考评结果，可有效降低人工干预。对于目前还无法实现量化的指标，在开展定性考评时，要全面收集了解工作任务的详细信息并进行科学分解， 同时要注明详细具有可操作性的评分标准。第三，根据实际情况合理设置加分项。 各地区收入绩效评价等次受经济社会发展水平影响较大， 东部地区绩效等次普遍高于中西部地区， 加分项要向经济发展相对落后地区倾斜。

（三）加强财政收入绩效考核过程监控

为确保绩效评价的圆满完成， 在制定科学完备的指标体系基础上进行严格的绩效考评必不可少。绩效管理强调过程管理，通过加强考评前、中、后不同阶段的有效管理， 并为参与者积极进行培

训和辅导， 从而保障绩效考评工作的有序实施。同时加强沟通交流，各环节形成强大的凝聚力，从而提高参与者的归属感和认同感。考评者不仅要熟悉了解考评指标的内涵，压实明确职责，而且要加强后续的跟踪和反馈， 比如指标设置是否科学合理、考评方式是否公平公正、收集反馈被考评对象的意见建议等。 通过做好过程监控改变重通报的现状，达到重分析、重改进的目的。

（四）重视财政收入绩效考评结果反馈应用

绩效考评结果的反馈应用， 是开展绩效评价的意义所在，是发挥其效用和价值的直接保证。 要持续强化绩效管理的结果运用， 真正将绩效考评结果与财政收入工作实际相结合，在不断发挥其激励约束和导向作用的同时，增强财政干部干事创业的工作热情。 要制定具有针对性的奖励措施，保障结果运用的积极性和有效性；要在结果应用过程中严格按照制定的运用办法实施， 避免结果运用流于形式；要切实发挥绩效管理“紧箍咒”作用，根据考评结果数据对地方管理者进行问责，并施加不同程度的惩罚，从而加强制度的约束力，提高政策的实施度；要建立起广泛的意见征求机制，充分了解被考评对象对绩效管理的认可度， 进而实现其导向和激励作用。

（五）注重财政收入绩效评价信息化建设，不断完善相关制度体系

为有效发挥绩效管理作用，需加强软硬件改造升级，不断完善绩效管理配套体系，为顺利实施绩效管理全过程打下坚实基础。 要不断加强信息化建设，基于互联网，充分利用大数据、云计算和人工智能等先进技术，加速创新，深度融合，相关考评数据能够在已有系统中提取、共享，加大对绩效考评系统的研发力度，减少人力物力财力的损耗；要建立健全绩效考评相关配套制度，当前，基层绩效管理工作尚处于“摸石头过河”的不断探索阶段，相关配套制度文件尚不健全不完善。上级应在各地管理制度和方法应用上鼓励创新，一定程度上鼓励允许先行试验试错，从而形成争先探索的新局面。 要积极学习探索，推广典型的成功经验案例，并以制度文件的形式加以巩固落实。