探索建立以绩效为核心的预算管理新机制——以浙江省湖州市为例

●浙江省湖州市财政局课题组

近年来，浙江省湖州市积极开展全面实施预算绩效管理工作， 对照“全方位、全过程、全覆盖”的整体目标，不断提升绩效管理的影响力和导向力。 2020 年，湖州市率先实现市本级部门预算项目绩效目标全公开以及绩效评价结果全公开， 基本建成“1+2+X”全过程绩效管理制度框架，但是也清醒地认识到，目前预算绩效管理工作中仍存在项目储备库、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价环节与预算管理融合不够深入的问题，需要进一步落实绩效管理与预算管理挂钩机制，切实与资金分配相挂钩。 2021 年 7 月，湖州市发布全国首项《全周期预算绩效监督管理工作规范》地方标准，推动真正实现“花钱必问效， 无效必问责”， 为老百姓管好“钱袋子”，对加强预算绩效管理结果的应用具有深刻的现实意义。 因此，本文结合湖州市预算绩效管理工作实践，探索建立以绩效为核心的预算管理新机制。

一、 绩效管理与预算管理相挂钩的重要意义

（一）推动绩效管理改革向纵深发展的迫切需要

2018 年党中央、国务院对全面实施预算绩效管理作出顶层设计和重大部署，《关于全面实施预算绩效管理的意见》正式印发，紧随其后，2020 年修订后的 《中华人民共和国预算法实施条例》，打造预算编制、执行和决算全过程的绩效管理链条，形成管理闭环，为推进绩效管理改革各项工作奠定了基础。 为深入贯彻全面实施预算绩效管理各项要求， 将绩效管理改革向纵深推进， 加强绩效管理与预算管理挂钩工作，“让绩效在资源配置中发挥更大作用”，着力提高财政资源配置效果和使用效益显得尤为重要。

（二）完善公共财政体系科学化、精细化的有力抓手

近年来， 各地都在不断创新绩效管理方式方法，绩效理念逐渐深化，预算管理工作的核心内容之一就是促进财政资金使用绩效。 绩效管理与预算管理相挂钩，一方面，要求财政部门创新预算管理方式方法， 坚决贯彻落实“谁花钱谁负责”，严格按照“花钱必问效，无效必问责”，科学合理配置公共资源，分配好、使用好、管理好有限的财政资金。 以财政资金绩效评价为核心，强调财政支出的结果导向。另一方面， 强化预算部门的绩效管理主体责任，通过营造浓厚的绩效管理氛围，压实部门考核责任， 加强预算部门在事前、事中、事后的绩效管理观念，强化部门申请预算时更加注重绩效目标的源头把控作用， 通过一系列举措提升财政科学化、精细化管理水平，完善公共财政体制建设。

（三）建设高效、责任、透明政府的客观要求

强调以结果为导向， 是各级政府重视绩效管理的内生动力。 绩效管理与预算管理挂钩能够将部门资源投入和政府行为的产出联系起来，并运用公开机制，将预算部门的绩效管理结果向社会全面公开，发挥社会公众的监督作用，加快推进透明政府建设。 同时，通过公开机制，加强结果应用，以公开促改进，进一步落实预算部门绩效管理主体责任，践行“财为政服务”理念，促进政府决策和各项工作任务的落实，从而提升公共产品和服务的效率和质量。

二、预算绩效与预算管理挂钩面临的难点分析

（一）项目储备面临“名归实未至”的处境

1.项目库建设相对滞后。 财政预算编制软件虽然已上线运行多年，但在2020 年以前，预算项目库储备每年仅形成单独的基础数据库，未延续使用；同时，大多数预算部门还没有建立起单位项目库。由于预算部门在储备项目环节， 只关注现阶段年度预算和内容的编制，对中期规划管理相对薄弱，也就无法实现滚动管理的效果，这些局限性无疑会增加预算编报工作的难度， 从而导致预算编制工作走过场、质量低的现状。 以湖州市妇女联合会2018 至2021 年数据为例，从表1 中反映出，延续性项目的预算编制，预算单位存在前后年度项目名称不一致的情况，一是预算单位对项目库储备的工作重视程度不够，二是财政部门的项目库储备的基础数据无法得到有效延续应用，往往是每年预算编制重新启用新年度的项目库基础信息。

表1 2018 至2021 年湖州市妇联某项目统计表（单位：万元）

2.项目库管理相对低效。 从表2 中的数字来看，历年来预算单位财务人员变动频繁，业务水平参差不齐，对项目库的工作存在重申报、轻管理现象，项目库得不到及时的更新与维护，无法充分发挥项目库储备的作用。以“省级转移支付项目库信息数据采集软件”统计数据为例，储备与报备的转化率不高， 预算单位申报储备项目的工作， 都是在财政部门的监督与督促下完成，预算单位工作积极性不足；预算单位报备项目的前期准备，与储备库存在脱节，储备未完全覆盖报备，“钱等项目”的状况也仍然存在；各预算单位申报、储备、报备项目的工作效率、工作完成度质量参差不齐， 对相关工作的重视程度存在明显差异。

表2 2017 至2020 年财务人员岗位变动统计表

（二）绩效目标陷入“形式化审查”困境

1.绩效管理理念不够深化。 部分预算部门绩效理念尚未从“要我有绩效”到“我要有绩效”转变，认为只要资金使用合法合规就行，不重视资金的使用绩效。这些固化的观念尚未转变，导致预算单位对绩效目标编制工作重视度不够，在编制过程中只是简单应付，缺乏系统性思维，进而导致许多预算单位编制的绩效目标质量不高、不够规范。

2.绩效目标的设置不够科学。绩效目标设置必须科学、合理、可行，绩效目标对于整个预算绩效管理流程起到的是源头把控作用，绩效目标设置的不科学对后期绩效运行监控、绩效评价都会产生相应的影响。过高的绩效目标，事后绩效评价无法通过，可能会影响以后年度的预算安排。所以，大多数单位申报绩效目标时， 多选比较容易达到的绩效目标， 这样便失去了绩效目标指导预算安排的本意。

（三）绩效监控处于“分散管理”的局面

1.监控手段单一。 目前部门自行监控和重点监控主要通过预算部门报送纸质材料，亟需由纸质化向数字化转变，财政部门依据预算部门报送的市级单位绩效运行监控分析表进行分析、汇总，人力工作量大，难以对项目实际运行情况有公正、客观的掌握。 信息化应用场景少，如对于预算执行率数据，原系统无法实时直观展现部门预算项目的预算执行率，更没有引入大数据、AI 算法等先进手段对预算执行率进行系统化分析。

2.监控标准不够合理。 由于年初在预算编制时填报的是年度绩效目标，所以在年中绩效运行监控过程中，要对于产出指标中的数量指标和成本指标，根据序时进度计算确定绩效指标年中监控标准。 在实际操作中，由于项目千差万别，有的项目并非能够按序时进度逐月计算产出；有的项目由于跨度长，年末最后的完成时点一次性产出；还有的项目为委托第三方机构实施， 资金支付通常为年底统一支付，这就造成了部门项目在第二季度、第三季度的绩效监控中出现预算执行率低的情况，所以采用“一刀切”的方式并不适宜。

（四）评价结果受到“不够科学”的质疑

1.绩效评价主体缺乏专业化水平。 在实施预算绩效管理的过程中，第三方中介机构在参与绩效评估、绩效目标论证评审、绩效评价等方面起着十分重要的作用。 然而，目前仍存在着第三方参与预算绩效管理准入门槛不高、费用支付不明、 专业性辅导不强等种种问题，需要进一步提高第三方专业化水平。

2.绩效评价范围不够全面。 由于财政预算项目多，就湖州市而言，2021 年预算项目有近2000 个，如全部开展财政再评价工作，人力、物力成本较高， 目前该市在上级要求抽评率10%的基础上，自我加压，抽评项目和资金额均占比30%以上，即使如此，也存在绩效评价范围不够全面的问题，难以全面了解财政预算项目整体绩效情况。

三、建立以绩效为核心的预算管理挂钩机制

（一）源头控制绩效目标，与预算编制执行相挂钩

为有效控制新增项目的设立，财政预算部门建设以“项目库”“指标库”为“两项基础”的前置门槛，围绕“绩效目标－绩效指标－产出指标－预算”的逻辑链条，实施项目绩效管理分类管理的路径，从而达到“绩效引领预算编制、执行”的目的。

1.加强绩效目标质量审核，严控项目输入关。 绩效目标贯穿预算管理与绩效管理的全过程， 其编制质量的高低直接影响后期预算绩效管理的准确率。 加大对绩效目标的审核力度，严控项目库输入的质量关，从源头节制项目资金的支出。 一是将绩效目标作为必要性条件。 财政部门将绩效目标作为项目设立的必要条件，对其设立的必要性、投入的经济性、社会效益性等方面进行审核。 财政业务处室作出评价意见， 确定该项目是否可进入项目库。二是加强绩效目标的实质性审核。通过推动全面梳理财政政策和专项资金项目库，建立与之相适应的项目预算绩效目标指标库，推动政策、项目归并整合，构建重大项目预算绩效目标审核体系，通过实质性审核，规范重大项目预算绩效目标管理， 增强绩效目标设置的科学性、合理性、规范性。 三是规范审核流程。 对指标不完善的项目，应退回预算单位对其调整完善后， 再重新申请进入项目库。 未审核通过，未纳入项目库的项目不得进入财政部门预算编制范围。

2.优化指标库，实现绩效指标与预算安排相挂钩。 分类编制绩效目标，健全指标标准体系， 是绩效目标与预算安排相挂钩的重要抓手， 依托产出指标测算结果数据关联预算资金。一是科学安排项目分类。将项目按照运转类和特定目标类划分， 不同的项目类别可采取不同的绩效目标审核标准。 二是完善分类指标库。 根据项目分类，结合各类项目的共性特征，通过大数据分析、比价询价、参照指标等方式，确定各项分类项目共性指标。共性指标根据实际情况，每年进行一次修订和完善。三是精准测算项目预算匹配度。 财政部门依托共性指标体系， 对预算部门申报指标的数据进行核准，根据计算产出指标中数量×单价的原则形成结果数据， 对比财政部门指标库中共性指标×申报数量的结果数据，测算预算部门与财政部门预算目标的匹配度。

（二）完善绩效监控体系，与预算管理效率挂钩

1.数字赋能，推动绩效运行监控整体智治。 依据绩效目标及预算执行 “双监控”的工作要求，重构绩效运行监控模式，由被动监控变为主动监控、 纸质监控变为数字监控、单一监控变为集成监控。 抓住预算管理一体化系统上线契机，在一体化系统中搭建预算绩效动态监控平台， 构建绩效运行监控指标体系，引入项目序时进度规则，完善监控预警规则。打造绩效运行监控智慧分析平台，实时展示项目预算执行情况、 项目运行监控情况等，运用大数据、区块链、AI 算法等技术对监控结果数据进行深度学习，以期对监控策略进行灵活调整，推动绩效运行监控整体智治。

2.分类管理，推动绩效运行监控科学规范。 加强半年度绩效运行监控，引入半年度绩效目标申报概念，探索部门预算项目绩效目标半年度编报制度，对于产出指标中的数量指标和成本指标，根据序时进度计算确定绩效指标年中监控标准，以项目关键时间节点为基准，设置科学化的序时进度，以现有部门自行监控、重点监控方式为基础，加强年中绩效运行监控， 发挥绩效运行监控实质性作用。 制定分类处理办法：由于客观因素，比如政策变化、 突发事件等导致预算执行进度缓慢或预计无法实现年初设定绩效目标的，财政部门可以适当调整预算；对于其他原因造成执行进度慢、绩效目标偏离的情况，财政部门可采用系统预警、短信提醒、整改通知、反馈、跟踪等方式，确保年底能够完成绩效目标。

3. 横向协同， 推动绩效运行监控多措并举。财政部门可联合人大财经委、发改委、审计局、第三方机构等，共同做好绩效运行监控，如人大财经委可通过听取报告、组织人大代表视察、预算联网监督等形式；发改委可对政府投资项目的运行情况实施监控；审计局可对纳入年度审计计划的重点领域、 重大投资项目、民生资金等的预算执行情况和使用效益进行审计。加大绩效运行监控结果应用力度，建立“问题反馈+问题整改”机制，对绩效运行监控应用情况进行实时跟踪，督促相关部门（单位）及时落实整改意见，加强横向协同，发挥系统合力，提升预算管理效率。

（三）优化完善绩效评价体系，与资金分配挂钩

1.绩效关口前移，严格重大项目事前绩效评估。对部门提出拟纳入市级集中财力办大事体系或新增重大政府投资项目应按照要求开展事前绩效评估。原则上新增500 万元以上的项目以及原有延续性项目增加预算至500 万元的，均需完成事前绩效评估。 进一步强化政府投资项目立项管理，对拟纳入政府投资项目立项储备库且后续需财政安排预算资金的项目，必须开展事前绩效评估（5000 万以下项目提供事前绩效评估表，5000 万及以上项目提供事前绩效评估报告）， 未开展事前绩效评估的或绩效评估结果为差的项目不予安排预算。结合预算评审、项目审批等现有工作，将评估结果作为申请预算的前置条件，在源头上防控财政资源配置的低效无效。

2.强化结果运用，建立绩效评价结果与预算安排挂钩机制。 加大绩效评价结果应用力度，强化绩效管理约束机制，以结果应用促管理提升。对于评价结果中评定等级为“良”及以上的项目，原则上在下一预算年度对其资金按核定预算予以保障。 评定等级为“中”或“差”的，专项类项目分别按不低于5%、10%的比例减少市级预算安排，涉及重点民生支出等不能压减的其他类项目，相应压减该部门公用经费和一般性项目支出； 建设类项目在竣工决算的基础上分别按不低于5%、10%的比例扣减项目管理费。 同时，针对绩效评价结果较差的项目， 部门还需相应调整支出方向或支出结构，甚至取消该项目预算安排。

（四）建立项目储备管理机制，与预算编制挂钩

1.进一步做实项目库，完成“钱等项目”到“项目等钱”的观念转变。 树立“先谋事后排钱”理念，坚持“先有项目再安排预算”原则，以预算一体化改革为契机， 全面将预算项目统一纳入项目库管理，做好项目储备工作。项目必须在前期政策研究的基础上入库， 具备明确的实施期限、分年度预算、绩效目标和评价机制，实行预算项目全周期滚动管理，对于经常性项目、 延续性实施的跨年度项目和当年未安排预算但仍然符合条件的项目， 自动滚入下一年度储备和安排，真正做到“项目等钱”的目标。

2. 强化结果运用， 充分发挥项目库的作用。 将全面预算绩效管理关键环节的评价结果，在预算安排各环节中进行挂钩对应，事前绩效评估与财政预算项目库管理挂钩， 项目预算与预算绩效目标挂钩， 绩效评价结果与预算安排、追加和政策调整挂钩，充分发挥项目库管理全生命周期管理机制。 “新故相推、日生不滞”。 制度的完善是一个动态的过程，不可能一蹴而就，更不会一劳永逸。 因此，财政部门要充分结合预算一体化改革的进程，结合深化预算改革的要求， 不断拓展完善各项规章制度， 实现预算绩效管理与预算管理全过程深度融合。