中国规制制度型开放的路径探析

尹 晨 檀榕基 周思力

(复旦大学 社会发展与公共政策学院，上海 200433；珠海复旦创新研究院，横琴粤澳深度合作区 519031；澳门大学 工商管理学院，澳门 999078)

2018年12月,中央经济工作会议首次提出推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变,党的十九届四中全会和十九届五中全会对制度型开放作了进一步阐述。2022年10月,党的二十大报告指出“稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放”。同年11月,习近平总书记在第五届中国国际进口博览会开幕式上强调,中国将推动各国各方共享制度型开放机遇,稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放。2023年1月,习近平总书记在中共中央政治局第二次集体学习时强调,推进高水平对外开放,稳步推动规则、规制、管理、标准等制度型开放,增强在国际大循环中的话语权。同年6月,国务院印发《关于在有条件的自由贸易试验区和自由贸易港试点对接国际高标准推进制度型开放的若干措施》。这些都为中国稳步扩大制度型开放、推进高水平对外开放提供了目标和方向。

目前,关于制度型开放的研究,围绕规则制度型开放的研究很多,但聚焦规制制度型开放的研究较少;围绕制度型开放重要性的研究很多,但聚焦制度型开放具体路径的研究较少。在笔者的调查研究中发现,即便是在开放前沿的海南自由贸易港和各地自贸试验区,实践者们提出最多的问题是：“什么是规制制度型开放?怎么推进规制制度型开放?”同时,学习贯彻党的二十大精神,需要把“稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放”的要求落到实处。这就要求相关领域研究不能再停留在一般性的意义、特征、要求等层面的分析,而是要进一步提出具体的、可操作的政策建议。

因此,本文聚焦研究中国规制制度型开放的内涵与路径,希望能为现阶段中国规制制度型开放提供具有参考价值的“路线图”和“施工表”。

一、文献综述

在规制的前沿理论研究方面,以Colin Scott和Anthony I.Ogus为代表的国外学者更多地在法治语境中探讨规制理论的演变与发展,关注规制与治理的实务进展,探索国际公法与公共政策的交叉和融合,分析国内规制与全球规制的互动和衔接等[注]科林·斯科特著,安永康译,宋华琳校：《规制、治理与法律：前沿问题研究》,北京：清华大学出版社,2018年。。

而从全球主要经济体的开放实践和主要多(双)边贸易机制的发展来看,国际经贸规则体系和框架在二战后就已开始逐步纳入规制制度型开放的内容。尤其是进入21世纪以后,WTO体系下以关税减让等边境措施为代表的传统贸易规则和规制停滞不前,而以规则一致、竞争中性、国有企业、知识产权、劳工权益与环境标准等为代表的“边境后”规制和措施正在成为区域内或国家间经贸谈判的主流(Park,2009[注]I.Park,S.Park,Consolidation and Harmonization of Regional Trade Agreements (RTAs)：A Path Toward Global Free Trade (MPRA Paper,2009).;Gantz,2013[注]D.A.Gantz,Liberalizing International Trade after Doha：Multilateral,Plurilateral,Regional,and Unilateral Initiatives (Cambridge：Cambridge University Press,2013).;Nottage,2016[注]L.R.Nottage,The TPP Investment Chapter and Investor-State Arbitration in Asia and Oceania：Assessing Prospects for Ratification (Melbourne Journal of International Law,2016).)。例如,《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)、《美墨加三国协议》(USMCA)、《数字经济伙伴关系协定》(DEPA)、《日英经济合作协定》(EPA)等经贸协定均提出了高水平的规制要求。2021年12月,WTO《服务贸易国内规制参考文件》的谈判结束;2022年12月,中国、美国、欧盟等WTO主要谈判参加方正式启动该文件在WTO的生效程序。

国内学者在规制与制度型开放领域的相关研究方向则较为多元,主要围绕以下四个方面：

(一) 阐释制度型开放的深层内涵及重要意义。例如,赵蓓文(2022)[注]赵蓓文：《制度型开放与中国参与全球经济治理的政策实践》,《世界经济研究》2021年第5期。阐述了经济全球化和全球经济治理之间的关联性,提出全球经济新格局下全球经济治理的新内涵、新特征。在进入制度型开放以后,中国同时存在三条发展主线,即主动对接国际经贸规则、积极引领国际经贸规则,以及向共建全球治理新规则的方面拓展。赵伟洪和张旭(2022)[注]赵伟洪、张旭：《中国制度型开放的时代背景、历史逻辑与实践基础》,《经济学家》2022年第4期。从时代背景、历史逻辑与实践基础三个层面出发,认为中国从商品、要素流动型开放走向制度型开放,既体现了经济全球化的一般规律和发展趋势,也适应了中国由高速度发展阶段转向高质量发展阶段的特征和需要。李大伟(2020)[注]李大伟：《新发展格局下如何推进制度型开放》,《开放导报》2020年第6期。研究了在新发展格局下如何推进制度型开放,提出积极构建和其他经济体的全领域规则协调机制,逐步形成适应新时代制度型开放要求的国家安全维护机制,有效提升我国规则体系的正向外溢效应等诸多思路。国家发展改革委对外经济研究所课题组(2021)[注]国家发展改革委对外经济研究所课题组：《中国推进制度型开放的思路研究》,《宏观经济研究》2021年第2期。提出要基于要素流动自由化便利化的理念创新数字贸易、跨境人才流动等新兴经贸合作领域的具体规则,以政府采购、国有企业、补贴政策、知识产权保护为重点加速深化“边境后”规制改革。张丹等(2020)[注]张丹：《自贸试验区对推动制度型开放的主要成效、面临障碍及建议》,《对外经贸实务》2020年第3期。评述了我国自贸试验区对推动制度型开放的主要成效和面临的障碍,建议自贸试验区要加快完善有利于接轨国际规则的制度框架、促进有利于差异制度试验的改革试点、构建有利于系统集成创新的体制机制和推动有利于成熟经验推广的制度建设。尹晨等(2019)[注]尹晨、周思力、王祎馨：《论制度型开放视野下的上海自贸区制度创新》,《复旦学报(社会科学版)》2019年第5期。在制度型开放视野下探讨了上海自贸区制度创新,提出应在投资规则建设、贸易规则建设、法制环境完善和服务“一带一路”政策沟通等重点领域进一步加强先行探索的政策建议。

(二) 对CPTPP和DEPA等高水平国际经贸规则中涉及规制条款的研究。例如,韩剑和刘瑞喜(2022)[注]韩剑、刘瑞喜：《中国加入CPTPP参与全球环境经贸规则治理的策略研究》,《国际贸易》2022年第5期。梳理了美国、欧盟和中国近年来签署的自由贸易协定中的环境要素,总结在不同自由贸易协定中环境规制的侧重点,分析了申请加入CPTPP对中国环境规制的挑战及应对策略。管育鹰(2022)[注]管育鹰：《CPTPP知识产权条款及我国法律制度的应对》,《法学》2022年第2期。研究了CPTPP中的知识产权规制条款,提出中国需要在商标和地理标识保护、专利保护、著作权保护、规制程序等方面加强对标。崔浩然和李本(2022)[注]崔浩然、李本：《应对CPTPP国企规则的挑战：越南国内法的调适及其借鉴》,《国际贸易》2022年第8期。分析了CPTPP对国有企业规制的相关条款,介绍了越南在国有企业规制方面进行的建立分类标准、采用竞争中性原则、强化信息披露等改革举措。孙晓涛(2022)[注]孙晓涛：《新加坡CPTPP金融服务负面清单及对我国的启示》,《国际贸易》2022年第6期。研究了CPTPP中的金融规制条款,阐释了新加坡在金融规制方面提出的25项负面清单相关措施。周念利和于美月(2022)[注]周念利、于美月：《中国应如何对接 DEPA ——基于DEPA与RCEP对比的视角》,《理论学刊》2022年第2期。对比了DEPA与RCEP在数字贸易规制领域的差别,提出中国申请加入DEPA,需要应对“数据跨境流动和本地化存储”、“数字产品相关规则”、“数字贸易便利化”、“新兴趋势和技术相关规则”、“数据创新与数据公开”、“中小企业及数据包容”等方面带来的挑战。郁建兴、马淑琴等[注]郁建兴、马淑琴等：《中国高水平参与DEPA的关键领域与路径选择》,《浙江工商大学学报》2022年第1期。分析了DEPA在数字经济规制领域的新要求及其对中国的挑战,同时提出了中国加强数字经济规制的主要领域和相关政策建议。

(三) 国际规制新发展及案例分析。黄新华、赵荷花(2021)[注]黄新华、赵荷花：《“更好规制”：规制治理的新理念与新追求》,《天津行政学院学报》2021年第1期。介绍了“更好规制”的理念及其在英国、美国、加拿大、日本等国的实践。黄新华和韩笑(2021)[注]黄新华、韩笑：《规制治理变革的新图景——从“轻触式规制”到“更多规制”》,《学习论坛》2021年第4期。侧重指出了2008年美国次贷危机引发的国际金融危机以后,发达经济体从“放松规制”和“轻触式规制”向“更多规制”的转变。钭晓东(2022)[注]钭晓东：《从“刚性规制”迈向“韧性治理”：环境风险治理体系与治理能力现代化变革》,《中国高校社会科学》2022年第5期。分析了“韧性规制”的理念及其与传统的“刚性规制”的区别。魏光禧(2022)[注]魏光禧：《合作规制：基于元规制模式的人工智能安全伦理规制优化》,《昆明理工大学学报(社会科学版)》2022年第6期。阐释了“合作规制”和“元规制”的理念及其在人工智能安全伦理的规制优化方面的应用。杨尊源(2021)[注]杨尊源：《规制治理理论视域下的经济法规制机制———以消费外部性问题为例》,《河南工业大学学报(社会科学版)》2021年第1期。介绍了“市场规制”、“社会中间层规制”、“软法规制”等理念及其在消费外部性规制方面的应用。

(四) 在新兴领域的规制创新探索。方小敏、张亚贤(2023)[注]方小敏、张亚贤：《超级平台市场力量的三种规制模式》,《南京大学学报》2023年第1期。介绍了国际上目前对超级平台市场力量规制的三种模式,欧盟的直接规制模式、德国的新类型市场力量预防性滥用控制模式以及中国和美国的反垄断法准用模式。闫海和王天依(2023)[注]闫海、王天依：《论颠覆性技术对规制的挑战及其应对》,《中国科技论坛》2023年第1期。分析了颠覆性技术创新对传统规制的挑战,提出对颠覆性技术不能采用传统的被动规制,而必须按照早期阶段、实验阶段、准立法阶段、正式立法阶段等不同的时序阶段,采取不同的规制工具进行主动规制。邹青松(2023)[注]邹青松：《内部管理型规制：数字经济风险的欧盟法回应》,《南京大学学报》2023年第1期。介绍了欧盟在数字经济规制中的元规制体系,包括内部管理计划、内部监督机构及外部监督机制三大部分。石佳友和刘忠炫(2023)[注]石佳友、刘忠炫：《基因编辑技术的风险应对：伦理治理与法律规制》,《法治研究》2023年第1期。针对最新的基因编辑技术的风险,提出了包括公法和私法的协同、软法和硬法的协同以及多元主体协同在内的“协同规制”。

通过梳理文献可知,国内外对规制制度型开放的间接研究较多,但聚焦中国规制制度型开放的研究,尤其是探析中国规制制度型开放具体路径的文献很少,目前检索到的中文期刊论文只有《制度型开放中政府规制变革的动因、挑战与路径》(黄新华、赵荷花,2022)[注]黄新华、赵荷花：《制度型开放中政府规制变革的动因、挑战与路径》,《北京社会科学》2022年第3期。一篇。

本文将探索在全球化新发展阶段同中国式现代化建设相匹配的规制制度型开放路径,提出有针对性、可操作的政策建议,以期对中国特色的开放经济理论和实践作出创新贡献。

二、中国规制制度型开放的路径

对标国际高标准的经贸规则,对接中国式现代化建设,中国规制制度型开放的具体路径主要包括以下五个方向。

(一) 研究国际规制发展大趋势,参考与借鉴国际高水平规制的经验和做法

20世纪70年代以后,尤其在时任美国总统里根和英国首相撒切尔的推动下,市场经济发达国家掀起了政府规制变革运动,通过“放松规制(Deregulation)”减少政府对经济的直接干预,强调进一步扩大市场竞争。20世纪90年代中期以后,随着无限制放松管制带来的问题越来越多,传统的市场失灵问题还没有解决,新的市场失灵问题又不断出现,越来越多的市场经济发达国家开始对“放松规制”甚至“解除规制”进行反思。在此背景下,一些新的规制理念和实践开始涌现。

比如“更好规制(Better regulation)”的理念和实践。时任英国首相布莱尔于1997年下令成立“更好规制”工作小组,并将其作为独立的内阁顾问机构。经过近20年的不断完善,2018年,英国商业、能源以及工业战略部联合颁布《更好规制框架指南》,对“更好规制”的基本原则、关键机构、培训方式以及操作使用等进行了流程规范。欧盟在2001年(同年中国加入WTO)推出了“更好规制”的蓝图,指出“提高规制质量本身是一种公共利益,可以提高治理过程的可信度,并为公民的福祉作出贡献”[注]C.M.Radaelli,“Whither Better Regulation for the Lisbon Agenda,”Journal of European Public Policy 2 (2007).。2015年,欧盟发布《更好规制一揽子计划》[注]A.Bunea,R.Ibenskas,Unveiling Patterns of Contestation over Better Regulation Reform in the European Union (Public Administration 3 (2017).。欧盟的“更好规制”理念和政策在美国、加拿大、澳大利亚、新西兰、日本等市场经济发达国家也得到借鉴和推广,并逐步向亚洲、非洲的发展中国家传播。在此趋势下,经合组织(OECD)总结了“更好规制”的十项标准：问题界定清晰;政府行动合理;有法律基础;规制收益大于规制成本;规制成本和收益公布透明;规制规则清楚、一致且易于理解;所有利益相关者有机会陈述其意见;设计激励机制和回应性战略,确保规制遵守;选择最合理的级别政府执行规制;制定政府行动的最佳形式[注]经济合作与发展组织(OECD)编,陈伟译：《OECD国家的监管政策——从干预主义到监管治理》,北京：法律出版社,2006年。。

比如“更多规制(More regulation)”的理念和实践。在反思过度放松规制和“轻触式规制(Light touch regulation)”弊端的基础上,尤其在反思规制失灵导致国际金融危机的基础上,美国出现了“更多规制”的规制治理变革趋势[注]罗伯特·鲍德温、马丁·凯夫、马丁·洛奇编,宋华琳等译：《牛津规制手册》,上海：三联书店,2017年。。“更多规制”重新重视政府组织、法律制度和专业能力在规制过程中的关键作用,重申政府部门在规制体系中应承担更多监管责任,同时强调企业的责任践行、协会的自我规制和公众的规制参与(黄新华、韩笑,2021)[注]黄新华、韩笑：《规制治理变革的新图景——从“轻触式规制”到“更多规制”》,《学习论坛》2021年第4期。;“更多规制”强调侵入性和主动性,以在规制体系中建立起“可信的威慑”(Credible deterrence),强调规制的前瞻性和标准化;“更多规制”致力于提高规制分析与监管能力、风险预测准确性和规制措施有效性,提出规制质量不仅取决于规制策略和规制环境,还依赖于规制机构的内部文化、执行能力以及自主规制[注]乔安妮·凯勒曼、雅各布·德汗著,张晓朴译：《21世纪金融监管》,北京：中信出版社,2016年。。

比如“韧性规制(Resilient regulation)”的理念和实践。它关注的是在遭遇风险冲击和环境扰动时系统所保持的抗逆力、适应力和学习力,强调的是在纷繁复杂的风险情境中系统自身的结构调整与功能优化,反思并弥补了传统刚性规制的不足(钭晓东,2022)[注]钭晓东：《从“刚性规制”迈向“韧性治理”：环境风险治理体系与治理能力现代化变革》,《中国高校社会科学》2022年第5期。。韧性规制强调主体结构的稳态与韧性,强调主体在环境变动时“复原”的内在特质与外在状态,强调主体在风险的预防、抵御、适应、修复等环节中的韧性呈现[注]S.B.Maguire,Cartwright,Assessing a Community’s Capacity to Manage Change：A Resilience Approach to Social Assessment (Canberra：Australian Government Bureau of Rural Science,2008).;韧性规制聚焦过程的韧性,强调系统对逆向事件及其负外部性进行抵御、吸收和恢复的能力应该体现在事前、事中和事后全过程[注]K.Jerome,“Risk and Resilience：Exploring the Relationship,”Homeland Security Studies and Analysis Institute 1 (2010).;韧性规制重视规范体系的韧性,强调需要积极应对复杂环境下的风险,构建可持续的制度体系,通过法律规范等进行全方位的保障。

比如“元规制(Meta regulation)”的理念和实践。随着经济社会发展,尤其是科学技术的突飞猛进,规制的难度和复杂度日益提高,规制者甚至赶不上受规制行业、被规制主体的动态发展和不断创新。此时,元规制就体现出了优势。元规制是指规制者根据公共规制目标,促使被规制者自身针对公共问题做出内部的、自我规制性质的回应,规制者对不采取自我规制的被规制者给予处罚,对采取良好自我规制的被规制者给予奖励。因此,元规制也被称为“约束性自我规制”,是外部规制与内部规制的有机结合(魏光禧,2022)[注]魏光禧：《合作规制：基于元规制模式的人工智能安全伦理规制优化》,《昆明理工大学学报(社会科学版)》2022年第6期。。目前,元规制已经在欧盟颁布的《一般数据保护条例》和《数字服务法》的规制中得到应用,欧盟的数据控制者和数据处理者必须按照规制要求设立内部监督机构、制定并执行内部管理计划并接受合规审计和外部监督。

综合来看,国际规制发展已经从“放松规制”回归“重新规制(Re-regulation)”。但是,重新规制不是简单地回到一味加强政府规制的老路,而是强调规制的科学性、多元性、开放性、灵活性和合作性。对于中国规制制度型开放而言,加强对规制的动态评估,提高规制的多元参与,提高规制的规范性和透明度,不断创新和优化规制技术和规制工具,上述这些国际规制发展的新理念和新实践,都值得我们学习借鉴和消化吸收。

(二) 对接国际规制惯例和高水平规则,积极推进规制完善

回答中国规制的制度型开放这道必答题,我们需要对接国际规制惯例和高水平规则。目前,需要对接的主要是三项：一是WTO《服务贸易国内规制参考文件》(以下简称《参考文件》);二是CPTPP;三是DEPA。

1.对接《参考文件》的规制

2021年12月2日,WTO中67个成员完成了服务贸易国内规制的多边谈判,联合发布了《服务贸易国内规制参考文件》。《参考文件》分为三部分：第一部分为《总则》,主要包含服务贸易国内规制的背景、现状、成员承诺的基本规则、技术援助、发展中国家的过渡期,以及最不发达国家的特殊参与制度;第二部分为《服务贸易国内规制纪律》,为各成员方制定或完善相关规则提供了具体的构建标准作为参考;第三部分为《金融服务国内规制替代性纪律》,该部分仅适用于影响金融服务的国内规制措施。

对接《参考文件》的具体条款,中国在服务贸易国内规制部分,需要在以下三个方面积极推进规制改革和完善：

一是完善国内规制的规则披露。《服务贸易国内规制纪律》第13条“公开与信息可得”详细规定了规制部门应当给所服务的申请人提供相关基本信息,包括要求、程序、主管机关的联络信息、授权费用、技术标准、复议或上诉程序、公众参与的机会、处理申请的时间节点等。中国相关的规制部门需要对相关的法规、规章、制度等进行全面梳理,排查相关信息披露与《参考文件》存在的差距,并按照《参考文件》的要求进行补充、完善、更新和发布,提升规制的时效性和透明度。

二是填补国内规制的空白领域。在许可审批事项方面,《参考文件》就受理申请时间表、确定申请材料完备性、提供审批进展状态、告知申请最终决定、提供拒绝申请的理由、确保获批申请生效等6个方面作了具体规定。目前国内的一些规制规则仅要求受理部门应书面告知最终做出的不予许可决定,并未规定需附上拒绝申请的具体说明。中国相关的规制部门应填补类似规制空白,建立和完善审批的“形式预审查”制度,提供拒绝申请的理由,避免出现申请人可能仅仅因为材料不完整或形式不标准而被实质性拒绝的情况。

三是通过发展弥合电子化规制在地区间和部门间的不平衡。《参考文件》不少条款都鼓励成员尽可能通过电子化程序促进规制便利化。近年来,中国大力推行政务电子化,如上海自贸试验区率先探索国际贸易“单一窗口”的服务贸易版块等。但总体而言,中国不同地区规制的电子化水平还存在较大差异,不同部门的电子化规制还缺乏系统集成。因此,我们需要进一步统筹推进统一的电子化规制平台的建设,将电子化规制覆盖至所有地区和部门。

2.对接CPTPP的规制

2021年9月,中国正式提出申请加入CPTPP。CPTPP除了对“边境上”的贸易和投资提出高水平开放要求之外,更重要的是对“边境后”的规制也提出了高水平的要求,有些还是比较敏感和复杂的要求。这就需要我们一方面加强与缔约国的接触、沟通和磋商,另一方面,主动逐项对标CPTPP条款,积极开展规制制度型开放的压力测试。

比如环境规制。CPTPP包含了137个类别的环境条款,是目前全球环境规制要求最高的贸易协定之一。国内环境规制全方位、多维度对接CPTPP,可以采取层次化、差异化对接策略。如针对环境执法、跨境跨区域合作、透明度较高等已具备较好实施基础的领域可以优先对接;针对环境标志产品技术标准制定、环境影响评估等与我国现阶段改革重点相契合的领域可以渐进对接;针对公众参与、环境绩效的自愿性机制、争端解决等基础相对薄弱的领域则加强探索对接,逐步推动全领域、全链条的规制协调与融合(韩剑、刘瑞喜,2022)[注]韩剑、刘瑞喜：《中国加入CPTPP参与全球环境经贸规则治理的策略研究》,《国际贸易》2022年第5期。。我们需要进一步完善环境规制规则体系,如对野生动植物非法交易、非法捕捞、非法采挖和加工等制定更权威和更高阶位的规制规则,加快制定与完善科技伦理规范和标准,健全生物遗传资源获取与获益分享立法,建立具有公信力和约束力的信息披露制度,基于绿色理念构建与CPTPP接轨的低碳贸易投资标准体系和认证体系。我们还需要提高环境规制创新能力,强化环境规制执行力度,完善跨部门、跨区域、跨层级的规制协调机制,依法推动联合、动态、信用规制,同时施行失信惩戒,提高环境政策决策、实施和执行的效率和透明度。

比如市场竞争规制。CPTPP的第16章和第17章对市场竞争规制作了诸多细化规定。对接CPTPP,我们需要加快完善市场竞争规制的政策体系,加快修订《反垄断法》,深入推进公平竞争审查和反不正当竞争制度建设,对妨碍公平竞争的规章制度进行修订,提高市场竞争规制的透明度并规范执行;我们需要继续深化国有企业改革,适应竞争中性的政策环境,可以合理借鉴CPTPP成员国越南的经验和做法,综合考虑资源配置效率、战略敏感性、社会资本进入意愿、社会公共属性、自然垄断属性、公平竞争原则、国际规则约束等多重因素,加快探索我国国有企业分类管理,建立更加透明、更高质量的国有企业信息披露机制(刘向东,2022)[注]刘向东：《对接CPTPP完善中国竞争规则基础制度的建议》,《全球化》2022年第4期。。

比如知识产权保护规制。CPTPP在知识产权保护规制方面,扩大了保护客体范围,延长了保护时间期限,提高了保护准入门槛,加大了执法力度,同时为权利人提供了更充分的保障。对接CPTPP,我们需要进一步修订《专利法》《商标法》《著作权法》等规制依据,加快著作权保护期、专利申请新颖性宽限期等领域的修订,完善气味、声音、地理标志等非传统商标类的专利保护。在数字经济时代,加速推动互联网、大数据、人工智能等知识产权立法;同时,我们需要采取切实有效的措施提高知识产权规制执法效率,畅通权利救济途径,依法严厉打击侵犯知识产权的犯罪活动(王晓红,2022)[注]王晓红：《加入CPTPP：战略意义、现实差距与政策建议》,《开放导报》2022年第1期。。

此外,CPTPP中有一些领域的规制,比如劳工、跨境数据等,与中国的先行法规存在较大差异,这就需要实事求是,按照“立足国情、以我为主”的原则,借鉴越南、新加坡、文莱等成员国的谈判策略和相关经验,加强与缔约国的沟通、说明和谈判。

对于难以在全国范围内统一实施的规制对接,我们可以继续发挥自由贸易港和自贸试验区“大胆闯、大胆试”的制度创新优势,在具备条件的自由贸易港和自贸试验区率先开展规制对接的压力测试,待经验成熟后迅速在全国复制和推广。

3.对接DEPA的规制

2021年11月,中国正式提出申请加入DEPA。2022年8月相关工作组设立,开始推进中国加入DEPA的谈判。作为全球第一个关于数字经济问题的专项协定,DEPA在一定程度上为全球数字经济标准提供了高水平样板。中国申请加入DEPA,符合中国进一步深化国内改革和扩大高水平对外开放的要求,亦需逐项对照DEPA条款,在数字经济规制方面进行改革和完善。

比如数据跨境流动规制。对照DEPA的第4.2条、第5.1和5.2条、第9.4和9.5条,我们可以基于“数据安全自由流动”原则,为数据跨境流动提供审慎包容规制的中国方案(周念利、于美月,2022)[注]周念利、于美月：《中国应如何对接DEPA——基于DEPA与RCEP对比的视角》,《理论学刊》2022年第2期。。DEPA鼓励数据跨境自由流动,同时兼顾民事权益与技术创新收益,将网络虚拟财产、数据、个人信息纳入保护范围。我们可以基于数据的敏感程度、关键程度和司法管辖要求等,积极探索跨境数据的分级分类规制;对于DEPA中特别提及的个人信息保护,我们需要进一步明确个人信息保护的原则、框架和责任主体,提升个人信息保护能力;我们需要在《个人信息出境标准合同办法》的基础上,进一步制定跨境数据流动标准合同、签订跨境数据流动安全协议等,探索建立安全有序的跨境数据流动和数据治理生态体系;我们还需要在国内数据交易所的相关规制设计中,提前做好跨境数据确权、交易、交付等机制安排。

比如数字贸易便利化。DEPA注重以电子化促进数字贸易便利化,具体要求体现在贸易文件无纸化、电子发票、推进电子支付等贸易流程的各个方面,同时DEPA还关注贸易主体的数字身份问题,要求各国推动个人以及公司在数字身份方面的合作。中国在自贸试验区已经先行探索国际贸易单一窗口、无纸化贸易、电子认证、数字证书、电子支付等措施。对接DEPA,我国需要进一步推进统一的国际贸易单一窗口建设,搭建全国统一的电子发票、电子支付、数字身份平台,同时积极推动中国的数字贸易平台与DEPA缔约国相关平台之间的互联互通。

比如数字经济创新规制。DEPA模块8“新兴趋势和技术”要求缔约方在金融科技、人工智能等领域加强合作,推动金融科技和人工智能治理框架的构建。模块9“创新与数字经济”要求缔约方在数据共享机制、数据沙盒等领域加强合作,促进数据创新。金融科技、人工智能、数据创新等都是中国正在努力实现“弯道超车”的领域。对接DEPA,我们可以积极设置数字化跨境合作业务的安全测试区,在企业层面设置沙盒监管,鼓励相关产业和企业在测试区域和沙盒监管的框架下“大胆试、大胆闯”,积极探索数字经济创新发展,进一步推动产业数字化和数字产业化;我们还需要在金融科技、人工智能等领域率先探索建立规制和治理框架,加快推进数字经济与实体经济深度融合。

比如数字经济包容性。DEPA关心数字经济发展的包容性,特别关注中小企业在数字经济中的生存和发展问题,特别关注弱势群体在数字经济中的普惠性。对接DEPA,我们需要采取切实措施,抓紧落实。尤其在DEPA提到的海关程序、与数据流动和数据隐私相关的法规、数据沙盒、与数字贸易有关的技术法规标准或合格评估程序、数字贸易促进方案、政府采购机会、中小企业信息平台、针对中小企业的融资方案、数字中小企业对话等领域,我们要加强合作,增强中小企业在数字经济中的贸易和投资机会;不仅如此,我们还应特别关心妇女、农村人口、老年人、残疾人等特定群体,着力消除数字鸿沟、破除数据壁垒,确保所有个人和企业拥有参与数字经济、为其做出贡献并从中受益的机会和条件。

(三) 在新领域先行先试规制创新,在规制竞争中提供“中国方案”

进入21世纪,大数据、人工智能、基因技术、5G网络等新科技层出不穷,新产品、新服务、新产业、新业态、新模式也随之不断涌现。这一方面促进了生产力提高与经济社会发展,另一方面,也给相应的规制提出了全新的挑战。

在大部分新领域,全球尚未形成统一的或公认的规制规则或国际惯例。主要经济体,特别是美国和欧盟,在大力支持新领域发展的同时也在积极探索新领域的规制,抓紧形成规制的制度性公共产品,积极利用技术优势、市场优势、话语权优势等追求“布鲁塞尔效应”,试图将国家(地区)的制度性公共产品推广成为全球的规则或标准。

比如基于5G网络的数字经济和平台经济、跨境电子商务、大数据、人工智能、金融科技等诸多新领域,中国在技术上已经从过去的“追赶”逐步变成“并跑”,甚至在某些领域已实现了“领跑”;中国利用超大规模市场优势,在新领域快速实现技术的商业化、市场化,不断推进创新链与产业链的融合发展;中国积极推动“一带一路”建设,大力支持中国的高新技术企业“走出去”,加快拓展全球市场。但目前,中国在新领域的规制创新以及参与国际规制竞争方面还相对滞后。中国亟需在全球新技术和新经济领域规则创设和规制建构的过程中争取主动权,积极探索规制创新,及时总结与归纳,形成制度性公共产品,积极推动规制的“中国方案”主动“走出去”,提高在全球治理体系中的话语权。

在新技术和新经济领域,规制应针对不同的发展阶段而各有侧重。在技术创新阶段,规制总体还是要有利于激励创新。此时的规制,可以更多采用“元规制”的模式,即规制者要求市场主体按照规制要求设立内部监督机构,制定并执行内部管理计划,接受合规审计和外部监督;规制应更多发挥行业组织自律规制的作用,更多发挥行业公约、伦理规范、技术指南、示范等“软法”的作用;应更多地设置与外界有效隔离的监管沙盒。市场主体在监管沙盒框架内可以充分测试科技产品、商业模式等,承担较轻的规制成本并享有部分法律责任豁免;应更多地采用制度激励型和合作治理型政策工具,较少采用命令控制型政策工具;可以在先行先试区域(比如具备条件的自由贸易港和自贸试验区)内积极探索试验性立法和创制性立法,更好助力经济社会发展和改革攻坚任务。

在技术成熟后的大规模应用和推广阶段,规制目标总体要回归克服市场失灵。此时的规制,可以在有效评估和完善的基础上,将试验性立法推广至全国,逐步完善“硬法”体系;在不断完善内部治理、自律规制的基础上,强化外部规制;届时命令控制型规制工具(信息规制、价格规制、准入规制和数量规制等)将有所回归。同时,国家可以通过组织规制型制度创新案例的评选和发布,鼓励行业协会率先形成规制自律规范,鼓励有地方立法权的区域开展创新性、试验性立法等,支持先行先试的地区和组织及时总结与提炼新领域规制创新的经验,形成国际制度性公共产品的“中国方案”。

在规制竞争的全球背景下,我们要积极组织和支持新领域规制的“中国方案”主动“走出去”。要及时将新领域规制的议题和制度性公共产品纳入“一带一路”的政策沟通之中,加强与“一带一路”沿线国家(地区)相关部门的沟通与协商;要及时将新领域规制的议题和制度性公共产品纳入双边贸易和投资协定(以及升级版协定)的谈判之中;要积极争取将新领域规制的议题和制度性公共产品纳入RCEP升级版的谈判之中;要有序推动上合组织、金砖国家组织等经贸功能的进一步拓展和提升,在制度型经贸合作中纳入新领域规制内容;与此同时,我们要持续鼓励和支持新领域龙头企业在“走出去”的过程中,主动加强与当地政府的政策沟通,在规制创新领域加强国际合作。

(四) 加强国际合作,以高水平开放促进高质量规制

中国的规制制度型开放,一方面是中国高水平对外开放的重要内容,是中国提升国际竞争力、参与国际经济治理、增强制度性话语权的重要内容;另一方面,则是以高水平开放促进高质量发展的重要内容,以国际视野和国际经验来进一步深化政府规制改革,破除要素充分自由流动的障碍,促进国内大循环和国内国际双循环的畅通,优化营商环境,降低制度性交易成本,推进国家治理体系和治理能力的现代化。

中国规制的制度型开放,要通过开放推进规制标准的市场化、法制化和国际化。我们要处理好有效市场和有为政府的关系,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,以有效规制来促进产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度的完善和实施;要强化竞争政策的基础性地位,落实公平竞争审查制度,对各类规制政策进行公平竞争性评估,为各类市场主体公平地参与市场竞争创造条件;要进一步完善规制依据和标准体系建设,尽可能消除规制依据和标准的空白,在制定规制相关的法律法规和政策规章中充分收集和听取利益相关者、中小企业、行业协会等政策共同体的意见和建议;在规制执行过程中,对规制主体、规制对象、规制依据和规制方式等方面进行信息公开,提高规制的规范化和透明度;如前文所述,我国需要参考与借鉴国际高水平规制的经验和做法,对接国际规制惯例和高水平规则,有序调整和完善规制相关的法律法规和政策规章,逐步建立起与国际相接轨的规制标准体系。

中国规制的制度型开放,要通过开放促进规制流程的不断优化,建构事前、事中、事后的规制全流程。我们要进一步深化“放管服”改革,进一步缩减市场准入负面清单,建立市场主体承诺即入制;要学习与借鉴国际经验,从事物发展的全过程、产业发展的全链条、企业发展的全生命周期出发来整合及再造事前、事中、事后的规制全流程,实现规制的系统集成;要建立和完善统一的规制平台,实现各类规制数据和信息的归集、整合、推送与共享,实现规制综合执法,以及跨区域、跨部门、跨层级的规制协作;要充分利用人工智能、大数据、云计算、物联网、区块链等现代科学技术,对市场主体进行即时监督监测,对风险和问题进行感知、研判、评估和应对。

中国规制的制度型开放,要通过创新规制工具,进一步优化规制工具体系。我们要充分学习和借鉴国际规制创新经验,不但学习与借鉴前文所提到的“更好规制”、“更多规制”、“韧性规制”、“元规制”等理念,还要充分关注国际规制从“单一政府规制”向“多元规制治理”、从“命令管控规制”向“包容审慎规制”、从“运动式规制”向“常态化规制”转变的新趋势(黄新华、赵荷花,2022)[注]黄新华、赵荷花：《制度型开放中政府规制变革的动因、挑战与路径》,《北京社会科学》2022年第3期。;要吸收和借鉴规制影响评估、风险规制、日落规则、“一进一出”规则、触发式规制、沙盒监管等新型规制工具;要建立包括命令控制型工具、经济激励型工具、社会激励型工具、信用规制型工具等在内的规制工具“谱系”,在不同情境下动态优化规制工具组合。

中国规制的制度型开放,需要进一步加强规制国际合作。如前文所述,通过“一带一路”的政策沟通和规制合作,通过双边和区域性投资贸易协定的谈判,通过申请加入CPTPP和DEPA,以及通过深化上合组织、金砖国家组织的规制合作,共同促进中国规制的“引进来”和“走出去”,推动国际规制体系的交流和完善;随着规制制度型开放的深入,我们要探索建立和完善国际规制协调机制,建立规制协调审查程序,明确国际规制协调的主管机构,统筹规制文件审查、外文版本发布、参与国际规制谈判等;我们可以借鉴发达国家的实践经验,不断完善规制标准与规制结果的国际互认,加强第三方认证制度建设,与其他国家有序开展数据互换、规制互认、执法互动等方面的合作(黄新华、赵荷花,2022)[注]黄新华、赵荷花：《制度型开放中政府规制变革的动因、挑战与路径》,《北京社会科学》2022年第3期。。

(五) 未雨绸缪,做好应对各类外部风险与挑战的规制准备

党的二十大报告指出,“我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期,各种‘黑天鹅’、‘灰犀牛’事件随时可能发生。我们必须增强忧患意识,坚持底线思维,做到居安思危、未雨绸缪,准备经受风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验”。

从2017年特朗普政府发动对华贸易战以来,中国所遭遇的极限施压、“筑墙设垒”、“脱钩断链”、单边制裁等,都披着美国“规制”和“长臂管辖”的外衣(白雪、邹国勇,2021)[注]白雪、邹国勇：《美国“长臂管辖”的欧盟应对：措施、成效与启示》,《武大国际法评论》2021年第5期。。我们“不主动惹事”,但“也不怕事”,要做好“经受风高浪急甚至惊涛骇浪”的规制准备。

我们可以借鉴欧盟的《阻断条例》、英国的《保护贸易利益法》、加拿大的《外国域外管辖措施法》、澳大利亚的《外国诉讼程序法》、墨西哥的《保护贸易和投资免受违反国际法的外国法律规制法》、俄罗斯的《反制裁法》等,进一步完善反域外制裁和反长臂管辖的规制依据。2020年9月,中国商务部颁布了《不可靠实体清单规定》;2021年1月,颁布了《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》;2021年6月,第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国反外国制裁法》。下一步,我们需要进一步完善相关的规制体系,要尽快出台配套的行政规章和实践指引等细化操作性文件;要明确制定清单和执行措施的主管部门和实施部门;当相关措施涉及多部门时,还需要确定协同工作机制。

我们要坚定维护并持续推动相关的多边机制的恢复和建设。中国是WTO改革的积极支持者和参与者,应全力支持WTO重新发挥好争端解决机制的作用,支持上诉机构率先恢复功能。2001年,联合国国际法委员会提出《国家对国际不法行为的责任条款草案》。20多年来,该条款草案受到国际社会广泛重视,也被国际法院和一些区域性司法机构在相关案件的裁决中予以援引。我们可以支持和推动国际社会在该条款草案的基础上进一步确立国际不法行为的认定机构和标准、制衡措施的合法性、制衡措施的合理性标准等。

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确指出,要加快推进我国法律域外适用的法律体系建设,健全现行法律域外适用的标准和程序,强化涉外执法司法实践,提升我国司法实践的国际影响力。我们应认真研究美国、欧盟等国内法域外适用的原则和做法,充分利用国际法中“保护管辖”和“普遍管辖”原则,在反垄断、证券交易、出口管制、金融监管、知识产权、国家安全、恐怖主义、欺诈与腐败等领域扩大中国法律的域外管辖权,为中国企业在跨国司法事务中适用本国法律,以及中国法院和相关规制部门对等管辖国外企业的违法行为,提供法律制度依据。

我们还应进一步全面提升相应的规制能力。相关规制部门应积极支持和帮助受到外国单边制裁、“长臂管辖”影响的企业和个人积极应诉和反诉,维护自身合法权益。相关规制部门应做好反制裁、反干预和反“长臂管辖”的执行准备工作。从长远来看,相关规制部门需要进一步加强国际合作,提升涉外执法能力,完善域外管辖制度,“综合利用立法、执法、司法等手段开展斗争,坚决维护国家主权、尊严和核心利益”。

三、结 语

制度型开放是新时代中国积极应对国际经贸规则变革和重构的应有之义,是新阶段推动中国高水平开放、支撑经济高质量发展的必由之路,是新征程上建设中国式现代化的关键一步。制度型开放,不仅包括我们比较熟悉的规则的制度型开放,也包括管理、标准以及本文聚焦的规制的制度型开放。

本文结合中国高水平开放的战略与实践,提出了同全球化新阶段和中国式现代化相匹配的规制制度型开放路径。

在后续理论研究和政策推进中,中国规制制度型开放还要处理好以下四方面的关系：学习借鉴国际规制新理念、新经验和新做法与坚持中国特色、切合中国实际的关系;对接国际规制惯例和高水平规则实践与大胆探索规制创新、在规制竞争中提供“中国方案”的关系;高水平规制与高质量发展的关系;规制制度型开放中发展与安全的关系。