中长期信贷支持农业农村基础设施建设的现实困境与政策建议

■谢玲红 吕开宇 何龙娟 滕晨光

一、引言

加快补齐农业农村基础设施短板是实现乡村振兴和农业农村现代化的重要一环。改变农业农村基础设施薄弱状况，离不开信贷资金支持。当前，随着乡村振兴战略全面推进、农业产业结构加快升级以及乡村建设行动的大力实施，农业农村基础设施建设中长期有效信贷需求被全面激发。2021年中央一号文件明确提出，要加大对农业农村基础设施投融资的中长期信贷支持。2021年4月，银保监会办公厅印发了《关于做好2021年银行业保险业高质量服务乡村振兴的通知》，提出各银行业金融机构要持续加大对“三农”重点领域的中长期信贷支持，加大对农田水利、农产品仓储保鲜冷链物流、防灾减灾和动植物疫病防控等现代农业基础设施领域的金融支持，服务乡村道路交通、物流通信、供水供电、教育卫生、清洁能源、人居环境改造等农村现代化重点领域。自2022年以来，受新冠肺炎疫情和俄乌冲突影响，经济发展风险挑战增多。农业是经济民生的基础，农业农村基础设施投融资的中长期信贷被予以高度重视。2022年3月，中国人民银行印发《关于做好2022年金融支持全面推进乡村振兴重点工作的意见》，要求在不新增地方政府隐性债务前提下，积极投放农业农村基础设施建设中长期贷款。2022年6月，农业农村部办公厅印发《落实全国稳住经济大盘电视电话会议精神进一步做好扩大农业农村有效投资工作实施方案》的通知，提出将促进各类金融机构探索农业农村基础设施建设中长期信贷模式。上述一系列政策部署为中长期信贷发展指明了方向，也提供了前所未有的机遇。

然而，受农业农村基础设施建设资金需求规模大、贷款期限长且回报慢、回报低和高风险等因素的影响[1，2]，商业性金融机构发放中长期贷款的积极性不高，政策性银行中长期信贷额度有限，贷款项目单一且区域不平衡[3]，中长期信贷支持农业农村基础设施建设的力度不足。尤其是随着国家对地方政府债务管理日益严格，部分中长期信贷业务增速趋缓，与巨额资金需要之间的缺口日益扩大。因此，优化中长期信贷的顶层设计，创新中长期信贷产品和模式，调动金融机构投入的积极性，实现农业农村基础设施建设中长期信贷稳定增长，显得尤为重要和迫切。本文将立足我国全面推进乡村振兴、实施乡村建设行动的现实背景，厘清当前我国农业农村基础设施建设中长期信贷发展现状，剖析发展过程中存在的突出问题及制约因素，从政府、金融机构、监管部门等角度提出有效增加农业农村基础设施建设中长期信贷的思路和举措，以期为相关政策制定提供参考。

二、农业农村基础设施建设中长期信贷的发展现状

本部分以政策性的中国农业发展银行（以下简称“农发行”）和商业性的中国工商银行（以下简称“工行”）为例，从规模结构、承贷主体、贷款期限、还款来源等方面对我国农业农村基础设施建设中长期信贷现状特点进行分析。总体来看，我国农业农村基础设施建设中长期信贷供给规模呈增长态势，形成了以政策性为主、商业性为辅的供给体系，重点支持领域紧跟国家部署不断调整优化，贷款期限普遍较长，承贷主体以国有企业为主，并以财政资金作为主要还款来源，在改善农业生产基础条件、补齐农村基础设施和公共服务短板中发挥了重要作用。

（一）中长期信贷供给主体及规模

1.政策性金融机构是农业农村中长期信贷投放的核心主体。2004年以来，政策性金融机构以服务国家经济发展战略为目标，稳步推进中长期信贷业务，在金融支持农业农村基础设施建设中发挥了骨干和支柱作用。以农发行为例（见图1），农业农村基础设施建设中长期信贷业务保持了良好发展势头，2020年末贷款余额达到33179.5亿元，是2010年的7.1倍，2020年全年累放贷款7109.9亿元，是2010年的3.1倍，为农业农村基础设施建设“补短板，强弱项”提供了稳定的资金支持。

图1 2010—2020年农发行农业农村基础设施建设中长期信贷业务规模

2.商业性金融机构的中长期信贷是有益补充。总体来说，商业性金融机构对农业农村基础设施建设的参与度不高，发放的中长期贷款也相对有限，但仍然是农业农村基础设施建设中长期信贷供给不可缺少的重要组成部分。以工行为例（见表1），截至2020年末，农业农村基础设施建设贷款余额为6777.6 亿元。其中，中长期贷款为6531.34 亿元，占全部农业农村基础设施建设贷款的96.37%；2016—2020年，农业农村基础设施建设贷款年均增长率为17.85%，增量主要集中在县域城镇基础设施建设及农村电力生产和供应两个领域。

表1 2016—2020年工行农业农村基础设施建设贷款情况表（单位：亿元）

（二）中长期信贷支持重点与承贷主体

1.中长期信贷重点支持领域紧跟国家农业农村投资重点部署不断调整优化。以农发行为例，2015年之前，新农村建设贷款是其重点支持领域，2011—2014年，新农村建设贷款占全年贷款的平均比重达63.9%。其中，2014年新增新农村建设贷款2158.47亿元，占全年投放总量3353.5 亿元的64.4%。“十三五”时期，中长期信贷重点支持领域呈均衡化发展趋势，主要围绕重大水利工程和农田水利建设、“四好农村路”建设、厕所革命、污水垃圾治理等领域，累放水利建设贷款4496亿元，农村交通建设贷款3646亿元，人居环境改造贷款3399 亿元，生态环境建设贷款1219亿元。2017—2019年，棚户区改造贷款成为中长期信贷新的增长点。2019年，棚户区改造新增贷款2162.4 亿元，占新增中长期贷款6272 亿元的34.5%。

商业性银行与政策性银行的中长期信贷投资领域结构不同。如图2所示，2020年工行农村基础设施建设中长期贷款占全部农业农村基础设施建设中长期贷款的89.5%。其中，县域城镇基础设施建设贷款占比44.9%，农村电力生产和供应贷款占比28.3%，新农村（小城镇）建设贷款占比6.6%，其他中长期贷款占比9.7%。农业基础设施建设投资相对较少。

图2 2020年工行农业农村基础设施建设中长期贷款投向结构（单位：%）

2.中长期贷款承贷主体以国有企业为主。在农业农村基础设施建设中长期贷款客户结构方面，政策性和商业性金融机构均倾向于选择信用评级较高、资质良好的地方政府投融资平台和国有独资或国有控股的企业。相比之下，以其他企业为承贷主体的中长期贷款规模较小。2020年，工行农业农村基础设施建设贷款承贷主体为国有企业的贷款占比高达86.69%，集体企业贷款占比4.11%，民营和外资企业贷款占比9.2%。2020年，农发行农村路网建设中长期信贷中，承贷主体为国有企业的项目占比高达97.72%，民营企业为承贷主体的项目仅占2.28%。

（三）中长期贷款期限及还款来源

1.中长期贷款期限普遍较长，且政策性金融机构贷款期限总体高于商业性金融机构。2020年，工行农业农村基础设施中长期贷款中，10～15年的贷款占比为42.9%，5～10年的贷款占比为35.5%，两者之和占到了78.4%，15年期以上的贷款较少，不到十分之一。政策性银行的贷款期限总体高于商业性银行。据调查，农发行某市分行15年期以上的中长期贷款占比接近70%，10年期以下的贷款仅占8.96%。

2.中长期贷款还款来源与项目性质、收益状况相关。对于本身不产生收益或产生的收益不足以偿还贷款本息的公益性、准公益性项目，贷款客户主要以财政补贴或政府购买服务资金作为还款来源。对于完全市场化或市场化运营收入占比较高的项目，如风电与太阳能发电项目、产业集聚区等项目，还款来源主要是经营性收入。而供热、供水、供气、医疗、湿地公园等基础设施项目，一般主要收入为商业运营收入，但运营收入不高，政府会给予一定的可行性缺口补贴。

三、农业农村基础设施建设中长期信贷的主要模式及特点

2014年之前，政府购买服务模式是农业农村基础设施建设中长期信贷的主流模式[4]。但随着地方政府债务管理日趋严格，政府出台了如下政策规定：剥离政府融资平台公司和土地储备机构融资职能，对政府债务实行限额管理，地方政府不得以违规方式举借债务和对外担保，政府采购项目必须以资金纳入财政预算为前提等。这些政策规定构成了中长期贷款模式设计的政策边界，从贷款主体、还款来源、担保方案等多个方面对中长期信贷的政府购买服务模式产生深刻影响[5]。为此，金融机构应加快转型发展，根据政策动态要求，结合农业农村基础设施建设需求以及资源情况，积极创新中长期信贷业务模式。目前，农业农村基础设施建设中长期信贷模式主要有以下几种：

（一）基本模式类型

1.政府购买服务模式。该模式遵循“政府主导、公司承贷、委托建设、政府购买”原则，以《中华人民共和国政府采购法》和《政府购买服务管理办法》为依据，以公司类客户为贷款对象，由项目承接人负责项目建设，地方政府与项目承接公司签订《政府购买服务协议》，并将购买服务资金分年度纳入财政预算，项目公司以地方政府支付的购买服务资金作为偿债资金来源。过桥贷款模式是政府购买服务模式中最具代表性的模式，遵循“政府主导、专款专用、风险可控、到账即收”的原则，在国家批准同意的特定领域，为有明确财政性资金还款来源的项目在中央、省或市县级政府财政投资资金到位前，提供过渡性资金安排，以保证项目及时启动和不间断实施而发放的政策性贷款[6]。该模式的还款资金主要来源于目前不能及时到位、已纳入财政预算的政府投资资金或财政转移支付资金，第一还款来源有保障。该模式具有不增加政府债务、无资本金要求、可采用信用贷款方式和易操作等特点，但该模式政策性极强，目前只适用于国家明确规定的重大水利工程、扶贫和应急救灾等领域。

2.政府和社会资本合作（PPP）模式。PPP 模式主要是政府许以特许经营权或提供收益保障，来吸引民间资本共同参与项目建设。PPP模式将政府资金和社会资本结合起来，在不增加政府债务的前提下，通过财政的制度性安排，在政府和借款人之间形成可行性缺口补助、财政资金奖补等多种利益关系，从而解决公益性中长期项目的资金缺口问题。当前，金融机构对农业农村基础设施建设中长期信贷的PPP 模式寄予厚望，并积极将其作为未来支持乡村振兴战略的部署重点，对PPP 模式应用于智慧农业、高标准农田、农村人居环境、仓储保鲜冷链物流等领域进行了实践探索，取得了一定成效。但当前推广运用农业农村基础设施建设中长期信贷的PPP模式还存在不少瓶颈，如：模式条件严格，程序复杂；社会认识不到位，管理水平有限；地方政府难以提供足够资本金或利息补贴，还款来源存在不确定性；PPP 项目盈利能力和全域功效挖掘不足，可持续性不强，对社会资本的吸引力不强[7—9]等等。因此，要夯实农业农村基础设施建设PPP 项目储备体系，适度超前谋划实施一批优质的PPP 项目，探索创新不同领域PPP运行模式，积极开展试点工作，促进农业农村基础设施建设中长期信贷的有效提升。

3.公司融资模式。该模式是通过政府注入有效资产、赋予特许经营权，或协调配套现金流充沛的经营性项目交由投融资主体运营等方式，增强其自身造血功能，并约定公司新增收益定向用于公益性项目还款，通过借款人公司现金流综合平衡实现“以丰补欠”。该模式主要适用于投融资主体财务状况好、运营能力强且能够获得地方政府支持的项目，可以分为经营性项目“公司主导、市场运作、经营收益覆盖”的企业自营融资模式和非经营性项目“政府主导、公司运作、综合收益覆盖”的企业自营模式。前者为经营性项目，自身收益良好，经营性现金流比较充足，能够实现全部覆盖项目建设营运总成本，项目经营收益是企业还本付息资金的全部来源或主要来源。后者项目公益性较强，社会效益明显，自身经营收益不能覆盖项目建设运营总成本，或回收期过长，项目收益不足以还本付息，需要通过借款人其他综合收益或财政奖补资金等偿还贷款本息[6]。

（二）金融机构主要模式做法

金融机构在农业农村基础设施建设项目的投融资模式的基础上，努力探索新的中长期信贷业务模式，目前最具代表性的主要有以下两种。

一是土地指标交易模式。该模式是以补充耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标产生的收入作为还本付息来源，向银行申请贷款。该模式依托于允许将指标交易收益或形成指标的“投资成本+合理收益”按照一定程序和要求，全部或部分返还给项目实施主体。

二是资源捆绑模式。该模式是将无经营收入或者现金流无法覆盖投入成本的农业农村基础设施建设项目和项目所在地优势资源结合起来，通过资源补偿解决纯公益项目投融资需求，用高收益的资源项目补偿公益性项目的投资成本，是有效支持农业农村基础设施建设的新路径。农发行在“四好农村路”建设方面，探索了“公路+产业”“公路+矿产”“公路+乡村旅游”捆绑支持模式，撬动当地产业资源、旅游和矿产资源参与农村基础设施建设。

四、我国农业农村基础设施建设中长期信贷的突出问题及制约因素

当前，我国政策性金融机构开展农业农村基础设施建设中长期信贷的优势减弱、可持续发展难度加大，商业性金融机构参与积极性不强，中长期信贷供需矛盾突出。究其原因，既与当前我国宏观经济形势密切相关，也受农业农村基础设施建设项目客观属性制约，同时还有金融机构创新不足以及体制机制等原因。

（一）突出问题

1.中长期信贷投入结构不合理，参与度不均衡问题突出。当前，中长期信贷以政策性为主，在水利、公路等公益性、准公益性项目中占主导地位，资金来源主要是各级财政补贴以及国家开发银行、农发行的中长期贷款。但是，随着央行不再提供抵押补充贷款（PSL），加上政策性和开发性金融机构存在产品单一、中间产品缺少、投资路径单一[10]，以及配套产品开发和创新服务意识不强，信贷政策不够灵活、办理流程烦琐[11]等问题，政策性银行开展中长期业务优势减弱，可持续发展难度加大。而商业性银行出于自身流动性和利益考虑，更愿意选择风险相对较低、有一定现金流的城市基础设施建设，对农业农村基础设施建设参与度不高，中长期贷款发放也相对有限。而且，农业农村中长期贷款项目主要以土地作为抵质押品和还款来源，同质化程度高，易导致银行间的恶性竞争，不利于信贷资金供给主体间的整体协同发展。

2.中长期信贷需求快速增长，供需缺口呈扩大之势。我国农业农村基础设施建设任务依然繁重，农田水利、农产品仓储保鲜冷链物流、防灾减灾和动植物疫病防控等现代农业基础设施，以及乡村道路交通、物流通信、供水供电、教育卫生、清洁能源、人居环境改造等农村现代化重点领域的短板突出，补齐这些短板，将扩大中长期信贷的需求总量和领域范围。但在供给方面，伴随着2014年国务院“国发〔2014〕43 号”、2016年财政部“财综〔2016〕4 号”和2017年财政部“财预〔2017〕87 号”等文件的陆续实施，债务管理日趋严格，我国中长期贷款增速进入明显放缓阶段。以农发行为例，2015—2020年，农业农村基础设施建设中长期信贷年均增速仅4.6%，相比2010—2014年24.2%的增速大幅下降。因此，继续创新中长期信贷模式，增加中长期信贷支持，满足日益增长的资金需求。

（二）制约因素

1.中长期信贷承接载体少，贷款需求难以得到有效释放。主要原因有以下三点：一是地方财力不足，无法提供足够的项目资金和利息补贴。基础设施最为落后的地区，对贷款需求更为迫切，但往往也是经济发展落后地区[12]，税收来源不足、财政实力薄弱、财政自筹资金有限，财政配套资金难以到位，无法提供足够的资本金或利息补贴，导致项目主管部门承担贷款责任的积极性不强。二是符合政策要求的承贷主体少且能力弱，抑制了融资需求。目前，农业农村基础设施建设贷款主要由国有企业和国有控股的投资公司承贷，但由于公司建立时间晚、注册资本额度小、融资能力弱、承贷风险较大等原因，常会出现授信额度理论值不足和抵押担保难等问题，无法满足金融机构贷款资质要求，有效融资需求难以释放。三是符合业务范围的项目载体较少，中长期信贷难以介入。部分项目的中长期贷款政策不明朗，如：受土地融资规模及地方政府债务管理限制，农村土地整治中长期贷款在部分地区处于暂时搁置状态。部分新型业务（如：农业生产基地开发建设、高效节水灌溉建设、农村粮棉油物流市场、农机物流市场、林产品物流市场等项目）缺乏项目载体，金融机构无法支持。同时，不断增大的政府专项债融资渠道对中长期信贷形成挤出。财政部数据显示，2019—2021年，我国政府专项债累计发行近10万亿元，重点投向交通设施、能源项目、农林水利、生态环保、民生服务等领域，与基础设施贷款范围高度重叠，对中长期信贷的挤出效应明显。

2.供需对接渠道不畅通，难以促成项目落地。供需对接渠道不畅通主要体现在以下几个方面：一是基础设施建设项目平台缺乏，融资需求表达渠道不畅。农业农村基础设施建设范围广、门类多，涉及农业农村部、国家乡村振兴局、发改委、财政部、交通部、商务部、教育部等多个部门，但当前并没有形成全国层面的、各部门共享的、上下贯通的项目数据库，在较大程度上影响了信贷供需对接和项目落地。二是金融机构营销及评估人员缺乏，对中长期信贷的营销力度不够。目前，各金融机构负责中长期项目贷款的人员配备不能满足业务发展需要，营销人员较少，而且绝大部分从事中长期贷款的客户经理无法独立进行项目营销和评估，这已经成为制约中长期贷款发展的重要因素。

3.还款来源渠道单一，且难以得到有效保障。受项目客观属性和宏观经济形势影响，中长期信贷的还款来源存在较大不确定性。一是现金流风险。农业农村类基建项目往往具有公益或准公益性质，多数项目现金流不多甚至没有，不能作为经营性资产产生稳定的现金流，还款来源存在较大不确定性，成为影响借贷双方建立借贷关系的突出障碍。二是政策风险。受任内政绩考核、投资回报、财政收支状况等多种因素影响，地方政府和主管部门多是等待国家和上级财政拨款，还款存在较大不确定性。三是经营风险。即使对于部分有经营收益预期的建设项目，也面临着项目资本金不能到位、发展后劲不足、难以产生稳定现金流等问题。四是监测风险。银行方面对贷款资金流向和支付使用的监督不够且缺乏对第二还款来源有效性进行的动态监测，企业使用贷款资金过程中未能按规程操作，存在挪用贷款的风险。

4.贷款缺少有效抵押物，担保难以落实。农业农村基础设施建设中长期贷款担保比例较低，主要受以下因素制约：一是缺少有效抵押物。一些办公资产或划拨土地，其产权性质不明晰，很难作为有效抵押物，承贷主体可供抵押的资产较少，缺乏必要的抵押担保能力。二是难以找到合适的担保人。在地方债务受到严格控制的背景下，原来可用政府信用担保并由政府承诺全额贴息的情况已不复存在，全部依赖承贷主体自身资产抵押，再加上项目期限长、规模大等性质，很难找到合适的担保人。另外，存在抵押权的法律悬空风险。如，对农民住房财产权抵押与相关法律中不得以宅基地等集体所有的土地使用权抵押相冲突；又如，《金融机构服务乡村振兴考核评估办法》将林权抵押贷款纳入考核范围，但实际中部分地区林业部门并不受理林权抵押。

五、推动提升中长期信贷支持农业农村基础设施的建设思路及对策

（一）确定主攻方向，瞄准重点区域，搭建对接平台，提升投资效率

围绕全面推进乡村振兴中农业农村发展的重点领域、关键环节和突出短板，对标乡村建设行动，并综合考虑项目轻重缓急、地方建设需求、风险承受强度等因素，确定中长期信贷支持的优先次序，提升供需对接精准性。

一是确定主攻方向。适当扩大农业农村基础设施建设中长期贷款范围，将加快农业农村领域补短板的高标准农田建设、农产品仓储保鲜冷链物流设施建设、智慧农业和数字乡村建设等11项重大工程项目建设列为中长期信贷支持的主攻方向。围绕确定的主攻方向，结合当地政府具体支持政策和乡村建设发展目标，找准业务切入点，提供整体化支持方案，由点到面，形成项目串珠成链，连线成片，培育和储备一批优质项目，形成农业农村基础设施建设中长期信贷重点支持领域及项目清单，确定中长期信贷支持领域的优先序，鼓励金融机构对优先序高、社会影响力大、地方党政关注度高的重点项目给予重点支持的同时，开辟绿色通道，简化流程、优先办理。

二是找准重点支持地区。优先支持地方积极性高、乡村建设任务重、乡村建设规划完善、落地思路清晰的地区，以及国家政策重点支持的乡村基建相关的试点示范地区。同时，以这些地区为重点，结合实际，探索与金融机构联合开展试点，选择具有基础和优势的试点内容，突出特色，大胆探索，先行先试。

三是搭建对接平台。加快建立全国农业农村基础设施建设项目信息数据库，强化中长期信贷智能政务功能优势。建议由农业农村部、国家乡村振兴局牵头，联合发改委、财政部、交通部、商务部等部门，建立全国层面的农业农村基础设施建设项目数据库，并搭建由地方政府与相关部门、金融机构及项目承贷主体组成的信贷供需对接平台，促进供需双方精准对接。鼓励金融机构部署开展项目营销专项行动，集中营销和储备项目资源，积极挖掘多元化、市场化的客户资源。同时，金融机构要建立中长期贷款专业人才库，加强专业队伍建设，构建与中长期信贷业务挂钩的激励考核制度。

（二）明确政策性和商业性金融机构支持范围，推动形成优势互补的服务体系

充分发挥人民银行和银保监会在优化中长期信贷顶层设计中的作用，根据政策性金融机构和商业性金融机构在发展目标、资产负债结构、服务领域等方面的优势和特点，优化中长期信贷投放领域和投放比例，加快形成中长期信贷良性发展的良好氛围。

一是要夯实政策性金融机构非经营项目的责任。明确政策性金融机构在农业农村基础设施建设中的政策性中长期贷款的最低比例。对于公益和准公益性项目，通过发行金融债券方式筹集中长期资金，缓解资产负债期限错配压力，促进中长期信贷业务高质量、可持续发展。项目设计时，依据地方可支配财力测算区域贷款额度，确定地方非经营性贷款的投放额度。

二是鼓励商业性金融机构为经营性农业农村基础设施建设项目提供中长期贷款。开发经营性项目现金流，调动投入积极性，并通过梳理存款类别性质有效解决期限错配约束。同时，加强承贷主体偿债能力评价，提升还款和担保能力，优先为综合收益能够足额覆盖贷款本息的项目提供中长期贷款。

三是解决好政策性与商业性金融机构的协调问题。充分利用政策性金融机构资金渠道多、成本低的优势，以及商业性金融机构产品丰富、营销手段多样的优势，实现不同类型金融机构的优势互补。可借鉴国外先进经验，规定商业性金融机构拿出一定比例的资金参股或购买政策性金融机构的债券，有效补充资金缺口，共同推动中长期信贷发展。

（三）创新中长期信贷产品与模式，加强典型模式总结与推广

金融机构要主动适应新形势、新要求，积极开拓新业务领域，创新产品服务方式，探索新的业务模式，并加强对典型模式的总结与推广。

一是创新金融产品和服务方式。鼓励金融机构开展农田整理及土地流转、农业园区、智慧农业和数字乡村建设等新型信贷业务。创新担保抵押手段，拓宽信用担保、抵押、质押渠道和方式，研究林权、承包经营权抵押的具体操作办法，有效扩大抵质押物范围，尝试推进排污权、用能权、用水权、碳排放权等绿色权益担保方式落地。增强信贷风险防控能力，对纳入中央及地方财政预算的项目，在财政资金还未到账情况下，推动项目早开工和再贷款。

二是探索全产业链和区域整体的基础设施建设中长期信贷模式。鼓励金融机构开发全产业链建设和区域整体开发的中长期信贷产品，支持包括农业研发、生产、加工、储运、销售、品牌、体验、消费、服务等环节的基础设施建设，对统筹乡村基础设施和公共服务建设、高标准农田建设、集中连片水产健康养殖示范建设、产业融合发展等进行整体化中长期信贷支持。同时，积极探索无收益项目与有收益项目捆绑支持，撬动当地产业、旅游和矿产等资源参与到乡村建设中来，破解基础设施建设项目缺乏有效还款来源难题。

三是加强成功经验的示范、交流和总结。金融机构及地方政府要加强农业农村基础设施建设中长期信贷的成功经验和案例的分类总结，努力形成更多可复制、可推广的项目融资模式。总结提炼前期行之有效的成功案例，推荐一批不同类别的农业农村基础设施建设中长期信贷的典型模式，通过示范和交流，为产品创新、模式创新和服务创新提供思路和借鉴。

（四）加强体制机制建设，加大财政支持并完善保障措施

针对当前农业农村基础设施建设中长期信贷支持的体制机制不完善、支持力度不够等问题，亟须完善体制机制，加大支持。

一是完善对金融机构中长期信贷业务的考核评估、激励和督导制度。建立健全金融机构中长期信贷服务支持农业农村基础设施建设的考核评估制度，提高基础设施建设贷款中用于农业农村的比例。强化对金融机构的激励，对农业农村基础设施建设支持力度较大的金融机构，在降低资本风险权重等政策方面加大倾斜力度。强化对中长期信贷投入的激励和督导，推动地方加大与地方金融机构的沟通合作，激发地方金融机构发放中长期信贷的积极性，加强对各地贯彻落实中央一号文件提出的要“加大对农业农村基础设施投融资的中长期信贷支持”情况的督查。

二是加大对中长期信贷的财政支持。对于公益性项目，实行中央及地方财政贴息政策，解决项目主管部门及承贷单位贷款利息支出无着落的问题。对承贷经营性项目的企业，特别是民营企业给予政策优惠。降低非经营性项目准入门槛和经营性项目贷款利息。明确对用于基础设施建设项目的财政补贴和政府返还专项资金，可以作为基础设施建设项目的还款来源。由中央财政、地方财政、商业银行、融资担保机构按照一定比例出资，从省级层面，建立针对农村基础设施建设的风险补偿基金，对金融支持乡村基建的中长期信贷投入给予一定比例补贴，对形成的中长期不良贷款按一定比率进行风险补偿。同时，可参照城市基建的做法，设立省级农业农村基础设施建设基金，基金资金来源主要是地方政府、金融机构或社会组织。

三是完善相关的法律法规和政策支持。针对项目存在的用地、建设手续不完善、乡村建设规划许可证办理难等问题，建议加快完善落实集体建设用地相关政策法规，以便金融机构能够合法合规支持此类项目。完善涉农领域地方政府债务管理政策，根据国家对土地要素市场化，以及土地出让收入优先用于乡村振兴等改革方向，务实把握政府投资项目融资模式及还款来源等规定。对于用途为乡村基建的项目，在土地出让收入、地方政府债务等方面给予一定政策弹性安排，增加农业基础设施建设的合规资金来源。同时，对于地方政府隐性债务给予更加清晰的界定，统一各地方监管标准和尺度，以降低理解不一致导致的金融机构合规风险。■