金融分权视角下地方政府隐性债务对城商行风险承担水平的影响研究

■李程 张志欣

一、引言

近年来地方政府隐性债务规模不断攀升，由于隐性债务信息透明度低，隐蔽性强，其中存在的风险不可小觑。而我国城商行从成立之初便与地方政府关系密切，城商行的大股东多为地方政府，地方政府可直接对城商行进行行政干预，尤其近年来金融隐性分权程度增加，地方政府加大了对地方金融机构尤其是城商行信贷投放的干预，使得城商行风险承担增加。

关于隐性债务规模测算，本文借鉴刘哲希等[1]的测算方法，从隐性债务融资主体地方融资平台有息债务的角度来估算，不论地方融资平台以哪种方式融资，都需支付一定的利息，能够最大限度地覆盖隐性债务。

西方国家政府的隐性债务源于其社会养老保险存在收支缺口以及公私部门合作形成的政府可能承担的不确定性债务[2]。财政部和审计署认为我国地方政府隐性债务是指地方政府通过非正规渠道，如融资平台公司、PPP、政府购买服务、政府投资基金等渠道变相举债形成的。Reinhart 等[3]认为隐性债务包括直接担保、隐性担保、中央银行债务、衍生市场交易产生的表外债务等。刘尚希等[4]、吉富星[5]认为，我国的隐性债务包括直接隐性债务和或有债务两类。

隐性债务扩张使得风险向银行部门传导。国际清算银行的研究指出，当政府出现财政风险时，银行资产质量下降，银行收益率也会下降。当然，银行风险与政府风险之间会相互影响，银行系统发生风险也会传导到政府部门[6]。城市商业银行成立之初就和地方政府直接相关，因此相较于其他银行，城市商业银行和地方政府的关系更为密切。

近年来由于中央对地方政府隐性债务关注度提高，对于地方政府与城商行之间的研究逐渐增加，已有的研究主要关注地方政府干预对城商行的影响。国外学者关于政府干预对银行的影响表现出两种对立的观点，发展观和政治观。支持“发展观”的学者认为政府干预能促进银行发展，认为政府对银行的控制权越高，越能够更好地利用银行的金融资源支持实体企业的发展[7]。而大部分学者支持“政治观”，认为政府干预会给银行带来不利的影响。政治家出于自身政治目的，在自身利益最大化和社会福利最大化两者之间会更倾向于选择前者，并通过控制银行资源来达到目的[8，9]，最终将会导致银行资源配置错误，损害银行经营绩效[10，11]。

国内学者的研究总体上偏向政府行为对城商行的负面影响。祝继高等[12]认为当银行的第一大股东是地方政府时，银行不良贷款率更高。王倩等[13]认为政府控股的增加会加大城商行的经营风险。赵尚梅等[14]认为城商行对地方融资平台贷款的增加会导致城商行资产质量下降，净资产收益率下降进而影响城商行绩效。尹威等[15]研究发现政府持股比例对城市商业银行流动性风险和偿付风险有负向的影响。王龑[16]研究发现，地方政府不正当干预会阻碍地方银行经营效率的提高，而地方银行通过扩张资产规模、跨区域经营可以降低地方政府行为带来的不利影响。孔薇等[17]以地方融资平台融资规模为指标反映地方政府融资行为，发现地方政府融资行为与城商行绩效之间存在倒U 型关系，而大多数省份已经超过地方政府融资平台的最优融资规模。祝继高等[18]研究发现，地方政府的财政压力越大，城商行投向地方国有经济部门的贷款比率越高，导致不良贷款率更高。李振等[19]通过中介效应研究表明，地方政府隐性债务会通过挤出信贷资源抑制银行的流动性创造。

综上，地方政府隐性债务扩张会导致银行风险增加，地方政府的干预行为会影响城商行的信贷行为，进而影响其经营业绩，使得不良贷款率提高，利润率下降，流动性风险和偿付风险上升，最终影响城商行总体经营稳定性。

现有文献大多研究地方政府干预对城商行绩效的影响，但是以金融分权为视角，研究地方政府隐性债务对城商行影响的研究较少。相对已有文献，本文的创新有如下几点：第一，深入研究地方政府隐性债务对城商行风险承担影响的理论机制，并进行实证检验。第二，将城商行表外业务作为中介变量，研究地方政府隐性债务对城商行风险承担的影响渠道，验证金融隐性分权影响地方政府隐性债务进而影响城商行表外业务，再影响城商行风险承担的传导效应。第三，研究城商行杠杆率以及城商行跨区域经营对隐性债务与城商行风险承担关系的调节作用。本文的研究丰富了城商行与地方政府隐性债务之间关系的相关文献，对于新发展阶段提高城商行风险管理能力、实现转型升级、防范地方政府隐性债务风险具有一定参考意义。

二、地方政府隐性债务对城商行风险承担影响机制的理论分析

（一）金融分权与地方政府隐性债务扩张

近年来，隐性债务的规模不断攀升。一方面是因为财政分权使得地方政府财政压力增大，财政缺口加大；另一方面是因为以GDP为主的政绩考核机制激励地方政府举借债务以加强基础设施建设，促进当地经济发展。李升等[20]发现隐性债务对政府部门债务风险的影响受到GDP 晋升指标的显著作用。地方政府直接发行政府债券筹集资金会受到多种限制，但预算软约束也为地方政府举债提供了机会。在政府部门的担保下，银行和金融机构通过非正规渠道向融资平台提供资金，为地方政府债务扩张提供了可能，这种隐性债务无疑加剧了地方政府的风险承担。隐性债务存在到期无法偿还、挤占私人投资以及经济增速下滑这三大风险[21]。目前，地方政府隐性债务存量规模庞大，本息偿还压力大，甚至需不断借新债还旧债。另外，在疫情影响下，经济发展过程中对基础建设资金需求仍然较大，隐性债务将继续增加[22]。

金融分权是我国经济长期发展进程中地方发展融资与风险防范权衡的结果[23]。金融分权可简单理解为金融资源配置权、控制权和监督权在中央和地方政府之间、政府与市场之间的分配。金融分权分两个层面来看：一是中央与地方政府之间的分权，包括金融显性集权和金融隐性分权两个方面。金融显性集权表现为中央掌握较多的金融资源，中央控制各省金融机构信贷资源，地方政府必须通过中央审核通过才能从金融机构筹集资金；而金融隐性分权表现为地方政府掌握的金融资源增加，对地方性金融机构的干预力度加强。二是政府与市场间的金融分权。政府向市场分权，政府干预减少，市场获得的权利增加。本文中，城商行跨区域经营属于政府向市场的分权。

地方政府隐性债务的形成与我国的金融隐性分权是密切相关的。陈宝东等[24]认为，金融隐性分权即地方政府掌握更多的金融资源是地方政府债务增长的重要原因。马万里等[25]认为，隐性债务风险是地方政府利用隐性金融分权扩张债务的结果。李一花等[26]研究表明，隐性债务形成中，金融分权是资源配置机制，保增长压力是动力机制，融资平台则是金融载体机制。

金融隐性分权突出表现为地方政府干预地方金融机构的行为，隐性债务规模扩张载体机制就是源于金融隐性分权。苗文龙[27]研究发现金融隐性分权程度增加，地方政府作为城商行大股东，对城商行公司治理和金融资源分配具有一定干预能力，使得城商行的贷款风险增加。地方政府加大对地方性金融机构的干预，其中最为明显的是由地方政府控股的城商行向地方政府融资平台、国企部门提供资金支持，地方政府可以从金融系统获得大量融资。地方政府不仅能够干预正规金融机构对政府的资金支持力度，还能以融资平台的名义直接获得信贷、债券、股权等融资，参与地方政府之间的竞争。这导致隐性债务规模不断扩张。而近年来金融隐性分权程度增加，地方政府对城商行的干预力度增强，隐性债务规模不断扩张，城商行面临的风险承担增加。由此，本文提出如下假说：

假说1：金融隐性分权程度的增加使得地方政府隐性债务增加。

（二）地方政府隐性债务扩张与城商行的风险承担

地方政府隐性债务主要源于通过地方融资平台举债。地方融资平台发展初期最主要的资金来源于银行贷款，为地方融资平台的基础设施建设项目提供资金支持是城商行扩张资产规模的重要渠道。2010年之后，银监会限制银行对地方融资平台的贷款，城商行直接信贷规模受到限制[28]，但地方政府为缓解财政压力及促进当地经济发展，依然会寻求新的融资渠道，通过各种非正规渠道变相筹集资金。地方政府利用行政权力加大对城商行的信贷干预，城商行受到行政权力牵制，为追求更高的盈利，于是通过表外业务变相地为地方融资平台提供资金支持。具体方式为：商业银行通过表外业务将资金从表内转移到表外，然后通过银信、银证、银保以及银行同业等多种合作方式，实现对地方融资平台的资金支持。此外，理财产品业务是城商行规避监管的重要途径，城商行通过发行理财产品筹集资金，然后通过购买信托产品、发放信托贷款、委托贷款等形式向地方平台融资。随着地方政府融资模式改变，大量政府投资基金、政府购买服务和PPP项目出现，地方政府举债由表内融资转为表外融资。随着隐性债务规模的扩张，相应的城商行表外业务规模也不断扩展，但是理财产品要求短期回报，而地方融资平台筹集资金多投向于周期长的基础设施项目，容易发生资金链断裂问题，城商行面临风险增加[29]。

具体而言，地方政府隐性债务通过影响城商行的表外业务从以下四个方面对城商行风险承担造成影响。

第一，地方政府隐性债务增加会降低城商行的净资产收益率。从上述分析来看，隐性债务增加意味着城商行的表外业务规模扩张。从成本角度来看，城商行获取表外业务资金来源的成本要高于存款成本。从收入角度来看，为地方融资平台提供融资有政府的隐性担保，以及地方政府作为城商行的大股东会干预城商行的经营决策，城商行表外业务收益率不会很高。由于表外业务的存在，城商行会提高拨备数额抵御贷款损失，导致盈利能力下降，净资产收益率下降，经营风险上升。

第二，地方政府隐性债务的增加使得城商行的不良贷款率上升。城商行表外业务尤其是担保类业务，如银行承兑汇票、信用证、保函等，都是类贷款性项目，实质与表内贷款项目相同，一旦客户到期无法偿还贷款，担保类业务的失败会导致坏账的出现，表外业务会转化为表内不良贷款，使得不良贷款率提高，资产质量下降，信用风险提高。

第三，地方政府隐性债务增加会提高城商行的存贷款比率。从负债端来看，城商行开展表外业务，如规模较大的理财产品的收益率要高于存款利率，两者之间利差的存在会使得城商行表内存款流失，存款利率上升。从资产端来看，主要是地方融资平台通过城商行表外业务获得融资，地方融资平台有地方政府的隐性担保，对城商行而言信用风险水平较低，因而表内信贷和表外业务都更倾向于地方政府融资平台。城商行开展表外业务会分流部分存款，使得存款分母降低，而分子并不会减少，因而会提高城商行的存贷款比率，增加城商行面临的流动性风险。

第四，地方政府隐性债务增加使得城商行的资本充足率下降。资本充足率为一级核心资本与加权风险资产总额之比。城商行表外业务的增加会使得分母加权风险资产增加，而表外业务需要计提减值准备，并计提资本，使得资本金减少，分子减少，从而使得资本充足率下降，城商行面临的资本偿付风险增加。

基于上述分析，本文提出如下假说：

假说2：隐性债务规模的增加使得城商行表外业务规模快速扩张，进而使得城商行净资产收益率和资本充足率下降，不良贷款率和存贷款比率提高。

（三）城商行杠杆率与跨区域经营对地方政府隐性债务与城商行风险承担关系的影响

城商行杠杆率较低表明其高杠杆经营，资本实力较弱，抵御风险的能力较弱。高杠杆经营的银行，业务有向高风险领域扩张的倾向，资金链条相对紧张，风险资产配置比例较高，对冲击比较敏感，在抵御风险方面具有较大的不确定性。城商行持有政府隐性债务后，会放大高杠杆带来的风险承担，使得原有的风险积聚程度提高。

本文用城商行跨区域经营来表现政府向市场的分权。谢世清等[30]、李俊青等[31]认为，城商行进行省外跨区域经营能够分散银行的风险。吴雅倩等[32]研究发现，城商行跨区域经营会降低不良贷款率。根据王龑[16]的研究，一方面，通过在外省设立分行，城商行降低了对本地经济的依赖，有利于规避当地政府的不当干预；另一方面，银保监会更为关注开展跨区域经营的城商行，从而减少地方政府对信贷决策的干预，此时地方政府发挥的负面影响较小。但城商行由于其规模受限，很多不满足跨区域经营条件，而且由于地域依赖性较强，跨区域经营后不再具有政策上的优势，面临激烈的竞争，其风险承担可能受到一定影响。

基于上述分析，本文提出如下假说：

假说3：城商行杠杆率较低时，地方政府隐性债务对城商行风险承担的影响更为显著。

假说4：政府与市场之间的分权，即城商行跨区域经营弱化了地方政府隐性债务对城商行风险承担的影响。

三、指标选取与实证研究设计

（一）变量选取和数据来源

1.数据来源

本文选取了31 个省共80 个城商行2010—2020年的相关数据，城商行数据全部来源于城商行披露的年报，由作者手工收集、整理、计算得到。对于有多个城商行总部的省份，则对各个城商行的数据取加权平均值。地方政府隐性债务数据来源于Wind数据库。地方政府显性债务数据来源于中国地方政府债券信息公开平台，包括地方政府发行的一般债券和专项债券规模，2015年之前的数据来源于Wind数据库。地方政府财政收入支出数据、各省GDP增长率及通货膨胀率数据来源于国家统计局网站。金融隐性分权数据来源于中国人民银行网站公布的中国区域金融运行报告。

2.变量选择

本文主要研究地方政府隐性债务对城商行风险承担的影响。隐性债务风险有两种衡量指标，分别是隐性负债率和隐性债务率。隐性负债率越高，表明当地经济发展水平依赖地方政府隐性债务的程度越高，负债率越高承受能力越弱，发生债务风险的可能性越大。隐性债务率越高，表明当地政府的债务负担与其偿债能力不匹配程度越高，债务负担超过了当地政府的财政承受能力，造成偿债的不确定性，债务风险加大。

城商行风险承担指标选取了净资产收益率（经营风险）、不良贷款率（信用风险）、资本充足率（偿付风险）及存贷比（流动性风险）四个指标。控制变量选取了城商行资产规模和股权性质来分别反映城商行资产规模差异和政府干预对城商行风险承担的影响。宏观变量选取各省GDP增长率和各省CPI增长率两个指标来反映宏观因素对城商行的影响。

金融隐性分权指标借鉴陈宝东等[24]的方法，用地方金融机构从业人数与该地区所有金融机构从业人数的比值来衡量金融隐性分权的程度。

为研究地方政府隐性债务是否通过城商行表外业务对城商行风险承担指标造成影响，将城商行表外业务作为中介变量进行中介效应检验。本文中城商行表外业务包括理财产品和信贷承诺。银行信贷承诺具体包括贷款承诺、银行承兑汇票、保函、信用证和未使用信用卡授信额度。

引入城商行杠杆率和跨区域经营指标进行调节效应检验，考察其对隐性债务与城商行风险承担的影响。其中，借鉴王龑[16]的研究，使用城商行跨区域经营指标反映政府向市场的分权。若该银行设立了省外分支机构，取值为1，反之取值为0。

（二）实证模型设计

1.地方政府隐性债务对城商行风险承担的影响

考虑到存在内生性问题，本文用动态面板回归模型实证检验地方政府隐性债务对城商行风险承担的影响。地方政府隐性债务率及隐性负债率为主要解释变量。

其中，i 表示各省份，t 表示时间。car/nplr/ldr 表示先后将这三个变量替换为被解释变量，以它们的滞后一期为工具变量。μi表示不可观测的个体异质性，ui,t表示扰动项。下同。

2.机制检验

（1）金融隐性分权与地方政府隐性债务

其中，lgdr1（lgdr2）表示分别对这两个变量进行回归。

（2）地方政府隐性债务与城商行风险承担中介效应

基于温忠麟等[33]的中介效应检验三步法，由于基准回归中已经做完了隐性债务对城商行风险承担的影响，为研究地方政府隐性债务是否通过表外业务对城商行风险承担造成影响，将城商行表外业务作为中介变量进行检验。

首先，地方政府隐性债务对中介变量城商行表外业务的影响：

其中，lgdr1（lgdr2）表示衡量隐性债务的两个变量分别对被解释变量做回归，下同。

然后，在地方政府隐性债务对城商行风险承担回归中加入中介变量城商行表外业务进行检验：

3.进一步检验

（1）城商行杠杆率调节效应

为研究杠杆率的调节效应，将城商行杠杆率作为分组变量进行分组回归。

（2）城商行跨区域经营调节效应

引入地方政府隐性债务与城商行跨区域经营的交互项来检验调节效应。

根据交互项的符号，可以判断城商行跨区域经营是否对风险承担产生影响。

（三）描述性统计

从表2可以看出，城商行资产规模标准差较大，表明资产规模差距较大；城商行第一大股东为地方政府或国有企业的比例为85.6%，表明地方政府对城商行控股能力较强；实现跨省经营的城商行占比为45.2%，说明有将近一半的城商行拥有异地分支机构；不同城商行净资产收益率、不良贷款率、资本充足率、存贷款比率、杠杆率以及表外业务开展情况存在显著差异。地方政府隐性债务规模标准差较大，表明不同省份隐性债务规模差距较大；隐性负债率平均值为31.8%，最大值达到116.7%，说明部分地区经济发展过度依赖地方政府隐性债务；隐性债务率平均值为2.919，最大值达到8.74，说明部分地区隐性债务规模是地方政府财政收入的8 倍之多，债务负担与偿债能力严重不匹配。金融隐性分权指标的均值为34.5%，表示某省地方金融机构的从业人员数占该省银行业总从业人员数的34.5%，在大型国有银行、股份制银行占据较强统治地位的情况下，地方金融机构从业人员数占据约1/3的比重。根据统计数据发现金融隐性分权程度逐年加大，地方政府部门获得的金融资源在增加，对地方金融机构的干预力度也在增强。

表1 主要变量定义

表2 主要变量描述性统计

（四）变量相关性分析

根据Pearson相关系数检验，地方政府隐性负债率、隐性债务率与城商行净资产收益率（roe）和资本充足率（car）显著负相关，与城商行不良贷款率（nplr）和存贷款比率（ldr）显著正相关。这初步表明隐性债务增加，城商行净资产收益率与资本充足率下降，不良贷款率与存贷款比率上升。整体来看，地方政府隐性债务的增加提高了城商行的风险承担。

从城商行表外业务与城商行风险承担指标关系来看，表外业务与城商行净资产收益率和不良贷款率正相关，与资本充足率和存贷款比率负相关，城商行开展表外业务可能会提高城商行净资产收益率和不良贷款率，降低城商行资本充足率和存贷款比率。具体是否符合假说2 还有待进一步验证。另外，城商行表外业务与地方政府隐性负债率、隐性债务率显著正相关，即地方政府隐性债务的增加会使得城商行表外业务规模扩张。

金融隐性分权指标（ifdr）与地方政府隐性债务系数在1%的水平上显著正相关，表明金融隐性分权无疑为隐性债务规模扩张提供了载体。Pearson 相关系数检验显示未存在严重的多重共线性问题。

四、实证结果与分析

（一）地方政府隐性债务与城商行风险承担

为避免多重共线性，本文将隐性债务的两种衡量指标隐性负债率（lgdr1）和隐性债务率（lgdr2）分别对城商行风险承担指标进行动态面板回归。从表3回归结果可以看出，地方政府隐性负债率与城商行净资产收益率和资本充足率显著负相关，地方政府隐性负债率与城商行不良贷款率和存贷款比率显著正相关。整体来看，地方政府隐性债务的增加提高了城商行的风险承担。表4以隐性债务率为解释变量进行回归，回归结果中系数符号与隐性负债率回归结果保持一致。被解释变量城商行风险承担指标的滞后一期的系数显著，表明前一期风险承担指标对当期影响较大。系统GMM回归结果中，二阶序列自相关的P值及Hansen统计量的P值均大于0.1，表示不存在扰动项序列自相关及工具变量过度识别的问题，可以使用系统GMM方法。

表3 地方政府隐性负债率与城商行风险承担

表4 地方政府隐性债务率与城商行风险承担

（二）中介效应

1.金融隐性分权与地方政府隐性债务

为考察金融隐性分权程度的增加是否使得地方政府隐性债务规模扩张，本文引入lged1 和lged2 作为控制变量，分别对应lgdr1 和lgdr2 做动态面板回归。从表5回归结果来看，金融隐性分权与地方政府隐性债务显著正相关。由此可见，假说1成立。

表5 金融隐性分权与地方政府隐性债务

2.地方政府隐性债务与城商行风险承担的中介效应研究

（1）地方政府隐性债务与中介变量城商行表外业务

为考察地方政府隐性债务是否通过城商行表外业务影响城商行风险承担指标，将城商行表外业务作为中介变量进行中介效应检验。表6为地方政府隐性负债率和债务率对中介变量城商行表外业务的回归结果。从回归结果来看，地方政府隐性债务对城商行表外业务的影响显著为正，这表明隐性债务增加使得城商行表外业务规模扩张。

表6 地方政府隐性债务与中介变量（城商行表外业务）

（2）引入中介变量的地方政府隐性债务与城商行风险承担

表7和表8分别为在地方政府隐性负债率与地方政府隐性债务率对城商行风险承担回归中，引入中介变量城商行表外业务的回归结果。从表7回归结果来看，obsa 对roe 的回归系数显著为负，对nplr的回归系数显著为正，对car 的回归系数显著为负，对ldr 的回归系数显著为正，与本文的假说2 一致。表8是使用隐性债务率进行的回归，结果和表7相类似，说明机制检验结果比较稳健。总之，在回归结果中引入中介变量表外业务后，地方政府隐性债务对城商行风险承担指标回归系数与基准模型保持一致。根据中介效应检验，中介效应存在且显著，即地方政府隐性债务提高会使得城商行表外业务规模扩张，进而影响城商行的风险承担，降低城商行的净资产收益率和资本充足率，提高城商行的不良贷款率和存贷款比率。由此可见，假说2成立。

表7 地方政府隐性负债率与城商行风险承担引入中介变量回归

表8 地方政府隐性债务率与城商行风险承担引入中介变量回归

3.金融隐性分权视角下地方政府隐性债务与城商行风险承担的传导效应

本文认为金融隐性分权程度的增加会使得地方政府隐性债务增加，而隐性债务通过使得城商行表外业务规模增加从而对城商行的风险承担造成影响，用Bootstrap法验证是否存在上述路径。

表9为链式中介效应的Bootstrap 法检验结果。中介效应值对应的置信区间均不包括0，表明链式中介效应显著，即金融隐性分权程度增加使得地方政府隐性规模扩张，隐性债务增加使得城商行表外业务扩张，进而使得城商行净资产收益率和资本充足率下降，城商行不良贷款率和存贷款比率上升。

表9 Bootstrap法链式中介效应检验结果

（三）地方政府隐性债务与城商行风险承担调节效应研究

1.城商行杠杆率对地方政府隐性债务与城商行风险承担的调节效应

为研究城商行杠杆率对地方政府隐性债务与城商行风险承担的影响，将城商行杠杆率作为分组变量进行分组回归。以城商行杠杆率加权平均值0.0712 作为分组值，低杠杆率组为blr＜0.0712，高杠杆率组为blr＞0.0712。表10和表11分别为低杠杆率组和高杠杆率组的回归结果。从回归结果来看，杠杆率较低时，地方政府隐性债务规模扩张会明显降低城商行净资产收益率与资本充足率，提高城商行的不良贷款率和存贷款比率。而杠杆率较高时，地方政府隐性债务与城商行净资产收益率与资本充足率回归系数为负但不显著，地方政府隐性债务与城商行不良贷款率和存贷款比率回归系数显著为正但相较于低杠杆率回归系数有所下降。总体而言，城商行杠杆率较低会强化地方政府隐性债务对城商行风险的承担的影响。因此，假说3成立。

表10 低杠杆率下地方政府隐性负债率与城商行风险承担

表11 高杠杆率下地方政府隐性债务率与城商行风险承担

2.跨区域经营对地方政府隐性债务与城商行风险承担的调节效应

为研究政府分权带来的影响，本文在回归中引入隐性负债率与城商行跨区域经营的交互项（lgdr1×cro）以及隐性债务率与城商行跨区域经营的交互项（lgdr2×cro）。从表12和表13的回归结果可以看出，引入交互项的回归系数符号与地方政府隐性债务对城商行风险承担指标的回归系数符号相反，说明城商行跨区域经营在一定程度上弱化了地方政府隐性债务对城商行风险承担指标的影响。城商行跨区域经营降低了其对本地经济的依赖，地方政府对城商行干预力度减弱，城商行风险下降。由此可见，假说4成立。

表12 地方政府隐性负债率与城商行风险承担引入交互项lgdr1×cro回归

表13 地方政府隐性债务率与城商行风险承担引入交互项lgdr2×cro回归

五、结论与建议

本文研究了地方政府隐性债务对城商行风险承担的影响，研究发现隐性债务增加会提高城商行的经营风险、资本偿付风险、信用风险和流动性风险。机制检验结果表明，金融隐性分权程度增加使得地方政府隐性债务规模扩张，城商行表外业务随之扩张，进而使得城商行净资产收益率和资本充足率下降，城商行不良贷款率和存贷款比率上升，提高了城商行的风险承担。进一步研究表明，城商行杠杆率较低时，地方政府隐性债务对城商行风险承担的影响更为显著；政府向市场的分权，即城商行跨区域经营会弱化地方政府的干预，削弱地方政府隐性债务对城商行风险承担的负面影响。

根据上述结论，本文提出如下政策建议：

第一，防范和化解地方政府隐性债务风险。一是加强监管，健全地方政府隐性债务信息披露机制。建立统一的风险预警系统，提高信息透明度，促进隐性债务信息公开，并综合考虑多种因素如以负债率、偿债率等指标来评估隐性债务风险，以报告的形式进行信息披露，并定期向社会公开，对隐性债务现状和地方政府偿债能力及举债能力进行有效监控，适时预警。二是遏制增量，化解存量。坚决遏制隐性债务增量，制止地方政府的变相举债行为，硬化预算约束，强化金融机构风险防控意识，适度扩大显性债务包括地方政府一般债券和专项债券的发行规模，降低隐性债务规模。化解存量，盘活各类资金资产，对现存债务进行债务置换，以及推动融资平台转型，提高融资平台自身的造血能力。对于债务偿还方式，可以将符合一定要求的隐性债务转化为企业债务提高其流动性，另外可以将隐性债务纳入一般预算管理，通过发行政府债券以及财政资金支持的方式来偿还。

第二，加强城商行风险防范。一是加强风险管理。城商行应在保证安全性、盈利性、流动性的情况下，优化资产配置，提升风险管理水平，避免发生融资平台债务累积导致的违约，强化授信风险管控，提高资产流动性，化解银行信贷存量风险。城商行的信用风险管理体系仍需进一步完善，包括事前审查、事中控制、事后监督。银行需要有足够的流动性来应付各种提款和支付需求，警惕流动性风险，优化资产负债期限配置。二是发挥监管部门的作用。加强对城市商业银行的监管，弱化地方政府对城商行的干预。限制城商行提供给融资平台等国有企业的信贷规模，密切关注其贷款去向。监管部门要保证其监管的独立性，处理好促进地方经济发展与保证金融稳定二者之间的平衡关系，保证城商行决策的自主性，为城商行的发展营造良好的金融环境。三是加强创新发展能力，实现转型升级。城商行应加大创新投入，结合时代发展，充分利用互联网、区块链、大数据研发新的产品，最大化提高利润率，抓住机遇跟上时代发展，从而实现转型升级。

第三，探索金融分权的边界。地方政府对金融体系的干预应该控制在一个适度的范围内，强化地方政府公共服务和市场监管的职责，维护市场秩序，保障公平竞争，激发市场活力，保障金融机构的市场运行主体地位。厘清地方政府的股东职责与经营职责的边界，不直接干预金融机构日常经营，切实做到政企分开，建立有效制衡的金融公司法人治理结构。同时，中央政府向地方政府进行适度金融稳定分权，调动地方政府积极性，提高地方财政收入比例，减少地方政府对市场资源配置权力控制的依赖性，为地方政府债务治理提供良好的制度环境。■