润心·启智·致远——构建事业单位预算绩效管理深度演进之路

胡心灵

一、前言

事业单位作为我国社会经济发展的重要部分，其财政资金管理工作的质量直接影响着公共服务的提供、财政运行的稳健以及政府公信力的形成。然而，随着我国经济社会发展对公共服务需求的日益提升，事业单位财政资金管理中的预算绩效管理问题逐渐凸显。为了应对这一挑战，我国对财政体制进行了深化改革，出台了一系列重要的政策和法规，如《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》《关于全面实施预算绩效管理的意见》等。这些政策旨在推动预算绩效管理的实践，提高财政支出效益，这无疑对于事业单位预算绩效管理的发展起到了关键的引领作用。因此，本文探讨如何针对我国事业单位预算绩效管理中的具体问题，提出有效的解决措施和改进建议，以期为事业单位预算绩效管理的发展提供有益的理论参考和实践借鉴。

二、事业单位预算绩效管理的相关概述

（一）事业单位预算绩效管理的内涵

事业单位预算绩效管理的内涵可被理解为一种具有目标导向的，以成果评估为核心，全程跟踪的资源配置与使用过程的优化管理。其中，涵盖了四个主要方面的内容：预算编制、执行、监督和评价。预算编制强调对事业单位未来的财政需求进行科学预测，并据此制定可实现的目标和任务。这一过程必须充分考虑事业单位的特性和目标，以及外部环境的影响。通过这样的方式，事业单位预算编制可以确保目标的明确性和资源的适应性。预算执行则关注预算的实际执行过程，包括预算资金的调拨、使用和管理。预算执行过程中的各种决策和行动，都应当以预算编制阶段制定的目标和任务为导向，以保证预算的高效使用。预算监督则侧重于对预算执行过程的监控和管理，确保预算的合理使用，防止滥用或浪费。预算监督也需要定期进行，以便及时发现问题并进行调整[1]。预算评价主要是对预算执行结果进行评价和反馈，旨在评估预算目标的达成情况和预算使用的效果。通过这一过程，事业单位可以了解预算实施的优劣，并据此进行改进和调整。这四个方面共同构成了事业单位预算绩效管理的内涵，它们相互关联，相互影响，共同推动预算的合理使用和目标的实现。通过对事业单位预算绩效管理内涵的理解，可以更好地把握预算绩效管理的目标和路径，从而提高事业单位预算绩效管理的水平。

（二）事业单位预算绩效管理特点

事业单位预算绩效管理体系，作为一个贯穿预算全流程的管理手段，以其特定的优势，在公共管理领域中展现出了不可忽视的影响力。探讨其内在特性，对于进一步提升预算管理效能具有重要的指导意义。一是目标导向性。预算绩效管理依赖于明确的目标设定，这是一个实质性的导向机制，以贯穿始终的成果为基准。在事业单位，这种目标设定强调在公益和效益之间寻找平衡，从而使得目标既能满足公共需求，又能实现资源优化。二是过程控制性。预算绩效管理将过程监控置于核心位置，强调全程的预算执行和使用监管，从预算的编制、执行，到监督和评价，都需要做到实时反馈，及时调整，保证预算的合理使用，防止滥用或浪费。三是结果评价性。预算绩效管理重视对预算执行的成果进行评估，这需要有完善的绩效指标体系和科学的评价模型。事业单位在此过程中，还需要依据公益性质，明确公共服务的价值评价标准，以保证评价结果的公正性和科学性。四是持续优化性。预算绩效管理注重通过反馈循环和连续改进，推动预算管理的优化。这意味着，事业单位在预算管理中，需要不断总结经验，借鉴最佳实践，通过持续学习，推动管理制度的进步和创新。

三、事业单位预算绩效管理存在的问题

（一）预算绩效管理的目标认知度不足

事业单位作为社会公共服务的主要提供者，对于其预算绩效管理的实施情况，直接影响到财政资金的使用效率以及公共服务的质量和效果。针对当前部分事业单位而言，预算绩效管理仍然存在挑战，尤其是在预算绩效管理的目标设定及认知上。理论上，预算绩效管理以优化组织业绩为导向，强调事业单位明晰预算目标，并围绕该目标进行预算编制、执行和监测。部分事业单位的高层对预算绩效管理的深度理解和认识存在盲区[2]。这种情境下，对预算的具体编制和绩效目标的确立未予足够重视。这种偏见可能导致事业单位在设定预算绩效目标时，缺乏明确性和可量化的指标，进而导致预算管理失去了应有的导向性和控制力，也使得单位难以有效提升服务的效率和质量。同时，由于领导层对预算绩效管理认知的缺乏，可能使事业单位存在“重支出轻绩效、重投入轻管理”的问题，即过度关注财政资金的支出，而忽视对支出效果的评估和管理。这就可能导致单位资源的使用效率不高，存在“管进不管出”的现象，即过度关注财政资金的争取和使用，而忽视对资金使用效果的监督和评价。

（二）预算绩效管理制度体系亟待健全

在公共资源分配的过程中，预算绩效管理作为确保高效、公开和公正的关键工具，其价值毋庸置疑。然而，在我国事业单位的实际环境中，这一管理制度的建设和运作却面临众多困境。尽管事业单位已经开始从传统的财务预算模式过渡到绩效导向的财务管理体系，但这一新制度的完备性和深度仍有待加强。在实际操作中，部分关键规范和条文的不明确性直接削弱了预算绩效管理制度的实践指导作用，同时也对其权威性和精准性构成挑战。

深入探究背后原因，可以发现事业单位在预算绩效管理的实施中存在着明显的内部控制缺失。这种缺失导致责任归属模糊，缺乏明确的预算执行标准和评估流程。这种状况将对预算绩效管理的全链条，从目标的明确设定到绩效的客观评价，都产生负面效应。更为严重的是，这样的问题可能引发公共资源的误配和公共服务绩效的下滑，从而对整体公共利益产生不良影响。因此，对于事业单位而言，重视并完善内部控制机制，成为确保预算绩效管理制度健全并真正落到实处的关键。

（三）预算编制指标体系存在瑕疵

在事业单位预算绩效管理的实践中，指标体系起到了决策支持和评估依据的关键作用。但当前，指标体系在多个层面上都呈现出明显的不足。尽管事业单位的业务模式繁多且复杂，要求预算绩效管理的指标体系具备一定的灵活性和可定制性，但目前的体系却过于强调统一性，而忽视了单位之间业务的差异性。此外，定性评估和定量评估的权重失衡，使得绩效评估结果往往不能全面反映单位的真实绩效状况。

究其原因，事业单位预算绩效管理指标体系的局限性部分地源于历史的和传统的管理观念，特别是过度强调管理的统一化和标准化。这种观念来源于传统的行政管理思维，它倾向于简化流程，试图为各种不同的情境提供统一的解决方案。然而，在现代化的事业单位环境中，这种“一刀切”的方法往往忽略了各单位之间业务的多样性和复杂性，从而导致其在应用时难以达到预期效果。信息化建设的滞后也是一个关键的瓶颈。许多事业单位还没有构建起完整的信息系统，这导致了数据的收集、整理和分析过程中出现了很多难以克服的障碍。缺乏充分和准确的数据支持，使得绩效管理难以真实、准确地反映单位的工作情况。此外，信息技术的应用也直接关联到绩效管理的实时性，一个没有得到有效信息化支持的绩效管理体系，很难迅速响应外部环境的变化，从而失去了其应有的敏感性和预警功能。缺乏对外部环境变化的快速响应机制是目前体系的一个明显短板。随着社会经济的快速发展和变化，事业单位的工作内容、目标和方法也在不断地调整。然而，现行的指标体系并没有足够的灵活性来适应这些变化，这往往导致了评估的不准确和偏离。

因此，针对指标体系在事业单位预算绩效管理中的应用问题，需要有针对性地进行科学和精细化设计，同时建立起动态化的管理机制，加强信息化建设，实现全链条的信息化管理，进而提升预算绩效管理的精准度、公正性和效率，推动事业单位的可持续发展。

（四）预算绩效评估中风险应对机制欠缺

实时甄别风险并非单纯的即时反应，而是一个系统化、结构化的过程，涉及对当前情境的分析、对未来可能出现的情况的预测，以及对各种可能性进行评估[4]。缺乏实时的风险甄别机制，将导致风险难以在最初阶段被正确识别和及时管理，进而增加预算绩效管理的复杂性和不确定性。对于事业单位而言，预算绩效评估过程中风险应对机制的缺失表现为对财政资金使用情况的管理存在着过度的事后性。

事后性管理不仅在风险识别上有时滞，更可能导致事业单位内部风险的潜在累积。单位内部可能存在的管理漏洞、不规范操作或决策延误，都可能在没有及时识别风险和应对下，逐渐放大并演变为更严重的问题。这不仅威胁到单位的正常运营，还可能导致公众信任度的下降，进一步影响单位的长期稳健发展。

员工是事业单位的基石，他们的行为和决策直接影响到单位的运营效果。尽管员工可能具有一定的风险防范意识，但在没有明确、系统性的风险评估机制支撑下，这种意识可能很难转化为实际的、有效的风险防范行动。这不仅可能加大单位的运营风险，还可能导致员工在面对突发情况时，感到迷茫、不安，进而影响其工作状态和效率[7]。

在复杂多变的社会环境下，外部因素可能在很大程度上影响事业单位的运营。例如，政策调整、市场变动或技术创新等，都可能为预算绩效管理带来新的挑战。事后性管理在面对这些外部变化时，往往难以做出快速、准确的响应，导致单位可能错过一些重要的机会或面临不必要的风险。

综上所述，构建一个前瞻性、实时的、系统性的风险应对机制，对于提高预算绩效评估的质量和效果至关重要。只有真正理解风险管理的重要性，并投入足够的资源和注意力去完善相关机制，事业单位才能真正实现其公共服务职能，达到社会期望和自身发展的双重目标。

四、构建事业单位预算绩效管理深度演进之路

（一）科学制定预算绩效目标

在现代事业单位管理中，构筑高效运转的框架是基础和关键，其中实现目标导向的财务管理模式变革显得尤为重要。该管理模式强调嵌入整个组织的工作流程中，将收益、成本和义务的平衡化作为每位员工的核心职责。此模式不仅体现了事业单位的公益性质，更能确保单位内部资源的合理配置和利用。

为推动目标导向财务管理模式的成功实施，单位领导层需采纳新的策略，激发内部成员的积极性，并结合特色化的管理方法，逐渐实现预算与绩效管理的无缝对接。例如，明晰各部门的角色和权限，具体化的资源投入和效益评估标准，以及将这些标准作为量化考核目标分配至各部门和职位。此外，强化预算制定环节，确保预算制定的准确性，与此同时结合管理目标与内容，对预算执行过程进行精确监管，确保资源的合理分配，并减少资源配置不当带来的风险。

事业单位在确立目标导向财务管理模式后，对于预算执行的各环节都应给予足够的重视。这涉及实时跟踪资产流动，确保资源的合理利用，避免不规范行为如资源的滥用或误用。这种对资源运用的严格监控，使事业单位能够逐渐过渡到细致、科学的预算绩效管理。长远看，这不仅提高了单位的预算绩效管理水平，更体现了事业单位向更高效、更细致的管理模式的转变，为其未来发展奠定坚实基础。

（二）健全预算绩效管理制度体系

在事业单位环境下，预算绩效管理制度体系的完善需要以系统性、细化、动态性和可操作性作为关键指引。

事业单位预算绩效管理的系统性不仅涉及预算过程的全面覆盖，更关乎于公共资源的高效配置。系统性的核心在于构建一个均衡的预算管理体系，这样做可以最大化地利用有限的资源并确保所有的过程均能得到有效管理。更重要的是，系统性还要求事业单位确保预算的公开性和公平性。这意味着必须有一个透明且易于理解的系统，以便增加社会监督的力度。

细化是预算绩效管理的精髓，它要求事业单位在预算编制、执行和评价各阶段都要进行精细化管理。具体来说，预算编制阶段需要明确每一项费用的用途和预期效果；预算执行阶段要确保预算支出与计划相一致；预算评价阶段则需对比预算和实际执行结果，对可能出现的偏差进行分析和纠正。这样做能确保每一分钱都得到最佳的利用，并及时调整不合理的支出。

事业单位环境的特殊性，使其内外部环境变化可能较大，预算绩效管理必须具有灵活性和适应性，以便对变化做出及时调整。因此，构建高敏感度、快反应的管理体系，实现对预算绩效的实时跟踪和监控，是实现动态性的关键。

可操作性注重预算绩效管理的实施步骤的明确和简便，事业单位需要建立健全的预算编制、执行和监控机制，并明确各阶段的具体步骤和方法，以保证预算绩效管理制度的实施效果。这四个要素共同构成了事业单位预算绩效管理制度体系完善的核心。在这四个要素的引导下，事业单位的预算绩效管理将得以进一步优化，推动事业单位的公共服务水平持续提升。

（三）优化预算编制指标体系

为了确保预算编制指标体系的适应性和效果，关键在于策略性地规划与执行。首先，财政部门与各事业单位需形成协同，通过交叉学科的方法，系统地构建预算指标。这些指标不仅应捕捉各单位的独特性，而且应在选择中明确突出具有战略意义、实用性强的核心指标[3]。其次，在绩效评估阶段，推荐采用混合评价方法，即整合定量与定性评价。尤其在定量评估中，引入统计学和数据分析的专业工具，如因子分析或多层次分析，旨在提高评估结果的精确性，减少评价过程中的偏见。此外，指标权重的明晰性对于预算编制的科学性和公正性起到了决定性作用。

然而，这个体系不应僵化，而是需要有适应性和灵活性。事业单位应当不断追求评价体系的迭代与创新。这包括但不限于整合外部环境变量、引入新兴技术手段，或考虑复杂的组织互动。这种多元信息集成不仅丰富了评估的维度，而且确保了评价的结果具有前瞻性和科学性。只有这样，预算编制指标体系的优化才能真正为事业单位的战略决策和高效运营提供有力支撑。

（四）完善预算绩效评估风险应对机制

优化风险应对机制应将风险意识内化于各级决策和实践中[4]，实现事前、事中及事后的全过程风险控制，事业单位应构建科学的风险评估机制，引入专业人员，确保数据的准确性和全面性，快速定位、反馈并应对各类隐患。具体而言，从工作流程优化和责任明确两方面规范化业务流程以优化工作流程能提高效率，明确各部门和岗位的职责有利于风险的预防和控制，从而形成一道既坚固又灵活的防线，大大降低风险，尤其是权力滥用带来的风险。同时设置权限交叉，以及竞争上岗或定期轮岗等方式，提高员工的工作能力和素养，促使风险评估机制在实践中得到更好的执行。对于预算的执行，事业单位需严格在财政部门给出的批准目标下操作，通过定量分析不断地比对实时数据与预期目标，确保预算的科学合理执行。任何大的偏差都应被立即捕捉并进行深入分析，找出其根源并制定整改措施，后续更应确保整改效果的实施和检查，根据预算执行的重要程度，可实施不同级别的监管。

预算执行结束后，开展自我评价，利用专业分析工具和方法，如方差分析、效益分析等，对收集到的数据进行深入分析，定位问题的核心原因。并将实际执行结果与预期目标进行对照，识别出其中的偏差，通过反思偏差的成因，探讨是否存在策略偏误、执行障碍或其他内外部因素影响，有助于发现和解决在预算执行中出现的问题。基于上述分析，确定预算管理的不足之处，提出具体的改进策略和建议。这些改进可以是流程优化、策略调整或技术引入等。

为了确保预算绩效的有效跟踪和监管，事业单位需不断完善和加强其奖惩制度，从而更好地为公众提供高质量的服务和价值。事业单位应重视责任文化的建设，鼓励员工对公共资源和公共服务承担起责任，除了考察预算执行的财务绩效，还应重视事业单位的服务质量、公共响应度以及与其他政府部门的合作程度等。对于贡献突出的人员，应给予奖励，对违规行为者，依法惩处。

五、结语

综上，在对事业单位预算绩效管理制度的深度分析之后，可以明确看到，这一制度体系对于推动事业单位实现财政预算目标，具有至关重要的作用。同时，通过对预算绩效管理在事业单位中的内涵及特性的解读，能更深入地理解和应用这一制度。随着预算绩效管理制度的不断完善，事业单位将能更有效地实现资源配置的优化，提高公共服务的质量和效率。